中国履行水俣公约能力建设项目.docx

1、中国履行水俣公约能力建设项目中国履行水俣公约能力建设项目环境社会管理框架环境保护部环境保护对外合作中心世界银行2016年3月前 言2013年10月10日，中国作为首批签约国签署了关于汞的水俣公约（以下简称“水俣公约”）。目前，中国已启动了水俣公约批准的相关程序。中国作为世界上最大的汞生产、使用及排放国，履约形势严峻，水俣公约中的条款将对中国相关的环保政策、产业发展政策和国际贸易政策产生深远影响，未来履约压力很大。为推动中国履约进程，确保履约目标的实现，应尽早开展国家履约战略的编制，提高社会各界的履约意识和能力，统筹协调国内和国际两方面有利条件和优势资源，为中国水俣公约履约及国内汞污染防治提供全

2、面支持。为此，环境保护部环境保护对外合作中心联合世界银行，共同开发了中国履行水俣公约能力建设项目，并于2016年3月11日获得全球环境基金首席执行官的签批。中国履行水俣公约能力建设项目的目标是制定中国履行水俣公约国家战略并提高中国的履约能力，项目成果影响巨大，意义深远。从项目活动内容来看，此项目既有制定国家层面的履约战略规划，也有具体指导汞污染地环境风险管理的框架和试点活动。因此，按照世界银行的项目管理规则，项目活动和项目成果实施过程中存在的社会和环境的风险管理应引起关注。世界银行对其所有的技术援助活动，无论其资金来源以及是单一项目或是结合于其它项目，都要求做有关环境和社会方面潜在的影响和风险

3、及其内涵的审核和预判，而世界银行的安全保障政策也同样适用技术援助项目。它要求首先要鉴别影响和风险的性质，确定环境影响的类别（世行环评中的A、B、C等类），然后选择适当的安全保障手段来规避或减缓负面影响。一、环境社会管理框架的目的和范围1.1 环境社会管理框架的目的本项目的活动包括制定战略规划和减少环境污染风险的框架编制活动，活动本身一般不会对环境和社会产生直接的负面影响，但活动成果可能具有深刻的社会环境内涵，从而引发后续风险和负面影响（具体分析见第四章）。虽然这种后续的潜在风险在本项目准备阶段尚不可能具体辨认，但对它们的关注是本项目的责任。针对这种情况，本项目根据世界银行的导则要求准备了项目环

4、境社会管理框架文件，目的是说明和重视有可能由本项目的结果而引发的环境和社会方面的后续影响和风险，尤其是针对地方上环境风险管理试点子项目实施及其后果影响。对此，本框架根据世界银行安保政策的指导而提出规避和减缓的方针和方法，使项目的设计和实施达到以下目的： 在项目的选择和设计决策上，充分考虑环境和社会方面的问题，遵守国家有关环境保护和社会发展法律法规，满足世行安保政策有关文件要求，以确保这些项目在环境和社会方面符合要求，并具有可持续性，从而有助于进行项目决策； 提高积极、可持续的环境及社会产出； 将各个子项目环境保护方面的内容整合到项目研究决策过程中； 制定项目实施过程中应遵循的环境和社会评价程序

5、，以及对子项目的环境和社会筛查； 最大程度地避免或减少子项目累计或后续效应所带来的负面影响，直至最小化； 本框架文件对子项目的实施及规避减缓其可能的负面后续影响具有较好的指导性、操作性。1.2 环境社会管理框架的范围本环境社会管理框架文件涵盖中国履行水俣公约能力建设项目的所有子项目。它将指导项目如何开展环境和社会鉴别与评价，规定在项目实施过程中按要求准备相关的安保政策的执行文件的程序和时间，指导开展有关项目本身及这些安保文件的信息披露和公众协商过程，并且设制执行此框架的组织和制度安排。它的总体内容包括如下一些方面： 描述与项目有关的国家和地方政府以及世行安全保障政策； 分析项目实质，识别各个子

6、项目的类型和活动范围； 识别和分析各个子项目的环境和社会影响，包括正面和负面的，近期的和长远的，并提出减缓项目下潜在负面影响的方法措施及对项目后续负面影响的防范； 遵循和满足世行相关安全保障政策要求，指导制定要求的安保执行文件（包括准备环境和社会评价、环境和社会管理计划，少数民族规划框架，移民政策框架等）； 指导开展环评和社评、执行安保政策活动的机构能力建设，并建议促进能力建设的措施； 指导项目信息披露和环评、社评的公众参与； 指导有关监测评价体系的建立和执行，包括子项目实施过程中的定期检查机制。二、项目描述2.1 项目背景中国有着悠久的汞使用历史，可以追溯到公元前第六世纪。中国也是仍持续开采

7、汞矿的少数国家之一，原生汞矿的年开采量约为780吨。据估计，中国每年约使用1000吨汞，约占世界总消费量的50%。主要用于以汞和汞化合物作为原料、添加剂和催化剂工业产品和过程。中国工业生产部门也使用了大量的含汞煤（0.15-0.20g/g），使其成为世界上最大的汞生产、消费和排放国。根据联合国环境规划署的全球汞评估报告（2013），中国大气汞排放量约占东部和南部亚洲地区总汞排放量的75%，相当于全球总汞排放量的三分之一。中国的汞排放可能产生对本地、区域和全球的生态环境和人体健康产生长期的影响。2.2 项目目标和内容（包括预期的正面影响和效果）2.2.1 项目目标项目将围绕水俣公约的要求，通过开

8、展汞生产、使用及排放现状调查，开展形式多样的宣传培训提高公众意识，制定相关涉汞行业战略和行动计划，开展典型行业和重点省份能力建设示范等活动，完成水俣公约国家战略编制并提高我国的履约能力。2.2.2 项目内容本项目有2个主要组成部分：国家战略制定和优先领域能力建设试点实施。对于第1部分内容，该项目将支持国家战略编制和实施机构的构建和发展。此外，本项目将在中国水俣公约评估项目（MIA项目）的基础上进行补充清单调查工作，内容涵盖原生汞和再生汞的生产和贸易（包括进口和出口）、添汞产品的进口和出口、水泥生产、废物焚烧、燃煤锅炉大气汞排放、含汞废物和污染场地清单等。基于联合国环境规划署的汞清单项目、MIA

9、项目和本项目的清单调查结果，分析相关的国家政策和法规，与国内和国际利益相关方开展广泛磋商，以支持中国履行水俣公约国家战略的开发。通过制定国家战略，将确定各行业汞管理的短期、中期和长期目标及相关措施。根据MIA项目政策差距分析的结果，本项目将提出关键行业政策制修订目录。在项目实施期间，将向中央政府提交已经完成的国家战略。随着国家战略的编制，项目将组织有效的媒体宣传活动，以提高公众和利益相关方对汞问题的认识，并动员他们积极参与和支持中国履行水俣公约国家战略的开发和实施。国家战略编制的主要活动有：1) 识别履约的优先领域；2) 履约政策现状及差距分析；3) 履约资金需求分析；4) 涉汞行业削减战略与

10、行动计划研究；5) 汇总编制国家战略；6) 公众意识提高活动。项目第2部分内容将主要支持中国在重点领域开展能力建设，以促进其国家战略的编制和实施，主要包括如下活动：1) 国家汞流向报告制度试点2) 汞监测能力加强试点3) 含汞污染场地环境风险管理试点4) 开展含汞废物回收处置技术推广应用评估（废汞触媒除外）5) 开展能力加强试点活动经验推广活动项目活动框架如图1所示：图1 中国履行水俣公约能力建设项目活动框图三、适用的法律法规和政策3.1 中国环境和社会管理法律法规3.1.1 适用于本项目的中国在环境方面制定的法律法规在中国开展的任何建设项目都必须遵守国家相关法律法规，本项目应遵循的环境方面重

11、要法律法规主要包括以下有关内容，详见下表3-1：表3-1 适用于本项目的中国在环境方面制定的法律法规政策法规重要规定中华人民共和国环境保护法（2015）第四十二条 排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。中华人民共和国环境影响评价法（2002）第十六条 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理；建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（

12、一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第二十二条 建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行企业管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行企业管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。第二十四条 建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生

13、重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。中华人民共和国建设项目环境保护管理条例（1998）第十六条 对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用的制度（即“三同时”）。环境影响评价公众参与暂行办法（2006）第二条 本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方

14、决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目，要求进行公众参与调查。涉及的其他法律法规中华人民共和国大气污染防治法（2000年修订）；中华人民共和国水污染防治法（2008）；中华人民共和国固体废物污染防治法（2004年修订）；中华人民共和国噪声污染防治法（1996）；中华人民共和国清洁生产促进法（2002）；建设项目环境影响评价分类管理名录（2015）；中华人民共和国矿产资源法（2004）汞的行业指南和标准有： 2015年国家发改委产业结构调整指导目录（2011年本） 2014年国家环保部环境保护综合名录3.1.2 与本项目相关的社会发展方面法律法规及政策条例从宏观的或具体

15、的角度，与本项目相关的社会方面的国内法律法规汇总如下表：表3-2 与本项目相关的社会发展方面法律法规及政策条例法律法规政策条例发布时间中华人民共和国宪法修正案2004年3月14日中华人民共和国民族区域自治法1984年5月31日中华人民共和国物权法2007年10月1日中华人民共和国劳动法1995年1月1日中华人民共和国土地管理法2004年8月28日民族乡行政工作条例1993年10月23日城市民族工作条例1993年8月29日中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例（国务院令第305号）2001年11月1日城市房屋拆迁估价指导意见2004年1月1日住房和城乡建设部关于印发国有土地上房屋征收评估办法的通知（

16、建房201177号）2011年6月3日中华人民共和国土地管理法实施条例（国务院令第256号）1998年12月27日国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）2011年1月21日国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）2004年10月21日关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资发2004238号）2004年11月3日国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）2006年8月31日国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和片区综合地价工作的通知（国土资发2005114号）2005年7月23日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工

17、作指导意见的通知（国办发200629号）2006年4月10日征用土地公告办法（国土资源部令第10号）2002年1月1日国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知（国土资电发201172号）2011年12月19日3.2 世行安全保障政策世行有10项安全保障政策规范它的贷/赠款项目活动，其8项是针对环境和社会方面的：1. OP 4.01 Environmental Assessment 环境评价2. OP 4.04 Natural Habitats 自然栖息地3. OP 4.09 Pest Management 病虫害管理4. OP 4.10 Indigenous Peoples 土著

18、民族/少数民族5. OP 4.11 Physical Cultural Resources 物质文化资源6. OP 4.12 Involuntary Resettlement 非自愿移民7. OP 4.36 Forestry 森林保护8. OP 4.37 Safety of Dams 大坝安全9. OP 7.50 Projects on International Waterways 国际水域10. OP 7.60 Projects in Disputed Areas 有争议地区在这10项政策中，第1、2、3、5、7和8项（即环境评价、自然栖息地、病虫害管理、物质文化资源、森林保护和大坝安全）

19、主要关注环境生态方面；第4和6项（即土著居民/少数民族、和非自愿移民）主要针对社会方面，但其中物质文化资源也包括对自然遗产和环境的保护。第11条是世行项目执行过程中所要求的信息公开程序（包括安保信息），既对地方社会和当事人而言，也对国际社会而言。3.2.1 与本项目有关的世行环境安全保障政策（1）环境评价（OP 4.01）（2）环境、健康与安全通用指南（EHS Guideline）表3-3 与本项目有关的世行环境安全保障政策世行政策摘要环境评价（OP 4.01）评价项目潜在的环境风险和影响、广度、深度及分析类型的过程取决于拟定项目的性质、规模和潜在的环境影响。环境评价包括：评价一个项目潜在的环

20、境风险及对受影响区域产生的影响；检验项目的替代方案：通过预防、消减、缓解或补偿不良的环境影响以及增强有力的环境影响的措施，来改进项目筛选、选址、规划、设计和实施等活动；在项目的整个实施过程中采取措施，缓解和管理那些不良的环境影响。在任何可行的情况下，世行总是支持预防性的措施，其次才是缓解或补偿性措施。环境、健康与安全通用指南(EHS Guideline)环境、健康与安全指南（简称EHS指南）是技术参考文件。如果一个项目有世界银行集团的一个或多个成员国参与，则需要按照成员国的政策和标准及EHS指南的要求。3.2.2 与本项目有关的世行社会安全保障政策表3-4 与本项目有关的世行社会安全保障政策世

21、行政策摘要土著民族/少数民族（OP 4.10）本政策是关于维护“土著民族”（Indigenous Peoples）权益的政策。这条政策旨在确保发展过程充分尊重“土著民族”的尊严、人权、经济和文化，从而促进世行扶贫和可持续发展的使命。作为其特性与社会的主流群体存在明显差别的社会群体，“土著民族”经常属于当地人口中最边缘化和最弱势的群体。他们的经济、社会和法律地位往往限制了他们保护自己在生产性资源的权益的能力，也限制了他们参加发展项目并从中受益的能力。而他们对土地和赖以生存的自然资源的特殊依附关系，又最能将他们置于开发项目所带来的不同类型的风险和影响之下，或使其丧失传统生计、民族特性和文化、以及面

22、临病害侵袭等等。有鉴于此，OP4.10“土著民族”政策规定，所有申请世行资金支持的涉及到“土著民族”的项目贷款方要在当地采取不受约束的、事前的和知情的协商程序，而且只有通过这种协商而得到“土著民族”当地社区广泛同意和支持的项目才能得到世行的贷款。政策还规定，世行项目要确保“土著民族”有平等的机会参与项目并从中得到与其文化相适应的、又具有性别和代际包容性的社会和经济利益。同时，世行贷款项目还要避免给“土著民族”社区带来的潜在的负面影响，如不可避免则应尽量减少、缓解或补偿这样的影响。非自愿移民（OP 4.12）本政策适用于非自愿的土地占用和在法定公园或保护区的非自愿的活动限制的情况。这项政策的目的

23、在于在可行的范围内避免非自愿移民（包括征地拆迁和对经济行为的影响），或最大限度地减少和缓冲它在社会和经济方面的负面影响。这项政策推动受影响人群参与移民项目的规划和实施。它的关键经济目标是帮助受影响人群共同努力去恢复和改善他们拆迁之后的经济收入和生活水平。这项政策阐明以补偿及其它移民措施来赢得所确立的目标，并要求贷款方要在世行批准其建议的项目之前准备好充分的移民安置规划和执行文件。根据项目规划设计文件，GEF中国履行水俣公约能力建设项目将主要帮助中国制定履约国家战略并提高相关履约能力，推动中国解决全国涉汞行业的汞问题。项目活动包括政策研究、信息化平台建设和汞污染场地环境评估和管理框架制定等内容。

24、GEF中国履行水俣公约能力建设项目将主要支持相关的技术援助和能力建设活动项目，并在选定的汞矿山及工业生产污染场地环境评估和管理框架制定试点，并对项目成果和经验进行全国推广，因此，本项目不会造成任何严重的环境问题。相反，它可望带来整体的环境效益。中国履行水俣公约能力建设项目项下各子项目环境影响初步筛选结果见下表4-1。表4-1 GEF中国履行水俣公约能力建设项目活动环境影响初步筛查表项目内容是否造成环境影响（包括正负面影响）是否1. 制定中国履行水俣公约国家战略1.1 成立项目组和专家组1.2 制定加强汞供应和贸易管理战略1.3 汞和添汞产品进出口现状与履约需求评估1.4 制定添汞产品生产汞削减

25、战略1.5 制定聚氯乙烯生产汞削减战略1.6 制定燃煤电厂汞及其化合物排放削减战略1.7 制定燃煤工业锅炉汞及其化合物排放削减战略1.8 制定废物焚烧汞及其化合物排放削减战略1.9 制定水泥熟料生产汞及其化合物排放削减战略1.10 制定有色金属冶炼汞及其化合物排放削减战略1.11 制定含汞废物和污染场地环境无害化管理战略1.12制定履行公约开展环境和人体健康监测的战略1.13 制定履行公约开展研究开发的战略1.14 开展履行公约资金需求和融资渠道研究1.15 汇总编制中国履行公约国家战略1.16 编制试点省履行公约省级战略1.17 编制试点省履约政策法规标准制修订建议稿1.18 开展相关利益方

26、履约意识提高活动2. 开展履约能力建设试点活动2.1 国家汞流向报告制度试点2.2 汞监测能力加强试点2.3 含汞污染场地环境风险管理框架编制试点2.4 开展含汞废物回收处置技术推广应用评估（废汞触媒除外）2.5 开展能力加强试点活动经验推广活动由上表可见，政策研究类子项目和污染场地环境和环境管理建议项目，在后续政策发布和环境管理实施阶段可能产生相应的环境影响。如4.1节所示，中国履行水俣公约能力建设项目中的第一部分活动是“制定中国履行水俣公约国家战略”。目的是研究和制定国家在这方面的宏观战略和执行计划，是为履行水俣公约义务，保护生态环境和公众身体健康所做的规划。这部分活动本身并不会对社会产生

27、直接的负面影响和风险，但在总体国家战略下还要制定针对各涉汞行业的分战略和行动计划，在分战略和行动计划的制定过程中会对具体的企业情况、场地类型、污染状况及管理指标等做调查分析，进而提出战略目标和具体行动建议。比如活动1.11“制定含汞废物和污染场地环境无害化管理战略”，将涉及大约45家企业及10块污染场地开展抽样及监测等项目活动。一方面，在项目实施过程中要考虑这些企业及其员工和当地社会将会受到哪些影响，如何参与到项目活动中；另一方面，项目的结果及即将出台的新战略将会如何作用于相关行业（包括所有的相关企业和员工），以及在可预见的将来防治污染的新政策新手段落实的同时，有关社会群体的反响将会如何，他们

28、的福祉是否也考虑在新战略之中了等等。这些都成为近期和远期与项目有关的社会影响。对于项目的第二部分活动“开展履约能力建设试点活动”，它的社会影响将会表现得更具体。根据初步的分析，活动2.2“汞监测能力加强试点”和2.3“含汞污染场地环境风险管理试点”等项目活动，会直接涉及到具体的场所。一方面项目活动除了技术支持、培训研讨等内容，还包括实验室设备更新和水电改造等实物投资以及场地监测评估等，相关的土地利用情况也要受到关注。在这些活动的详细设计出来之前，征地或改变土地利用的情况不能完全排除。另一方面，这些试点活动初步设定省份，那里有可能少数民族聚居区较多。虽然项目活动的具体地点尚未选定，项目设计要充分

29、考虑对当地少数民族可能的影响，包括正面的和负面的影响，以及他们的反应和看法。在少数民族地区，项目有责任使项目活动有益于少数民族社区发展并与他们的文化相适应，而且项目活动要首先得到当地少数民族社区的认可。对任何试点可能产生的不利影响，项目更要认真分析解决，全力规避。对将来项目可能的后续影响，项目也要充分关注。比如在试点地区履约能力提高和污染场地风险管理加强后，改善的管理力度将会进一步由地方落实、部门推广或乃至形成全国条例。其后在地方上是否会引起企业的关、停、并、转及职工下岗失业？尽管这样的后续影响并非由本项目直接造成，项目也应该在做试点研究和制定行业战略的同时，提供减缓后续不利影响的指导和准备。

30、本环境社会管理框架将进一步展开这方面的阐释和指导。根据第三章所说明的法律法规条例，下面表4-1将提供对全部项目活动社会影响的筛查。表4-2 中国履行水俣公约能力建设项目社会影响初步筛查项目组成项目活动社会影响征地移民少数民族后续1.制定中国履行水俣公约国家战略1.1 成立项目组和专家组无无无1.2 制定加强汞供应和贸易管理战略无无无1.3 汞和添汞产品进出口现状和履约需求评估无无无1.4 制定添汞产品淘汰战略无无有1.5 制定聚氯乙烯生产汞削减战略 无无有1.6 制定燃煤电厂汞及其化合物排放削减战略 无无有1.7 制定燃煤工业锅炉汞及其化合物排放削减战略无无有1.8 制定废物焚烧汞及其化合物排放削减战略无无有1.9 制定水泥熟料生产汞及其化合物排放削减战略无无有1.10 制定有色金属冶炼汞及其化合物排放削减战略无无有1.11 制定含汞废物和污染场地环境无害化管理战略有可能有可能有1.12 制定履行公约开展环境和健康监测的战略 无无