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1、行政许可法讲义doc行政许可法讲义 市政府法制办复议科长 尚君善行政许可，是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或者确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。行政许可是一种管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种控制手段。通常称为行政审批。2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了中华人民共和国行政许可法，2004年7月1日起施行。本法立法宗旨是规范行政许可的设定和实施，实现保护公民利益和维护公共利益的统一。共有八章83条。在规范行政许可设定上，本法首先明确了行政许可的设定原则和范围、可设定行

2、政许可的事项和可以不设定行政许可的事项；其次对设定行政许可的主体予以规范，严格限制和减少设定主体。过去由于行政许可的实施程序没有统一立法，行政许可的办理，在不同地区、不同部门，有很大的差异。在规范行政许可的实施上，本法对许可的一般程序进行了规定：1、省级人民政府经国务院批准，可以决定几个行政机关的行政许可权相对集中。2一个行政机关实施行政许可需要内设多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理申请，统一送达决定。3行政许可依法由几个部门分别实施的可以由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理。4行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示，防止暗箱操作

3、。5、法律法规规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大许可应当听证的，行政机关应当向社会公告，并举行听证。6作出许可决定前，行政机关应当听取意见；不予许可的，应说明理由，并告知申请人提起行政复议或者诉讼的权利。7申请书需要采用格式文本的，应当向申请人提供。8许可决定应尽量当场受理，当场决定；不能当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出决定。行政许可法实施以来，行政许可案件不断增多。根据最高人民法院统计，目前许可案件占行政诉讼案件总量的比重已经超过10%，且呈快速增长的趋势。根据案件审理的重点和难点，2009年12月14日最高人民法院公

4、布了关于审理行政许可案件若干问题的规定，并于2010年1月1日起实施。该司法解释具体包括如下九个问题：一是查阅权诉讼的原告范围及判决方式问题；二是以各类通知为典型的过程行为的可诉性问题；三是多阶段许可及统一办理行政许可的适格被告问题；四是前置行政行为的审查程度问题；五是新旧法的选择适用问题；六是被告逾期举证的处理方式问题；七是不予许可决定案件的判决方式问题；八是多因一果的赔偿责任问题；九是行政补偿诉讼的时机、标准和程序问题。按照该司法解释，公民、法人或者其他组织不仅可以起诉受行政许可法规范的各类行政行为，还可以起诉事实上具有最终性的过程行为、上级机关批准行为、下级机关初审行为。另外，该司法解释

5、还增加了两种新的诉讼类型：补偿诉讼和查阅权诉讼。即行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。同时规定，被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。司法解释的出台一方面统一了各级法院对行政许可类案件的审判标准，另一方面，也为行政机关进一步依法实施行政许可和政府信息公开行为提出了明确要求。解释第一条规定：“公民、法人或者其他组织

6、认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”过程行为的可诉性行政许可实施过程中存在大量的程序行为，多为通知或者告知，比如受理行政许可申请通知、准予或不准予听证的通知、补正材料的通知、告知申辩权、行政许可有关信息的告知、公示、说明、解释等等。此时应当承认过程行为的可诉性，作为通常标准的一个例外。据此，解释第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上

7、述主体事实上终止的除外。”特殊情况下之适格被告特殊情形主要指如下两种情形：一是内部程序外部化。实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定；二是下级初审，上级决定。解释第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”二是统一办理许可。行政许可法第二十六条

8、第二款创设了被称为“统一办理”的行政许可新方式。，解释第五条规定：“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”行政许可办理期限的起算行政许可办理期限届满之后，起诉不予答复许可申请的时机方为成熟，而行政许可办理期限以行政机关受理许可申请为起算点。确定行政许可办理期限的起算点通常容易确定，但是在行政机关按照行政许可法第三十三条规定实行电子政务，当事人采用数据电文方式申请行政许可时，却可能产生疑问。解释第六条规定：“行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法

9、院起诉的，人民法院应当依法受理。”“前款法定期限自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。”关联行政行为的连带审查所谓关联行政行为指的是作为行政许可基础的行政行为。解释第七条规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：(一)明显缺乏事实根据；(二)明显缺乏法律依据；(三)超越职权；(四)其他重大明显违法情形。”被告怠于举证及其补救解释第八条第一款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第

10、三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。”该司法解释明确了许可诉讼中的若干重要问题：1除受行政许可法规范的各类行为外，事实上具有最终性的过程行为，上级机关批准行为、下级机关初审行为也可诉讼；2增加了查阅权诉讼和补偿诉讼两种诉讼类型，并明确补偿标准和程序问题。3统一办理行政许可适格被告问题。4前置行政行为的审查程度问题，5设定新旧法选择适用的例外情形。6被告怠于举证时第三人补充证据的权利，7准予行政许可决定和不予行政许可决定案件的判决种类。8行政许可诉讼被告的赔偿责任问题

11、。 下面，我将需要注意的配套规定大概串习一下。法律条文尽量不宣读，重点说说有关概念的法外含义，从法理上明确有关设定。 第一章，总则。总则一般是对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用。总则中有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容包括三个方面，一是立法目的和依据，二是适用范围，三是行政许可的基本原则。其中第一条，立法目的。第二条至第三条，是适用范围，第四条至第八条是关于行政许可基本原则的规定。第九条和第十条是有关行政许可的转让、建立、健全监督制度的规定。这些内容的确定于规范，为以后各章节具体条文的设计确定了指导

12、原则和理论基础。对总则的学习理解，要注意两个方面的问题，一方面要和以后各章节的具体内容结合起来学习研究，另一方面不能认为总则抽象，不确定当事人的权利义务，忽视学习。后边个章节有不同理解时，要结合总则确定的原则来进行判断。第2条，行政许可含义。许可的特征，解禁与赋权的统一。类型上看，根据不同的标准分为不同的类型。学理上分类有行为许可与资格许可，依据审批程序的宽严或者特定对象，可以分为普通许可和特别许可，还有排他性许可和非排他性许可。权力性许可和附义务许可。等等。常用术语的界定，要明确许可与审批的区别。1、范围上，审批比许可广泛，许可限于外部行政行为，审批内容包括所有的内外部行政管理事务。2行为性

13、质上，审批既能排除不作为义务，也可免除作为义务；如批准减免费；而许可主要是排除不作为义务。3程序上，许可意味着行政申请的最终结果，许可的取得有时须先经过若干道行政审批手续、程序。行政确认与许可的关系：确认指行政机关依法对行政相对人的法律地位和权利义务进行区别，给予确认或否定并予以宣告的具体行政行为，其直接表现形式是宣告某项法律事实或者法律关系是否存在。两者联系：确认与许可常常是同一行政行为的两个步骤,确认在前，许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的后果。有时，确认与许可是同一行为的两个方面如发放建筑企业营业执照，既是对该企业具有相应等级建筑资质的确认，又是对申请人可以从事建筑经营活动的许可。

14、不同之处在于：许可的前提是一般禁止，确认则意味着肯定。应许可的事项非经许可属于违法，应确认的事项非经确认则行为可能导致无效，不一定违法。许可是使相对方获得从事某种行为的权利能力，确认是相对方法律地位、权利、义务关系和法律事实的确定与认可；许可说的是以后，有后及性，确认有前溯性。诉讼中，确认不因行政行为的无效而无效，许可会因申请的无效导致无效或者被撤销。许可是独立行为，确认不一定。许可与登记：登记是行政机关对行政相对人正在进行的某种活动或者希望进行某种活动的情况予以书面记载的行为；种类包括确认式登记、许可式登记、备案式登记。尽管登记有时被包括在许可中，即在具体的法律规定中将登记作为许可种类之一，

15、但两者最明显的区别在于，许可是原则禁止，例外同意。登记是原则同意，例外禁止。行政登记有时不意味着主管机关有审批权，只达到让其先知悉有关情况而有所准备的目的即可。 第三条、适用范围。适用范围不适用本法的排除在外。同本法规定的行政许可事项密切联系，在工作中难以严格区分，执行中又难以按本法规定办理的事项。包括两类：一是有关行政机关对其他行政机关人事财务外事等事项的审批。二是行政机关对直属事业单位有关事项的审批。此外还有一些容易同许可、审批相混淆，不具有行政许可特征的行政行为，也不适用本法。主要有：1内部审批行为，上级对下级请示报告事项的审批。如果属于前置程序，也适用本法。2处置财产权利的审批。国资委

16、。3行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记，如产权登记，抵押登记，结婚登记收养登记，特定事实登记等，不属于许可。而设立、开业登记是许可，因为设立法人登记的实质是取得民事权利能力，取得行为能力。 第四条、合法原则、1按照法定权限范围条件和程序设定许可。包括三层含义：一是设定权由法律赋予。二是有权设定行政许可的机关。按照立法法规定的权限和本法规定设定行政许可。三是没有许可权的机关和组织，一律不得设定许可。按照法定范围设定行政许可。要符合许可法规定的范围。按照法定程序设定许可。设定许可是一种立法行为，要遵守有关的立法程序。2、按照法定的权限条件和程序实施许可。按照法定的权限实施许可。有三层意思：1

17、行政机关、有许可权的行政机关、特定的行政机关实施特定的许可。不得越权。2按照法定的条件实施许可。既不能故意提高标准，也不能放宽标准，严格依照法定条件。3按照法定程序实施许可。包括许可法规定的一般程序和单行法规定的特别程序。 第五条：公开公平公正原则。公开包括：许可主体以及统一受理许可申请、统一送达许可决定的机构名称要公开；许可事项、依据、条件、数量、程序、期限的规定以及需要申请人提交的全部材料的目录和申请书示范文本要公开；行政机关在审查行政许可过程中听取厉害关系人意见以及举行听证、招标、拍卖、考试、考核、检验、检测、检疫，要公开进行。作出的准予许可的决定要公开，公众有权查阅。 如果涉及到不应公

18、开的事项，就不能公开，否则申请人有权申请国家赔偿。目前我们看起来好像都做到了公开，我认为就是这个环节，存在很大的问题，这个环节是公平公开公正许可的基础。这个环节也是解决许可的基础。不公开就违法，公开了就要守法，办不了就承担责任。 第六条：便民原则。 第七条，陈述权、申辩权和救济权规定。这是行政程序中正当程序的体现。所谓正当程序，就是作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向其说明行为的依据、理由，听取相对人的陈述、申辩事后为相对人提供救济途径。根据这一原则，公民在财产被征用、申请许可被拒绝或受到吊销证照等不利处分前，行政机关都应事前给予通知，告知处分的根据、理由，听取申辩意见。否则，行

19、为可能被确认无效。陈述权包括申请人，还包括第三人。陈述的内容相反。申辩权是申请人对行政机关及第三人提出的不利理由进行解释说明澄清和辩解，陈述权和申辩权的形式有两种，一是听证，二是面对面进行，不需要太过正式形式。救济权包括：提起复议和行政诉讼的权利以及请求国家赔偿的权利。 第八条，信赖保护原则。信赖保护原则。基本内涵：依法取得的许可受法律保护，不得撤销和变更。机关和申请人都没有过错，因客观原因，机关为了公共利益的需要，可以变更或者撤回生效许可。造成损失的，应当依法补偿。行政机关不得擅自改变或者撤回已经生效的许可，并不等于一律不得改变或者撤回。在什么条件下可以撤回或者改变呢？只有两种情况，一是许可

20、的依据变了，法律法规规章修改或者废止了。法定条件改变了，提高了准入的门槛，或者调整了许可范围。另一种是颁发许可所依据的客观情况发生了重大变化。撤回和改变许可给当事人造成损失的，应给与补偿。补偿和赔偿不一样，补偿的前提是合法行政。赔偿的适用是违法行政。补偿和赔偿的前提条件有两个，一个是撤回或变更许可给相对人的财产造成了直接损失，这种损失客观存在、确定，不是想象的或然的。这种损失不含精神损失。二是财产损失与撤回或者变更许可有直接、必然的联系，存在因果关系。补偿的原则有合理补偿、适当补偿、充分补偿、相应补偿。最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第十四条规定：根据本条撤回或者变更生效许可，相

21、对人主张补偿的，应先向行政机关提出申请；合理期限不答复或者对补偿决定不服的，可以提前诉讼。第十五条规定，法律法规规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额，行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿。第十六条，补偿案件的调解，参照最高法院关于审理行政赔偿案件若干规定的有关规定办理。 第九条，许可的转让。原则上不可转让，特征是对象特定，许可具备的条件特定。如考试后赋予资格资质的，按照技术规范进行检验检测检疫，据此作出的许可，登记的特定主体资格，申请取得直接关系国家安全人身健康生命财产安全的许可。可以转让的许可申请人支付一定

22、的价款，以公开公平竞争等方式取得的许可，有三种，一是以出让方式取得的土地使用许可。一种是矿产资源许可。另一种是其他有偿取得的许可。 第十条，许可监督。第二章行政许可的设定第11条到第二十一条。 第十一条是设定原则， 第十二条：主要是许可设定范围的规定。第一项是普通许可。特征是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许。就是禁止的解除。二是没有数量限制，三是行政机关没有自由裁量权，符合条件的就要许可。就是即办许可件。第二项为特许。土地使用权出让、无线电频率配置、出租车经营、排污、公共事业经营。特征：一是相对人取得特许权一般要支付一定费用，二是一般有数量限制，三是行政机关有自由

23、裁量权，四是这类许可要承担公益义务，不得擅自停止。第三项是认可。如律师资格、注册会计资格、建筑企业资质。特征有四个，一是一般要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可。二是这类许可与人的身份、能力有关系，三是没有数量限制，符合标准都要认可，四是没有自由裁量权。第四项为核准。包括消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。特征有四个：一是依据的主要是技术标准、规范，具有很强的专业性、技术性、客观性。二是一般需要根据实际检测、检疫、检验作出，三是无数量限制。符合就核准。四是没有自由裁量权。第五项为登记。包括工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记，合伙企业登记等。主要特征四个：一

24、是未经合法登记取得特定主体资格或者身份、从事涉及公众关系的经济社会活动是非法的，二是没有数量限制，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记，三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记决定，四是行政机关实施登记没有自由裁量权。第六项规定主要有三个目的，一是现行法律、行政法规对其他行政许可事项规定仍然保留、有效，二是以后的法律行政法规还可以在许可法规定的上述五类许可事项外设定其他行政许可事项，三是地方性法规、地方规章、国务院决定都只能设定上述五类许可事项以内的许可。 十三条是不设定许可的事项，十四条是法律法规国务院决定的设定权。第十五条是地方性法规，省级政府规章的设定权。十六是行

25、政许可规定权，十七是行政许可设立禁止，十八是许可应当明确的事项， 十九是设定许可应当听取意见，说明理由。二十是许可评价制度。我国行政审批制度改革从2002年开始，主要是对许可进行清理。2002年11月，国务院公布了第一批取消的审批项目，涉及56部门和单位，其中涉及经济管理事务的560项。03年2月27日，公布了第二批取消项目406项。04年5月19日第三批，409项。07年10月9日，第四批，取消128项。清理工作实质上是对现存的行政许可进行分析和评价。二十一停止实施行政许可。这些规定的内涵涉及到现在许可的设立权。因为我市没有立法权，我们大概知道这些概念就可以。第十七到第二十一条，关系到行政审

26、批制度改革。停止实施许可必须是省政府才能提出，市县政府不能提出停止实施行政法规规定的许可，如需要，可以由省政府提出。这类许可是有关经济事务的。停止了还必须能通过其他方式解决。这也是改革的重点。第三章实施主体。第二十二到第二十四条。主要是讲三类主体。包括三类：职权主体，授权主体，委托主体。职权主体是行政机关，有法定的许可职能的行政机关是主体，没有许可职能的不是。授权和委托都是许可权的转移。授权必须是通过法律法规的形式授权，必须授权给具有管理公共事务职能的组织，规章和规章以下的规范性文件不能授权 组织 实施许可。委托主体是一种合同行为。授权许可和委托许可的区别有三个方面，一是依据不同，授权是法律法

27、规，委托可以扩大到规章。二是成立的前提不同，授权许可是单方性的，被授权组织无选择权，不能拒绝。委托是一种行政合同关系，委托的成立一般要征得受委托机关的同意。三是法律地位不同。授权组织能够独立以自己的名义实施许可，受委托组织则不能以自己的名义许可。由委托机关担责。 委托实施许可的具体原则。包括，1必须是在法定权限范围内。2必须有法律法规或者规章为依据。3必须委托给行政机关，4委托机关应当公告受委托机关和委托权限。5受委托的机关应当以委托机关的名义实施许可。6受委托机关不得再委托。7委托机关对委托实施的许可负责监督。第二十五条，相对集中许可权，第二十六条，一个窗口对外，统一办理或者联合办理集中办理

28、。第二十七条：行政机关及其工作人员的纪律约束。包括：1、不得向申请人提出购买指定商品，接受有偿服务等不正当要求。法条列举了两种。其他方式都在禁止之列。2工作人员不得索取或者收受申请人的财务，不得谋取其他利益。第七十三条对此作了处罚规定。2004年6月23日国务院法制办关于行政许可实施主体清理有关问题的请示复函中指出，行政机关指定相对人实施特定活动的行为，如果不需要申请人申请，是行政机关依职权可以主动做出的，原则上不属于行政许可，但需要规范。第二十八条，授权专业组织实施的指导性规定第四章，行政许可的实施程序。第一节，申请与受理。（29-33条）第二十九条，行政许可的申请。颁发许可证必须以相对人申

29、请有效为前提。申请人提出申请应当符合一定要求。首先，提出申请，必须明确真实明确的意思表示，不含糊，其次，对于有期限规定的申请，应在法定期限内提出。没有期限限制的，可以随时提出申请。要求限期的，不得逾期。第三十条，行政机关公示义务。如安全生产许可证条例第十条：安全生产许可证颁发管理机关应当设立、健全安全生产许可证档案管理制度，并定期向社会公布企业取得安全生产许可证的情况。第三十一条，申请人提交真实材料、反映真实情况的义务。第三十二条，行政许可申请的处理。受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关专用章和注明日期的书面凭证。确定是否受理申请时，行政机关应当审查下列内容：1申请事项是否属于本机关管辖

30、范围。2申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项。3申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料。4申请人提供的申请材料是否符合规定的格式，5其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算错误、文字错误以及其他类似错误等。“可以当场更正的的错误 ”主要是指文字错误、计算错误或者类似错误。有关受理的期限，行政许可法对行政机关设定了收到申请材料应当即时进行审查并作出是否受理的决定的义务。经审查，材料符合要求，应即时受理；不符合要求，需要补正的，当场或者自收到申请材料之日5日内予以告知。但未对申请人完成补正的期限作出规定。这并不是说，

31、申请人补正可以无限期。有关法律、法规制定机关可以针对某一具体的许可情形，规定补正期限。我们自己不能规定。第三十三条，鼓励行政机关发展电子政务实施许可。第2节，审查与决定。第三十四条，审查行政许可材料。审查，包括形式审查，和实质审查。所谓形式审查，就是审查要件，看材料是否齐全，是否符合法定形式，对于材料的真实性，合法性不做审查。如符合要求，当场作出决定。实质审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行实地核查，确认真实情况。实地核查的，要指派两名以上工作人员核查。情况复杂或者重大（一般是指涉及公共利益或者利害关系人的重大利益）许可，要慎重，应集体讨论决定。这类许可除适用一般审查程序，给申请人第

32、三人陈述和申辩的机会，对符合听证条件的，应当按照听证程序举行听证。第三十五条：多层级行政机关实施行政许可的审查程序。餐饮服务许可管理办法第十三条：食品药品监督管理部门受理申请人提交的申请材料后，应当审核的申请人按照本办法提交的相关资料，并对申请人的餐饮服务经营场所进行现场核查。上级食品药品监督管理部门受理的餐饮服务许可申请，可以委托下级食品药品监督管理部门进行现场核查。第三十六条，直接关系他人重大利益的行政许可审查 程序。（陈述权、申辩权。听证等(第七条已经讲了），听证有两种，一种是主动听证，有法律规定，应当向社会公告；一种是被动听证，有个时间规定，告知后5日内，提出 听证申请，行政机关20日内组织听证。下面还要讲。第三十七条，行政机关依法作出行政许可决定。第三十八条，行政机关许可和不予许可应当履行的义务。第三十九条，颁发行政许可证件。并不是所有的许可都要发证，不发证的情况有：1在行政许可申请书上加注文字，说明准予行政许可的时间、机关以及内容，并加盖行政机关印章。2与申请人签订合同，如国有土地使用权出让合同。3行政机关的不作为依法视为准予许可。但此种