《公共行政的精神》读书笔记doc.docx

1、公共行政的精神读书笔记doc第一章公共行政中的公共政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在 于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系） ，而在政府，这种政治 关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）（17） 。 戴维马修斯（David Mathews）,公民政治 ，2021.1 公共的含义 公共的含义成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，公共既可以指一件事情，如公 共决策，也可以指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与人相处，能够理解个 人行为对他人产生的后果（Mathews,1984）（18） 。 希腊人把政治共同体 （城邦） 视为公共， 所有的公民

2、（即成年男子和自由民） 都可以参与这种政治共同体。政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并 且支持。宣传，实施这些标准。这些标准有利于公民的最大利益。公民有对城邦 国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和关心公民的责任（19） 。 在现代英语中，公共既保留了这个词所具有的本来意义，也丧失了自身所具 有的一些本来意义。我们用公共泛指社会中所有的人，而对他们不加以区分。 公共已经成为政治和政府的同义词。对某些人而言，公共意味着对个人主义 的挑战；对某些人而言，它意味着和私人企业相对立的公共企业；而对另外一些 人来说它则意味着一种集体主义的倾向。更糟的是，对许多人而言，公共一词意 味着一种普通的，

3、庸俗和大众化的东西（Mathews,1984,123） 。当公共一词与其 他词一起连用的时候，比如公共物品，公共利益，人们会觉得这些词语太理想化 或太浪漫，因此没有使用的价值。 （20） 一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观。并且支配着政治的 思想和实践。 政府的目的被降为为私人谋取福利。人们以结果或后果判定幸福，快乐或者 效用的标准，而结果或后果是通过官僚化的，技术的或者科学的方法来测量的。 这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利益的简单相加 外，不存在任何公共利益之类的东西。 （Leys,1952,13-32）(20) 公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则

4、引入公共行政 （Downs,1967;Ostrom,1973;Niskanen,1971） 。相信科学和技术能够回答问题和解 决问题。这种想法和功利主义哲学和早期的公共行政理论如出一辙。 由于强调效率，经济，官僚体制与技术，功利主义在公共行政的改善方面起 到很大的作用。但是，在使得公共这一崇高的理念丧失方面，功利主义也发挥了 很大的作用。 （21）1.2 关于公共问题的哲学观在杜威看来，公共并不是固定不变的，而是可以创造和在创造的，着取决 于人的行为和人们之间的相互作用。 公共之所以丧失事因为人们似乎不能或者不 愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的这种共同体之中，公共之所以丧 失是因为不

5、能像公共那样行事。 （21） 然而李普曼（Water Lippmann,1955）却认为，公共之所以丧失时因为缺少 一种公共的哲学。在他看来，主张个人权利所导致的结果便是人们不关注个体决策的后果，丧失了公共责任感。 理查德森尼特（Richsrd Sennett）在公共人员的堕落 （1977）一书中， 同意前面两点的观点，他大胆地断言，公认的公共领域是不存在的。专心关注私 我导致我们把发生在我们之外的事情都理解为自我的反应， 而非区别于自我的事 情。因此，人们往往从行动会对每一个个体产生什么样的影响的角度来判定所有 的行动。 根据帕尔默（Park Palmer）的观点， “这功夫的任务是提供一种

6、规则和刑法 的框架。在这一框架内，人们在个人利益整合的基础上构建主张共同体。依据这 样的政治理论，公共被降格为这样一种领域。在这个领域中，人们为其最大化的 利益而竞争，而政府则成为仲裁者” （47） 。帕尔默认为这样的公共的形象根本没 有反应出对诚信的公共生活所应作出的任何承诺。 它没有为政治共同体提供任何 的愿景，也不能引导和团结人们加入共同体。 著名的保守党人乔治威尔曾对此做过类似的评价。他认为，政治学已经 从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，他特别关心社会契约，因为社会契约 “在理性的自利人的协议中，找到了政府的起源。驱动人们结合在一起的动机既 不是和睦也不是政治的忠诚， 而仅仅是对人

7、身和财产安全的焦虑而已” 109） 23） （ （ 戴维马修斯指出，当我们把公共区分为作为实践的公共和作为一种理念 。 的公共时， 我们会发现， 由于后者含混不清， 因此也不知道前者为何物 （122-123） 因为我们不能把公共的概念作为行动或者能力付诸实践或者予以发挥。 自利，个人主义，消费主义的确还在我们的社会中到处泛滥，但是我们的 政体仍在运作。公共行政研究者和实践者所面临的问题是，如何将关注的焦点放 在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。1.3 公共行政中的公共 公共行政中的公共现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。奥瑞怀 特（Orion White,1981）提醒

8、我们公共机关的能力或者发挥公共权威作用的能力 明显地下降了。 怀特的建议是，要超越传统的公民精神的理念，它只能使我们谈论诸如我 们想要什么东西，这样我们会感觉好一些之类的话题，人们要寻求一种能够沟通 有关我们相互实现和发展的话题模式。在怀特看来，这种取向的观点能够使我们 队权威性的社会制度的建立持更加开放的态度。 如果人们认为使用权威在于促进 人们的发展和成熟，而不是一种为人们通过竞争，满足其所需的资源进行裁决的 手段，那么，人们可能更能接受权威的使用。 （218） （25-26）公共是利益集团： 公共是利益集团：多元主义的观点多元主义理论有其特殊的价值，因为它为研究者界定和描述特殊利益集团

9、及其策略或权力使用的方式与效果提供了有用的工具。 一批持批评意见的人士坚信， 如今政府存在的许多问题都与多元主义有关。 伯恩斯（Burns,1963）认为，精心设计的制衡制度导致政府机构相互掣肘，政府 在任何行动之前都得征得各方利益集团和领袖人物的一致性同意； 正式这种制度 导致政府行动迟缓，丧失活力（p6） 。 在巴伯看来，多元主义是有缺陷的，因为它是建立在“自由市场，假定的 自由和讨价还价的代理人都是公平的神话”的基础之上的；因为它不能产生任何 的公共思考和公共目的，因为它对真实的权力世界一无所知。因为它运用代议 。制的原则；因为它对自由市场和看不见的手充满幻想，对单纯的功利 主义充满 着

10、幻想，认为通过自由市场和看不见的手，追求个人私利可以神奇地产生公共产 品。 （p144）(30)公共是理性选择者： 公共是理性选择者：公共选择的观点在何为公共的问题上，多元主义者的观点与公共选择的观点密不可分。个 人主义是把多元主义和公共选择理论联系在一起的纽带。 （31） 从自我利益的假设出发，有人把公共视为市场上的消费者。简而言之，这 种假设把市场经济规则运用到公共部门。 经济学家主要的方法论假设是，人们必须把公共行政理解为利益完全不同 的个体追求自己利益的行动。每个人都是追求个人利益的理性人。政府和社会秩 序只是为个人的自由选择提供一种稳定的环境。 作为一种描述性理论，这种观念并不完全准

11、确，因为它并未反映公共行政 的全貌。例如，它并没有注意到，以大批政府官员，利益集团和公务员都在竭尽 全力使他们心目中的公共利益最大化。 公共选择观点的第二个缺点是，对公共官员的意图持玩世不恭的犬儒主义 态度。正如唐斯所说的那样，公共官员行为的而唯一动机“就是为了不从担任公 职中得到收入，声望和权力；这样，在我们的模式中政客从来就不把公职视为执 行政策的手段，他们唯一的目标就是从担任公职中得到好处。他们把政策纯粹视 为实现私人目的的手段，而他们只有当上了官员，这些目的才能实现。 （p28） ” 与多元主义变得观点一样，公共选择的观点对社会弱势群体漠不关心 民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民

12、对统治者的动机和行为所持 有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。 （34） 信任是问题的关键所在。如果公众对政府失去了信任，对民选官员和任命 官员失去信任，那么公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现 危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的恩之星需要某些牺牲，公众是不会合 作的。公众是被代表者： 公众是被代表者：立法的观点在政府实践中，公共管理者在执行法律时具有较大的自由空间。但是法律 时经常模糊不清， 不完善， 或者自相矛盾的， 司法的解释相当迟缓。 尽管有法律， 而且立法的意图也是明确的， 但民选的行政首长往往期望公务员跟随自己的政策 偏好。尽管

13、如此，公众选举出来的代表是唯一能够明确表达公众观点的人。 （35） 曾经有种古老的说法：在代议制政府中，选民只有在他们投票的那天才是 自由的。如果公众只能通过有限的方式来实现公民权，而且公民除了行使自己的 公民权外，对公共事务漠不关心，那么为何不把公共事务交给只能在最低程度上 反映公众意志的政府去做？（36） 那些相信代表论的观点的人很快会发现，公民和公民群体经常感受到他们 所选举出的代表并未有效地代表他们的意愿。 公民所关心的问题和感到委屈难过 的事情经常得不到解决。公共是顾客： 公共是顾客：服务提供的观点作为顾客的人是否能够形成一个公共的观点？在某种意义上而言，是可以的。对于为其提供服务的

14、成千上万的公共雇员来说，顾客无疑是公共的。尽管这 种公共是分割的，相互之间没有联系甚至只是潜在的，与利益集团相比，它或许 更能代表一般老百姓。但由于利益集团通常是经过精心组织的，而且有充足的经 济后盾，所以他们比一般顾客更具影响力。 （37） 利普斯基（Lipsky,1981） ，这位对基层官僚组织与其所服务的顾客有着精辟 分析的分析家指出： “通过官僚机构向消费者提供低层次的政策本身就是自相矛 盾的。一方面，服务的提供者是人，服务的接受者也是人，这样就产生了一种人 际互动，关爱和责任的模式。另一方面，服务又是提供官僚机构来提供的，在资 源有限条件下，会产生一种不偏不倚和平等对待的模式，关爱与

15、责任是有条件 的。（p69） ” 。 然而社会机构几乎没有充足的资源能使基层官员最大限度地发挥他们的利 他主义精神。 （37） 公共服务人员脱离了他们的顾客和工作产品，因为他们从事的往往是工作 的一部分。他们无法控制其工作的结果，无法控制工作的原材料，也无法控制工 作的进程。 （Lipsky,1981,p74）公共是公民的观点与公共行政早期的情况一样，人们主张公民与公共管理者，立法者及利 益集团一道，积极地参与政策的制定过程。一般而言在公共行政领域，现代的公 民精神理论假定，充满活力的公民和有效地公共行政是相辅相成的，的确，主张 公民精神的理论家们都认为，见多识广，充满活力的公民是有效地政府管

16、理的基 石所在（Frederickson and Chandler,1984）（39） 。 “强势民主要求实行公民参与，实行无中间环节的自治。它需要一种制度， 这种制度能够使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同的对话， 参与共同决 策和政治判断，参与共同的行动” （Barner,261）（40） 。14 公共行政的公共理论的构成要件 （一）宪法 “公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议 制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及 联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不 可动摇的。（41） 在行宪论一书中，

17、约翰罗尔（John Rohr, 1986）指出，公共权力的适用 不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景。在罗尔看来，公共管理者必须 对宪法承担道德上的责任，而这种道德的责任必须是超越行政绩效的技术要求 的。据罗尔的观点，美国政府的根本目的就是为所有公民确保美国的立国价值， 使民主制度成为达成这一目的的手段，而不使民主成为目的本身。 根据罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是 因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要体现 在政府的行为、意图及可接受性上（Dewey, 1954），因为宪法仅仅是一张纸， 宪法的合法性来源于拥有最高主权的人民

18、为其注入生命的行为。 所有的公共管理 者的合法性基础都是人民，他们是人民的代表，他们应该受制于比多数决策原则更高的原则，那就是宪法的秩序。公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价 值的保护者和保证人。（41） 弗雷德里克森的这一观点实质上在理论上赋予了公共管理者较大的行政裁量权。 他进一步强调，平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德公民。通过 治理和管理的方法，我们不仅创造了公共政策，而且还塑造了我们自己。这一观 点不仅赋予了公共管理者行政裁量权， 也真正赋予了最一般民众参与行政管理的 权力。 （二）品德崇高的公民 “公共”的第二个要件是， 它必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基

19、础上。公共权力的施用过程本身就包含着培育品德崇高的公民的责任，而品德高 尚的公民则应当尊重、关心和爱护公共服务。 哈特指出，品德崇高的公民有四个方面的特征。首先，公民要能够理解立国 的重要文件，能够“实现道德的哲学”，即能够对那些促进公民一般利益和特殊 利益的公共政策进行判断。公民应该过着这样一种生活，即做出哲学的判断是其 生活的重要组成部分。 信念是品德崇高的公民的第二个特征。 公民必须坚信美国政体的价值是真实和正 确的， 这些价值并非仅仅是一些能够在心理上令人满意的或者是被大多数人所接 受了的观念。哲学家将这些价值称为“天赋人权”。试想，“如果我们不相信美 国政体的价值， 那我们为什么要接

20、受这些价值并付出必要的牺牲？我们如何才能 确定优先考虑的重点？如果所有的事情都要得到大多数人的批准， 如果大多数人 都同意某种邪恶的事情（例如种族歧视和性别歧视），难道我们也要对此表示同 意吗？人们不禁要理解美国政体的价值，而且还要相信这些价值，没有商量余地 地接受这些价值”。 品德崇高的公民的第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任。不论何时何 地，当政体的价值遭到损害时，品德崇高的公民都必须行动起来，捍卫政体的价 值。因此，在碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况 时，公民应当奋起反对。这可以激励公民，使他们不仅仅关注政府的渎职与腐败 问题，而且要使我们所有的人都要对其

21、他人的基本权利承担个人的道德责任。 最后，哈特认为操守是品德崇高的公民的一个重要特征。公民操守的第一个方面 是容忍，这就是说，公民要能够理解：公共的规则无法强迫人们拥有美德，这些 规则和要求应该维持在最低限度，这样不至于损害人们的自由，人们不能对人类 的制度抱有过高的期望。宽容是操守的第二个方面。在宽容中，我们理解到，观 念像是公民市场的硬币，人们是不可能通过道德的对话来压制观念的表达的。但 是，行动则是另外一回事了。人们必须禁止任何损害政体价值的行为。（42） （三）对集体的和非集体的公共的回应 “公共”的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序， 它能够听到集体和非 集体的公共的利益要求，

22、并能够对他们的要求做出回应。一般而言，集体性的公 共（利益集团）能够找到表达和追求自己观点的机制，例如听证、论证、监督专 员、救济程序、阳光法案以及诸如此类的做法。当然，更为困难的工作是如何代表不发达的公共的利益和福利。依据宪法所要求 的， 每一位公民毕竟都有资格享有法律平等对待的权利。 毫无疑问， 这就意味着， 在施用公共权力的过程中，必须平等对待所有公民。公共物品分配中所存在的明 显的不公平，或者就业机会上所存在的明显不公平，是人们所不能容忍的。现代 社会存在着一种直接民主的诉求，认为充满活力的公民（谙熟宪法、热心公共事 务、见多识广）和有效的公共行政是相辅相成的，这就意味着国家与公民之间

23、对 话协商的制度安排，也意味着要打破贤人治国体制下国家与公民的互动屏障。 （43） （四）乐善好施与爱心 “公共”的最后一个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础之 上。乐善好施，或者对他人的爱心，是关键。 史密斯曾经认为： 在一般情况下，对国家的爱包括两个不同的原则，首先是对宪法或已经建立 的政府的敬畏；其次是一种要尽我们所能竭力争取使自己的同胞过上安全的、体 面的和幸福的生活的强烈愿望。不尊重法律、拒绝遵从政府管理的人不是一个好 公民；不愿意竭尽全力促进全社会的共同福利的人，不是一个好公民”。 政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民。 拥有一种建立在乐善 好施基础上的公共

24、的观念，是公共权力的根本指向。乐善好施所要体现的是一种 服务的意识，这种意识长期以来一直与公共权力的施用密切相关。同样地，为大 多数人的利益而承担的责任和义务并为此而献身于公共领域的信念也是十分重 要的。（44）1.5 结论 陌生人之间的交往“在人们相互之间有直接的体验，产生了感情的共鸣吧，体验懂啊人们之 间是相互依赖的，不需要政府法律的调节的时候，社群的愿景和现实便到来了。 在人民有很多机会可以在公共领域进行互动， 而这种互动又能吸引人们生活在一 起的时候，社群的愿景和现实便到来了。 （Parker Palmer 1981,49）(45)。公共空间问题目前对空间的安排并不能提升公共的生活。但

25、在两方面的发展变化使我们 看到了希望： （1）公共场所建筑的重要性的提高（2）当代通信技术和电视的发 展。查尔斯古德赛尔（Charles Goodsell,1988）就曾谈到公共聚会场所的建筑 的重要性。 公共用地的有针对性的设计应该远胜于商业利益的考虑， 因为在广场， 市政厅，州议会中心，学校和其它公共场所举行的公共活动对其形成有效地公共 生活是极为重要的。 （46）非人情化关系的有效性正如帕尔默所言： “如果我们把这种亲密关系的规范强加到公共生活领域， 那么就会出现问题。在公共领域，在大多数情况下，人们之间的关系需要保持距离，而且要保持一种非人情化的关系。要求人们保持亲密和热情的关系可能会

26、歪 曲并且会逐渐摧毁公共生活的而基础” （47） 。相互依存的当代公众因为人们越来越具有一种强烈的相互依赖的意识，因此公共领域的重建是 有可能的。陌生人之间的交往既是地方性的，也是全球性的。在各种各样的公共 场所，我们和素不相识的人谋面，交往。这种叫我那个往往是暂时的偶然的。如 果在这种叫我那个的过程中，我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的任 性层面上，如果我们相互之间有种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地 球村正在形成。相互依存让我们投入到其他人的怀抱中。 因此公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致同意的社群标准和目 标，为了公共利益，大家一起工作，实现设立的目标。 （48）第

27、二章 公共行政的政治背景影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，就是政治。（50） 政治是公共行政运作的环境背景。政治的表现形式多种多样，每种形式都以不同 的方式影响着公共行政。（52）理解政治和公共行政从最佳意义上而言， 政治是人类从事集体活动的能力的杰出表现， 它存在于企业， 村落或者国家中。正是通过政治，人们才把分散的个体的特殊利益整合在一起， 形成一种共同的或者普遍的意志。（52）美国宪法依据美国宪法与各州的宪法，主权在民，民主的政府是建立在主权在民的基 础之上的政府。（53） 在美国代议制政府下，由多数人决定的规则是人民主权这一概念的基础，但是， 拥有主权的多数人在立法时，不能侵犯

28、宪法保护的个人权利。（53） 美国制宪者设计了一个有限政府的体制，通过分权、制衡、联邦制、授权公 民， 实行分权化的政府， 确认了多元主义存在的合理性， 并通过政治过程的方式， 公共行政发展成为美国政府的一个合法组成部分。（54）立法政治在实践宪法秩序的政治过程中，立法者制定法律，并授权行政机构，赋予 他们管理联邦，州及地区事务的权力。一旦设立了一个行政机构，配备了行政人 员（通常是人事机关依据有关标准进行人员的选拔和任用），那么立法机关就要 通过年度预算，提供经费。立法机关还要对行政机关的日常运作进行监督。专职 的行政人员要负责机关的日常运行。（55） 在传统的公共行政理论中，这种做法被称之

29、为“政治-行政二分法”，它指 的是民选的而代表通过政治程序决定政府应采取何种方案， 而行政官员则负责具 体执行这些方案。 一旦一个机构的使命得到确立， 立法机关通过行政机关的预算， 那么政治的过程便结束了，而行政的过程也就开始了。（55） 实际上，立法机关所制定的法律通常是比较模糊地。一般而言法律对政府规划的描述往往使人不易理解。经验告诉我们，为了使不具体的甚至矛盾的立法语 言 具 体 ， 明 确 ， 公 共 管 理 者 必 须 行 使 相 当 大 的 自 由 裁 量 权 （ Seidman and Gilmour,1986）。(57) 实际上，预算的执行也很少符合立法者的意愿。公共管理者的一

30、个重要任务 就是把预算的现实和理解的意愿整合在一起， 把法律的大话与合理的意愿结合起 来。 在实际生活中，当政府部门无法实现立法者的意愿，或者无法实现因政治承 诺而导致的公民的过高期望时， 立法者经常把矛头指向政府指责行政部门存在 官僚主义，或者暗示行政机关存在贪污腐败。 实际上，联邦立法机关，州立法机关以及较大城市的市议会和地区委员会， 都遵循劳动分工的原则。 在立法政治中，高层立法者一般会遵循下层立法者的偏好。 因为立法者是由州或州内县选出来的， 因此他们所面对的就不仅是地区性的 偏见和压力问题， 同时也可能面临以地域为基础分配政府服务或项目问题。 （58） 最后，影响立法政治及过高行政的

31、一个重要因素是“铁三角”。铁三角的隐 喻，是人们用来描绘立法-行政利益集团政治的一种方式，它有时也可能发 生某些改变。 劳伦斯E 林恩（Laurence. E Lynn,1996）甚至主张，要理解现代公共行 政，就必须彻底了解利益集团，立法集团和行政机构所形成的网络结构。（58）行政首长政治一旦民选的行政首长走马上任， 他们就会发现自己的公共行政指挥权十分有 限。他们很快明白，绝大多数机构并不会因为他们是政治的幸存者而感激行政首 长，行政首长的领导与其说是权威的产物还不如说是政治派别的产物。（59） 民选行政首长的政治问题并不完全是官僚体制的问题。一个问题是分权，另 一个问题是长串的，依据立法

32、政策所要承担的义务，而这些义务的背后有着强有 力的政治支持。 曾一度出现这样一种现象：总统，州长及市长被那些寻求政府职位的人（通 常是寻求较低级职务的人）所困扰，由于政治分赃的盛行，这些人往往能达到自 己的目的。 除了对行政机构进行强有力的政治控制外， 大部分的行政首长也会处心积虑 地增加与自己亲近的人在身边任职。（61） 一方面，许多新当选的行政首长反对浪费，腐败，贪污；另一方面，政府部 门浪费， 腐败和贪污却仍然有增无减 （Time,1987） ,这似乎是自相矛盾的。 浪费， 腐败，贪污显然与公共行政及公务员没有多大的关系，而与民选的行政首长的政 治任命直接有关。（62）利益集团利益集团和立法机关的立法委员会或分委员会， 与行政机构的某些部门有密切的 关系。利益集团的历史几乎与政府一样悠久。（62） 如果一个行政机构有一两个利益集团做后盾， 那么他在政治过程中就会得到强有 力的支持。利益集团政治利益集团经常为政治候选人提供经济上的支持。媒体政治媒体政治是一把双刃剑，它既能夸大政治家、社团领导、运动员及影视明星的个 性和私生活的重要性，同时，也能够暴露他们的言行失检，惩罚他们。对媒体的 有效运用长期以来被认为是一种高超的政治技巧 代理的政府政治 主要形式有：联邦、州及地方政府与私人部门或非营利组织等签订合同，为社会 提供物品和服务