公共管理学知识重点整理.docx

1、公共管理学知识重点整理公共管理 所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。 涵义： 1公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人与其组织； 2公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以与公共事务的受益对象是社会公众；3由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务与其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整； 4公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准； 5公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。1

2、. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉与社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以与这些活动的实际结果。3. 领域特点：1公共管理是一个整合性的概念。2公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。3公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。4公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济Economy、效率Efficiency、效能Effectiveness，公平Equality。6公共

3、管理关注和重视政府改革与再造。7公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。公共管理学的研究途径 公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径Public policy approach，P途径和企业管理途径Business approach，B途径。P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以与他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规X性的理论研究。B途径的公共管理主X师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；

4、第三，除了重视策略管理与组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。公共选择理论公共选择理论Public choice theory 产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南James. M. Buchanan是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过XX政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。政府失败论“政府失败”Government failure

5、是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉与的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制XX政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。 为什么政府干预会产生“负效应”以与如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1. 公共决策失效 相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的

6、或合理的公共政策，导致公共决策失效。原因是多方面的： 1实际上并不存在作为政府决策目标的公共利益。 2即使存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 3决策信息的不完全性。 4选民的“短见效应”。 5选民的“理性而无知”。2. 政府工作机构的低效率。 1缺乏竞争性压力。 2没有降低成本的激励机制。 3缺乏监督信息3. 政府的内部性与扩X 政府的内部性internalities是指公共机构尤其是政府部门与其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩X包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。4. 政府的寻

7、租活动寻租Rent-seeking活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也

8、导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分公共管理职能的限度公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政府失败”的现象。一公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。投票决策利益集团妥协决策精英决策

9、二政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。政策实施需要消耗资源政策实施具有“时滞性”政策实施的效果有很大的不确定性三寻租活动导致社会资源的极大浪费。非生产性牟利人为设租，增大交易费用权力异化四公共部门系统存在低效率常态。缺乏竞争没有降低成本的激励监督信息不完备科层制的基本特征一简介一马克斯韦伯的科层制理论德国社会学家马克斯韦伯，被称为“组织理论之父”科层制或译官僚制理论。韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型：、基于习俗惯例的传统型权威；、基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；、基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形

10、式。二科层制组织的特征1组织标准化。为完成复杂任务，推行标准化方法，提高绩效。1分工专业化2工作指标化3人员统一化2工作秩序化。强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了无障碍的工作流。要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系等。3管理规X化。严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括： 1组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。 2对所有人都一视XX，使成员具有平等感和公平感。 3明确规定每一成员的职权X围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和

11、冲突。 4精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。二、传统科层制组织的困境 一对传统科层制理论的评述传统科层制理论的基本贡献：、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化专业化管理的原理，为构造科学管理的组织结构与其发展演变奠定了一般的原则基础。、总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。、倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规X。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。主要不

12、足：、只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态方面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以与如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章与工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。、在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性与多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。、只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。二科层制组织的内在缺陷1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。2采用标准化的管理和服务，忽视人的

13、差异性和多样性。3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。4依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规X，与装配流水线给工厂带来的逻辑规X一样，十分稳定、公平和精确。公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，

14、科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。绩效效率efficiency和效能effectiveness总和，其中效率是对产出与投入的比率，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。1、公共管理的绩效概念包含3方面内容 ： 1.公共管理的成本或目标 2. 公共部门的产出与效益 3. 公共管理成本或目标与收益或后果的比较 2、绩效管理的概念与内容所谓绩效管理Performance Management是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩

15、效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：1绩效指标化Performance measurement2绩效监控performance monitoring3绩效评估performance evaluation3、绩效管理的作用 1使公共管理的责任落到实处。 2能较好地满足服务对象的不同要求。 3体现了公共管理的结果导向的精神。 4满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。4、从实践的角度看，绩效管理具有如下意义： 1建立了一种诱因机制incentive mechanism，激发人的工作热情和动力。 2提供了一种管理工具。5、 总之，公共部门的绩效管理

16、是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。6、公共部门绩效评估指标的选择1经济Economic 以尽可能低的成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2效率Efficiency 投入与产出之间的比例关系，效率关心的是经常以货币方式体现的手段问题。效率可以分为两种类型：一类是生产效率Productive efficiency，另一类效率是配置效率Allocative efficiency。3效能Effectiveness效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系衡量。效能可分两类：一类为

17、现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4公平Equity公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。7、建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：1建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以与监督工作的实施等方面的内容；2建立科学合理的绩效评估指标体系；3把公共部门的绩效评估置于社会监督之下。8、公共部门绩效评估的指标体系 1. 业绩 2. 效率 3. 效能对公共部门的

18、效能可从两个方面考核： 1行为合理化水平 2政府机关效能。4. 管理成本 公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源与其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。9、公共管理绩效的改进一影响公共部门绩效的因素 1. 外部因素 1政治因素。 2经济因素。 3社会因素。 4科学技术因素。 2.内部因素 1组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。 2人员因素。目标管理目标管理的涵义 目标管理定义：由参与管

19、理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。目标管理涵义的变化 可以细分为5个阶段。 1. 作为一种管理哲学阶段。 2. 作为绩效评估工具的阶段。 3. 整合组织与个人目标阶段。 4. 重视长期和战略后果阶段。 5. 系统改善生产力的阶段。目标管理的过程 一设定组织目标 关键要注意如下几点：1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2. 透彻地分析组织外部环境以与构成这些环境的因素的未来变化。3. 组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依

20、据。二目标的具体化。 1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。 2. 组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。 3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。三目标完成检查和业绩考评。 目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。三、目标管理的实施一实施目标管理的前

21、提 1. 组织成员自我管理能力较强。 2. 组织具有统一的价值理念。 3. 组织高层领导重视。二有效地设定管理目标 1. 定性目标向定量方面转化。 2. 长期目标的短期化。 3. 目标实施的资源配合。三目标管理的具体实施 目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇1985归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限目标管理的优缺点 1. 目标管理的优点1激励明显。2管理有效。3任务明确。4控制有力。5自行管理。 2目标管理的局限。 1容易注重短期目标。 2设置目标存在困难。 3

22、难以权变。目标管理在公共部门应用的限制1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用X围和程度会受到一定的影响。2. 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。3. 公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。 4. 目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。对公共权力监控的含义 定义：对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。 1. 对公共权力监控的主体是多元化的。 2. 监控

23、对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。 3. 对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。公共权力监控的机制一公共权力监控机制的必要性1. 公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。2. 公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。3. 对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率即降低监控成本，增进监控效果，而且要考虑监控方法的科学化。4. 对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。5. 监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。二公共

24、权力监控的类型和机制1. 公共权力监控的类型2. 公共权力监控的机制 既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有内在联系的、规律性的监控方式，这就是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。三外部与内部监控机制1. 外部监控机制 1立法监控 2司法监控 3政党和社会团体监控2. 内部监控机制 1结构监控 2纪律监控 3法律监控3. 对公共权力监控的原则 1合法性原则。 2公正性原则。 3经常性原则。 4广泛性原则。 5系统性原则。四公共权力的监控方法 1. 指导 2. 绩效考核 3. 工作汇报 4. 预算与审计 5. 审核与批准 6. 视察与调查 7. 质询8. 受理申诉和控告正确处理对公共权力

25、监控中的问题一公共权力监控中存在的问题1.对被监控者实施监控的问题1专业知识与信息不对称。2专职地位的优势。3人事制度的保护性质。4被监控者设法逃避监控。2.对监控者实施监控的问题1监控者内在动力不足。2对监控者的公共权力的监控与约束。3监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏 4.组织结构和功能的分割问题5.公共权力的监控成本问题二正确处理监控中的问题1.建立监控机构 2.完善监控机制3提高监控机构绩效 4发挥社会监督的作用 (1)社会公众参与监督 (2)舆论监督非营利组织一、非营利组织的含义非营利组织是有别于政府组织第一部门、营利组织第二部门的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公

26、共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非XX性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。 目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。二、非营利组织的基本政治作用一政府合法性的资源供给者二政府权力的监督者三XX价值观的培育者四公民参政素质的促进者三、非营利组织在中国转型期的独特功能一促进政府职能转变。二培育和规X市场。三推动企业经营机制转换。四形成自律性的社会秩序。四、非营利组织发展的局限性一志愿组织的非志愿性二独立组织的非独立性三政府职能的虚假转移

27、四受到责任和腐败问题的困扰五、非营利组织的成立制度与其法律地位 目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我XX取的是许可批准制。六、非营利组织的经费来源制度国外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。我国的非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。这是因为传统的许多非营利组织都是由国家兴办组建的，财政统包了它们事业经费的

28、供给。另外，由于人们认为非营利组织的活动是非产业化的，只有依靠国家财政来供养。七、非营利组织在中国的发展展望1. 随着我国经济的持续发展和社会的繁荣，越来越多的人开始关心社会公益事业，凡事都依赖政府的观念已经被打破，越来越多的人正在通过互助和协商的方式解决问题，这为中国非营利组织的发展提供了重要的文化基础。2. 多元化趋势使政府不再是人们社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，基层政权选举为代表的政治XX化正在稳步推进，这有利于非营利组织的发展壮大。3. 公民的社会参与热情越来越高涨，公众参与机制逐步发展和健全起来。4. 中国的非营利组织在所面临的各种挑战和机遇面前，能力正在逐步提高。5.

29、我国政府正在建立非营利组织登记管理方面的法制规X体系。 公共物品公告物品的特性一效用的不可分割性。二消费的非竞争性。三受益的非排他性。公共物品有效供给的条件 政府如何有效率地来提供公共物品？ 任一种物品的市场均衡产量、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该物品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该物品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最优得以实现。公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供给的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度决定，实行差别的税收，这被称为税收的收益原则。可以看出，公共物品有效供给的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而相应地承担公共物品的成本。然而，这也正是公共物品有效供给的困难之所在。政府提供公共物品的方式一政府提供不等于政府直接生产 二政府供给的两种方式 从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：1.政府与私人签定生产合同；2.授权经营；3.出让经营权；4.政府经济资助；5.政府参股。改革政府在公共物品管理中的行为首先，应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。 其次，应完善公共物品的提供方式，将政府直接生产