公共管理学原理4.ppt

1、公共管理学原理Principle of Public Administration 公务员培训核心课程东北财经大学王雅莉教授主讲2007年7月于大连课程简介n公共管理学一般被定义为是对公共组织尤其是政府组织管理活动及其规律的研究，或是研究公共组织如何有效地提供公共物品的科学。它是公共行政学的进一步发展。当代市场经济国家公共管理的理论与实践在不断地发生着深刻变化。在中国，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府公共管理的性质、范围、内容和方式也要逐步完善，这使得公共管理学的宣传和普及极其重要。参考教材n公共管理学原理陈振明主编，中国人民大学出版社2006年第3次印刷，中国MPA教育系列教材n公共

2、部门管理导论（Managing the Public Sector），美格罗弗斯塔林著，上海译文出版社，是最具代表性的公共管理教科书，前后已经有六个版本。第六版公共部门管理导论（2002）关注的是面向未来的公共行政教育，确定和描述了公共行政领域的新趋势。n公共部门管理，王雅莉主编，东北财经大学出版社2006年出版，高等院校公共管理教材新系要目n1.现代公共管理导论（第1、2章）n2.公共部门组织管理（第3、4、10章）n3.公共部门政治管理（第5、9、10章）n4.公共部门资源管理（第6、7章）n5.公共部门战略管理（第2、11章）n6.公共部门绩效管理（第8、9章）n注：每要目后括号内的章节

3、为教材相应的章节内容4.公共部门资源管理4.1公共人力资源管理4.2公共预算管理4.3公共财产管理4.4公共信息资源管理4.1 公共人力资源管理n4.1.1 公共人力资源管理新潮n4.1.2 公共人力资源管理的环境n4.1.3 公共人力资源管理的目标n4.1.4 国家公务员制度4.1.1 公共人力资源管理新潮n传统人事管理及其局限性传统人事管理及其局限性n视事为中心，把人看成工具、视为成本n以事为中心，为事找人，人才难成长n视人为集体财产，重拥有而不重使用n否定个人需要与个性，仅靠纪律和监督的被动式管理n视为非生产的管理次要部分，管理人员不入领导层n公共人力资源管理公共人力资源管理“新新”在何

4、处在何处n将员工视为组织的最重要资源，以人为中心n注重人力资源预测、规划与开发和调动积极性n管理范围更加广泛，重视人事环境之间关系和全社会视野n不仅仅是人事管理，人力资源管理者是高层领导的核心成员n管理的体制和方式更加灵活、立足于吸引人才4.1.2 公共人力资源管理的环境n组织文化n法律环境n社会趋势n多样性民族（种族）差异性n组织的分离 n决策和管理职能（掌舵）n提供服务和执行的职能（划桨）组织文化n内涵：可被定义为一个组织的主导价值体系可被定义为一个组织的主导价值体系。n意义：当组织的基本价值观和信仰内部化后，组织文当组织的基本价值观和信仰内部化后，组织文化就会促进交流，有利于组织决策和控

5、制，提高合作水平化就会促进交流，有利于组织决策和控制，提高合作水平和责任感。组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标和责任感。组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向n建设：n选择成员“不想当将军的士兵不是好士兵”n学习过程灌输核心价值观n回顾传统关注组织的“边缘”成员n模范人物鼓励自律法律环境n概念：公共人力资源有效利用和公共管理人才发挥作用的重要条件公共人力资源有效利用和公共管理人才发挥作用的重要条件n美国文官制度n文官制度改革法n人事管理局和考绩制度保护委员会n高级行政人员管理制度n考绩原则n联邦劳工关系局n文官

6、考绩制n非官员政府职位职业升迁体制n民权法4.1.3 公共人力资源管理的目标n吸引有效率的劳动者n人力资源计划n招聘和测试n分类和报酬n培育有效率的劳动者n培训和管理发展n晋升n保持有效率的劳动者n纪律和申述n劳工关系4.1.4 国家公务员制度n西方国家公务员制度n我国公务员制度n我国公务员制度的建立n我国公务员制度的基本内容n我国公务员制度的完善西方国家公务员制度n公务员制度的法律化n严格区分政务官和事务官n强调政治中立n以公开平等为原则，以考试为核心的任用制度n实行功绩晋升制n严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化n科学的管理体系n强调官纪官风和职业道德n合理优厚的公务员福利制度我国公

7、务员制度的建立n1993年8月14日国家公务员暂行条例颁布，2005年修订n我国公务员制度的特点n理性思考，节约成本n政治准则是实行四项基本原则n由中国共产党领导n是人民的服务员我国公务员制度的基本内容n进口环节n职位分类职位分类n考试录用考试录用n调入调入n管理环节n考核考核n奖惩奖惩n纪律纪律n职务升降职务升降n职务任免职务任免n交流与回避交流与回避n培训培训n工资保险福利工资保险福利n出口环节n辞职辞退辞职辞退n退休退休n调出调出我国公务员制度的完善n营造良好的社会生态环境n加快市场体制的建设n深化政治体制改革n大力加强思想文化建设n完善公务员制度n加强立法、搞好配套n健全完善运行机制n

8、改进管理、加强监督n加强公务员队伍建设n强化四个观念n服务、竞争、成本、创新n培养四种能力n政治鉴别能力n市场经济能力n依法行政能力n廉政勤政能力n加强制度管理复习思考题n公共人力资源管理和传统的人事管理比较有哪些区别？n公共人力资源管理的主要目标是什么？结合实际分析公共人力资源如何管理才能实现其目标？n中国公务员制度与西方国家比较有哪些区别？4.2 公共预算管理n4.2.1 公共预算的概念和起源n4.2.2 公共预算管理的阶段n4.2.3 公共预算的分类n4.2.4 公共预算收入管理n4.2.5 公共预算支出管理4.2.1公共预算的概念和起源n概念：公共预算是市场经济条件下，政府部门公共预算

9、是市场经济条件下，政府部门管理财政资源的核心环节。侧重政治概念是政府管理财政资源的核心环节。侧重政治概念是政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行组织、协调和监督等管理活动，侧重行政概念是组织、协调和监督等管理活动，侧重行政概念是政府依据法律对预算进行编制、执行的管理活动政府依据法律对预算进行编制、执行的管理活动n起源：公共预算制度从历史上看是公共预算制度从历史上看是立法权力立法权力与与行政权力行政权力斗争的结果。国家预算最初萌芽于斗争的结果。国家预算最初萌芽于1313世世纪，表现为由骑士和贵族组成的纪，表现为由骑士和贵族组成的“大议会大议会”对

10、国对国王财政权力的剥夺。资产阶级革命后，进一步表王财政权力的剥夺。资产阶级革命后，进一步表现为立法机关和行政机关在财政权限上的分权制现为立法机关和行政机关在财政权限上的分权制约约“预算是权力的体现预算是权力的体现”。4.2.2 公共预算管理的阶段编制预算审查批准执行预算决算和审计盈余预算赤字预算预算年度上报建议数下达控制数上报预算草案批准预算收入执行支出资金拨付预算调整批准决算法规核定常规检查抽样评估4.2.3 公共预算的分类n列项预算：是以预算支出的若干特定目标是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列方法一次列出特定目为核心，采用分项排列方法一次列出特定目标的预算资金，由拨款机构拨付的

11、预算方法标的预算资金，由拨款机构拨付的预算方法n绩效预算：是以成效或结果为导向的预算是以成效或结果为导向的预算管理方式，有五个阶段管理方式，有五个阶段n项目预算：即计划即计划-项目项目-预算系统预算系统（PPBS）n零基预算：是每年都对所有预算项目是每年都对所有预算项目“从从头开始头开始”核算，而不考虑核算，而不考虑“渐进增量渐进增量”的预的预算方法。它包括三个基本步骤算方法。它包括三个基本步骤绩效预算n公布绩效报告，系统地向公众发布政府服务信息；n明确绩效目标，目的是要影响政府；n将绩效报告提交审计师审核；n预算机构与支出管理机构订立绩效合同；n编制绩效预算，反映绩效合同内容零基预算n评估项

12、目和预算目标。即把所有希望进预算盘子的项目在决策框架内进行分析，以便根据项目的目的、成本和收益其进行评估；n根据成本收益分析排出项目的优先顺序；n根据这个顺序分配资源。4.2.4 公共预算收入管理n税收管理n主要管理内容n课税对象与税率n税负转嫁与税收归宿n税收种类的确定n管理的核心问题n公平征税n税收效率n收费管理n特点n有偿服务性n排他性（谁交费谁受益）n非规范性（特事特费）n内容n使用者费n规费（行政和司法规费）n公债管理n管理内容n公债设计n发行、流通与偿还n管理新趋势n控制规模防止依存度过高公债发行额/当年财政收入n降低公债利息成本n增大长期公债比率4.2.5 公共预算支出管理n管理

13、目标n经济与财政目标n宏观经济稳定n效率预算n管理目标n根据财经纪律的支出控制n根据政策重心的资源配置绩效预算成本会计竞争性招标采购项目与工程管理n公布政府财政信息n公共利益目标n透明度、决策程序n责任性n重视需求n管理内容n购买性支出的管理n政府采购n转移性支出的管理n社会保障n财政补贴n对外援助n债务支出复习思考题n什么是公共预算，它的主要目标是什么？n简述公共预算的分类和主要内容n什么是公共项目？4.3 公共财产管理n4.3.1公共财产概述n4.3.2 国有资产管理n4.3.3 非国有公共财产的管理4.3.1 公共财产概述n定义n从财产所有权的角度来定义，公共财产是指那些属于公有制的，即

14、人们共有的财产；n从财产职能的角度来定义，公共财产是指产生公共服务职能的财产n内容n由各级政府预算内支出，或者未列入政府预算的其他政府资金支出所形成的各项财产；n国有财产积累所形成的财产；n基于国家权利的行使而取得的应属国家所有的财产；n接受国内外馈赠属国家所有的财产；n城乡集体企业劳动积累、投资及收益所形成的财产；n根据国家法律的规定应属于国家集体所有的财产。图4-1 我国公共财产的构成（1 1）基础设施：城乡供水、供电、供气、通讯系统、经）基础设施：城乡供水、供电、供气、通讯系统、经济林木、济林木、人工牧场、水库水渠、农场、公路、桥梁、人工牧场、水库水渠、农场、公路、桥梁、铁路、码头、涵洞

15、、隧道等铁路、码头、涵洞、隧道等 （2 2）房屋及建筑物：写字楼、公用住宅、储备粮库）房屋及建筑物：写字楼、公用住宅、储备粮库（3 3）军队及武装警察资产：各种军事设施和装备）军队及武装警察资产：各种军事设施和装备（4 4）资源性资产：煤、石油、天然气、铁、铜等矿物、）资源性资产：煤、石油、天然气、铁、铜等矿物、古迹、墓藏、风景点、土地、海洋、领空等古迹、墓藏、风景点、土地、海洋、领空等（5 5）其他有形资产）其他有形资产（1 1）国家所有的专利权、著作权、商标权）国家所有的专利权、著作权、商标权（2 2）国家持有）国家持有A A、B B、H H股股票、债券、基金受益券等股股票、债券、基金受益

16、券等（3 3）土地使用权及其地上权、地役权、租借权、抵押权）土地使用权及其地上权、地役权、租借权、抵押权等等（4 4）特许（经营）权，包括烟草专卖权、公路桥梁收费）特许（经营）权，包括烟草专卖权、公路桥梁收费权、矿产开采权权、矿产开采权（5 5）因国家投资而形成的国有企业产权和经营权）因国家投资而形成的国有企业产权和经营权（6 6）其他无形资产）其他无形资产 有形财产公共财产无形资产4.3.2 国有资产管理n国有资产管理的内容n国有资产管理的原则n国有资产管理的传统体制n国有资产管理体制的改革方向国有资产管理的内容n投资管理n使用管理，对国有资产的投入、占用、经营、收益、处对国有资产的投入、占用、经营、收益、处置等一系列活动进行管理置等一系列活动进行管理。n监督管理，依法对占有和使用国有资产的单位的经营和依法对占有和使用国有资产的单位的经营和使用行为进行监察、督导。使用行为进行监察、督导。n收益管理，向国有资产经营者征收企业交纳所得税后的向国有资产经营者征收企业交纳所得税后的一部分利润，取得资产收益。包括：税后的承包上缴利润、一部分利润，取得资产收益。包括：税后的承包上缴利润、资产占用