中国水利绿色现代化发展进程评价与战略构想.docx

1、中国水利绿色现代化发展进程评价与战略构想中国水利绿色现代化发展进程评价与战略构想 摘要 文章提出中国水利绿色现代化发展的内涵、目标与特征，着眼于中国水利发展的历史全局，分四个阶段探讨了建国以来中国水利绿色现代化发展历程，全面剖析了中国水利绿色现代化发展历程演变及其变化特征；在此基础上，从经济、社会及自然水生态三个维度，对水利绿色现代化发展评价指标体系进行系统设计，定量评价了建国以来的水利绿色现代化发展进程。并进一步明确了水利绿色现代化的战略定位，依据中国中长期水利发展规划，测算出2010-2050年中国水利绿色现代化发展进程，提出水利绿色现代化“三步走”战略构想，勾画了2020年、2030年和

2、2050年的水利绿色现代化发展战略目标。从评价结果来看，2000 年，水利绿色现代化综合实现程度为 29%；2005 年，水利绿色现代化综合实现程度提高到 42%；2010 年，水利绿色现代化综合实现程度提高到 47%，表明2000-2010年是水利绿色现代化的快速提升期。未来中国水利绿色现代化可以考虑按“三步走”战略布局：到2020年，水利绿色现代化取得重大进展，综合实现程度达到80%，有条件地区率先实现水利绿色现代化；到2030年，水利绿色现代化综合实现程度达到90%左右，基本实现水利绿色现代化；到2050年，中国将实现人水和谐、青山绿水，全面建成水利绿色现代化。从国家对水利建设与管理的高

3、度重视中可以预见，中国将进一步加快水利绿色现代化发展步伐，预期在2030年或更早时间基本实现水利绿色现代化。 关键词 水利；绿色现代化；发展阶段；评价指标；战略构想 中图分类号 TV213.9 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）09-0114-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.015 进入21世纪以来，国家现代化的内涵已延伸至经济、社会、国防及生态等国民经济和社会发展的各个领域。党的十六届六中全会、十七大和十八大报告鲜明地提出了“人与自然和谐相处”、“建设生态文明”、“美丽中国”等生态现代化新理念，为中国特色的社会主义现代化注

4、入了更为全面丰富的内涵。水利现代化是我国生态现代化的重要组成部分，水利是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，对经济社会的可持续发展具有重要的支撑作用。国家现代化必须以实现水利现代化为前提保障。中国水利现代化发展战略既要符合我国的基本国情与水情，又要遵循经济社会发展规律和自然规律。2011年，中央1号文件提出“努力走出一条中国特色水利现代化道路”，将水利现代化建设进一步提升到新的战略高度；党的十八大报告提出“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，全面凸显、系统阐述了水利现代化建设的发展重点。鉴于此，提出水利绿色现代化发展的内涵、目标与特征，全面剖析建国以来中国水利绿色现代化发展历程的

5、演变及其变化特征，系统设计中国水利绿色现代化发展进程评价指标体系并综合评价中国水利绿色现代化发展进程，提出符合中国基本国情水情的水利绿色现代化发展战略构想，对于加快推进中国水利绿色现代化发展步伐具有重要的战略意义。 1 文献综述 国外学者对水利现代化发展已有较多探讨。水利现代化问题最早由美国、日本等经济发达国家在 20 世纪 90 年代左右提出并付诸实践1。关于水利现代化的研究主要涉及水利发展理念现代化、水利生产技术和装备现代化、水利管理现代化等三方面的内容。参考各国水利现代化发展的研究文献，US Department Of Agriculture， Blake， Meyer， Clark等2

6、-5对美国水利史进行了研究；此外，Ven6研究了荷兰水管理和土地垦殖的历史；Hassan7分五个时期研究了英国当代的水管理历史；Perret 8总结了南非的水政策和灌溉管理制度的演变。还有一些文献从全球视角总结了水利发展的历程或经验。Serageldin 9总结了世界范围内特别是发展中国家水资源可持续管理的经验和教训；Gleick10展望了世界范围内面向21世纪的水利发展趋势；Cech11综述了世界范围内水资源利用和分配的历史经验。 目前，我国水利现代化研究主要包括理论与实践两部分内容。水利现代化理论研究主要涉及水利现代化的内涵、评价指标体系与评价方法、以及水利发展阶段等内容12-19。其中，

7、2000年，由水利部牵头成立的水利现代化研究课题组对中国水利建设与国民经济发展中的若干定量关系、水利现代化的内涵和评价指标体系、国内外水利现代化发展进程、水管理现代化等问题进行了深入的专题研究，并首次提出了中国水利现代化的评价标准，筛选出10项综合性定量评价指标体系，完成了推进水利现代化的构想12。刘树坤14系统分析了以防洪建设、供水建设、水资源保护、景观建设、生态修复等建设为主的5个水利发展阶段。王亚华15-17基于水利发展供求关系，对百年水利发展（1949-2050年）进行了7个阶段的系统划分，并着眼于中国国情分析视角和国家现代化建设历史全局，从安全性、经济性、舒适性的需求保障度及水生态环

8、境和谐度四个维度，构建了中国水利现代化评价指标体系，提出了中国水利现代化战略布局，定量论证了战略构想的可行性。张旺等18-19从水利安全保障、水资源可持续利用、水生态环境保护、以及水利管理四个维度构建了水利现代化指标体系，对我国及31个省级行政区2010年水利现代化水平进行了初步评估，结果表明，我国水利现代化指数按地域分布的特征十分显著。 针对水利现代化的实践研究，1998年大水之后，党中央、国务院把水资源作为国家的重要战略资源予以高度重视。2011年1月29日，中共中央和国务院发布了水利政策蓝图中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定（中央一号文件），标志着中国水问题已经被提到了空前的国家战

9、略高度。我国各地区在贯彻实施中央一号文件的过程中，许多省份进行了积极探索，明确提出了实现水利现代化的目标和时间。如山东提出到2020年实现水利现代化，广东、江苏分别提出了水利现代化建设纲要，要求力争到2015年全省水利基本实现现代化，上海按照建设与现代化国际大都市相应的防汛保安、水环境保护和水资源配置三大体系的目标，开展了大规模的水利现代化建设。此外，一些学者结合相关省份的水利现代化发展现状，提出了符合地区特点的水利现代化发展框架20-23。 综上所述，目前我国学者主要以资源节约型、环境友好型“两型”社会建设为支撑点，提出了中国水利现代化发展战略构想。本文对水利现代化的内涵做进一步延伸，提出水

10、利绿色现代化发展的基本含义、目标与特征，全面剖析中国水利绿色现代化发展历程演变及其特征，并对水利绿色现代化发展评价指标体系进行系统设计，定量评价建国以来的中国水利绿色现代化发展进程。在此基础上，明确水利绿色现代化发展战略定位，并依据中国中长期水利发展规划，测算出2010-2050年中国水利绿色现代化发展进程，提出水利绿色现代化“三步走”发展战略构想，勾画2020年、2030年和2050年中国水利绿色现代化发展战略目标。 2 中国水利绿色现代化发展的内涵与模式 2.1 水利绿色现代化发展的内涵、目标与特征 中国水利绿色现代化发展进程是经济、社会以及自然水生态等三大系统协同发展的新型治水过程，主要

11、表现为：以实现“人水互益、人水和谐”为根本宗旨，以积累绿色生态财富、增加社会人类福利为根本目标，以绿色经济发展、低水资源消耗利用、低水环境污染排放、自然水生态资本不断增加为主要特征，以绿色创新为基本途径，最终实现经济发展与水资源消耗利用、水环境污染排放全面脱钩，从水赤字转向水盈余、从水环境污染转向水环境净化、从水土流失治理转向水生态全面修复，从地下水资源过度开采转向地下水超采基本遏制。 结合水利绿色现代化发展内涵，一方面，中国水利绿色现代化发展强调“经济-社会-自然水生态”三大系统的全面、可持续发展，具体包括三大目标，即经济系统从黑色增长转向绿色增长，提高水资源经济效益；社会系统从不公平福利转

12、向公平福利，提高水资源社会效益；自然水生态系统从自然水生态赤字逐步转向自然水生态盈余，增加水生态的自然财富。另一方面，中国水利绿色现代化发展强调三大系统之间的公平、和谐发展。最终，实现三大目标之间的均衡发展、协调发展，即经济效益增加和社会效益提高的同时，自然水生态财富增加（见图1）。 根据图1中水利绿色现代化发展的“三大系统”目标，其特征主要表现为： （1）“三大系统”的系统观。 水利绿色现代化发展强调绿色经济发展、绿色福利发展和绿色财富发展三者之间并非相互孤立，而是相互联系、相互制约和相互渗透。通过协调三大系统之间的矛盾，最终目标是实现三大系统的整体绿化，即三大系统的整体福利最大化。首先，在

13、经济系统发展中，达到人口、经济增长与水资源消耗利用、水环境污染排放的全面脱钩。其次，在社会系统发展中，降低自然灾害、水灾害频率；减少水贫困人口，消除水贫困危机，保障饮水安全。最后，在自然水生态系统发展中，防止水资源过度开发利用，减少水资源损耗，提高水土流失综合治理能力，通过物质资本、技术资本的投入，增加生态资本，实现自然水生态环境的全面修复。 （2）“三大系统”的整体观。 现代水利发展不仅关系到经济安全、社会安全等国民经济社会发展全局，更关系到自然水生态环境的健康发展。水利绿色现代化发展面临着经济系统、社会系统和自然水生态系统三大系统需求问题的挑战，三大系统的需求构成一个整体，处理三大系统需求

14、之间的矛盾变得日趋重要。保障三大系统需求成 为水利事业的重要内容，必须从整体出发，充分发挥整体优势，全面处理三大系统需求问题。 （3）“三大系统”的协调观。 水利绿色现代化发展就是协调经济系统、社会系统、以及自然水生态系统之间的矛盾，首先保障社会系统的人类生存安全，如防洪安全、供水安全和粮食安全，社会系统逐步由不公平转向公平发展，由部分人群社会福利最大化到全体人口社会福利最大化，实现绿色福利发展；其次兼顾经济系统发展需求与自然水生态环境安全。即经济系统从增长最大化逐步转向净福利最大化，实现绿色经济发展；自然水生态系统从水赤字转向水盈余，从水环境污染转向水环境净化，实现绿色财富发展。 水利绿色现

15、代化发展的根本目标是根据水利发展的不同阶段，适时调整人与水之间的关系，达到“人水和谐”境界，实现从饮水不安全到全民饮水安全，从水赤字到水盈余、水环境污染到水环境净化的全面转变，避免走一条“先耗损、再节约”、“先污染、再治理”的传统发展道路，保障长期的人水和谐、人水共荣。 2.2 水利绿色现代化发展的模式 水利绿色现代化发展本质，就是在中国人口总量和经济增长的同时，首先，自然水生态赤字减少，自然水生态盈余增加，即水资源得到有效保护和节约利用；水资源消耗利用总量达到历史顶峰，隧穿水资源消耗利用的S型曲线，进而下降，用水效率提高，逐步缩小与发达国家的差距，水资源消耗利用与经济增长脱钩（见图2）。 其

16、次，水环境压力减少，即水环境得到有效治理和重大改善，水环境污染排放总量达到历史顶峰，隧穿水环境污染排放的库兹涅兹曲线，进而下降，主要工业和生活水污染物排放持续减少至水环境自净限度内，水环境质量全面好转，水环境污染排放绩效不断提高，水环境污染排放总量与经济增长脱钩（见图3）。 第三，自然水生态系统退化面积减少，即水土流失面积、沙漠化、石漠化的面积下降，植被破坏面积下降，主要江河湖泊水功能区水质达标率提高，森林覆盖面积增加，森林覆盖率提高，湿地保护面积增加，自然湿地保护率提高，生态用水比例增加，地下水资源过度开采转向地下水超采被遏制，地下水资源得到合理开发利用，实现地下水资源采补动态平衡，防治地面

17、沉降。 根据图2和图3可看出，首先，在农业主导的国民经济发展阶段，人类以小生产方式维系着自给自足的生活方 式；随着人口的增长，经济系统和社会系统缓慢扩大，农业灌溉用水持续增加。同时，水环境质量开始下降，水污染问题日渐突出，开始破坏自然水生态系统。其次，在工业主导的国民经济发展阶段，生产关系与时俱进，极大地促进了生产力的发展，经济系统和社会系统急速膨胀。一方面，农业灌溉用水继续增加的同时，生活、工业生产用水持续增加，用水总量不断增长，导致水资源严重稀缺，水赤字迅速扩大；另一方面，生活、工业生产水污染排放量迅速增长，导致水污染恶化不断加强。然后，在进入后工业化与服务业主导初期的国民经济发展阶段之后

18、，面对水生态危机的挑战，人类开始主动加快转变经济发展方式，通过绿色创新，发展绿色技术，促使自然水生态账户趋于平衡。一方面，提高水资源利用效率，实现农业灌溉用水量的零增长，同时加快减少工业生产用水量的增长，使用水总量提早达到顶峰，实现经济增长与水资源消耗利用脱钩；另一方面，加快水环境综合治理，水环境恶化趋势被遏制，使水污染排放总量提早达到顶峰，实现经济增长与水环境压力的脱钩。最后，在进入服务业主导的国民经济发展与生态文明阶段之后，通过绿色创新，发展绿色技术，促使自然水生态账户出现盈余，从水赤字转向水盈余，从水污染转向水净化，达到“人水和谐、人水共荣”的境界。 3 中国水利绿色现代化发展历程演变及

19、其变化特征 结合水利绿色现代化发展的内涵与模式，建国以来中国水利绿色现代化发展是通过加强水利建设与管理的长期投资，促使用水总量和排污总量增长趋势逐渐减缓、水资源消耗利用效率和水环境污染排放绩效不断提高、水生态安全得到保障、自然水生态赤字向自然水生态盈余全面转变的现代化过程。根据图2和图3，中国水利绿色现代化发展进程主要经历四个阶段的演变，见表1，其演变过程及主要特征具体可表述为： 第一阶段（1949-1997年），即自然水生态账户赤字扩大期，主要特征表现为：人类违背自然规律，加大破坏水生态环境，水生态赤字不断扩大，用水总量和排污总量快速增加，水环境逐渐恶化，水安全问题凸显并严重化，形成“人水对

20、立、人水互害”的恶性循环过程。其中，1949-1980年，中国大规模发动工业化、城市化和基础设施现代化，国家不断加大水利基础设施建设投资，占国家基本建设投资总额的比重超过5%，年均增长率为8.6%。用水总量由1 031亿m3增加到4 408亿m3，年均增长率达到4.8%。一方面，全国灌溉面积由1949年的1 593万hm2扩大到1978年的4 497万hm2，增长了1.25倍，灌溉面积占耕地面积比重由15%提高至45.2%，农业用水量从1 001 亿m3增加到3 716亿 m3，年均增长率达到4.8%。 另一方面，工业生产和生活用水量持续增加，其中工业用水量从24亿m3增加到418亿 m3，年

21、均增长率高达9.7%。此外，地下水资源经过大规模开采，水资源供不应求，导致水赤字迅速扩大；工业化和城镇化导致水污染问题日渐突出，至1980年废水排放总量达到239亿t，其中工业废水排放量占比59%，自然水生态系统受到严重破坏。 1980-1997年，用水总量增加至5 566亿m3，年均增长率降至1.3%。农业用水量趋于稳定，年均增长率仅为0.2%；但工业用水增长较快，由418亿m3增长至1 121亿m3，增长了1.45倍；水利基础设施建设投资严重不足，占GDP比重不断下降，从1978年的0.97%分别降至1985年（“六五”时期末）的0.22%，1990年（“七五”时期末）的0.26%，199

22、5年（“八五”时期末）上升为0.34%，水利投资的不足导致水利发展严重滞后，水赤字进一步扩大，如黄河常年断流，北方地区地下水大规模超采。此外，水环境急剧恶化，废水排放量从239亿t增加到415.8亿t，年均增长率为3.3%，工业COD排放量持续增长，年均增长率达到1.65%，全国大江、大河、大湖、大海沿岸普遍污染。水土流失治理远远赶不上破坏，长江、黄河等中上游地区十分严重；自然灾害极为频繁，因灾减少的粮食损失急剧增加；尽管收入贫困人口大规模减少，但是农村地区水贫困人口规模高达4亿人，占农村总人口的一半以上。这一时期表现为中国水危机极为严峻。 第二阶段（1998-2010年），即自然水生态账户赤

23、字缩小期，主要特征表现为：人类开始尊重自然规律，用水总 量和排污总量增长趋势减缓，水环境恶化趋势虽进一步加强，但人类开始重视水生态环境，水安全问题得到高度重视，形成“人水互让、人水共生”的新局面。在此期间，党中央、国务院下发了关于灾后重建、整治江河、兴修水利的若干意见，对长江、黄河等大江、大河、大湖进行大规模治理，水利建设成为中国第一次绿色新政的重点。2001年国家首次提出“发展节水型产业，建立节水型社会”，国家“十五”计划和“十一五”规划将水利发展指标纳入到国民经济和社会发展规划指标。从水利建设与综合管理的成果来看，1998-2010年，水利建设累计投资达到了1.2万亿元，为建国以来持续时间

24、最长、规模最大的水利投资。“十五”期间水利建设投资总额达到了3 653亿元，全国新增供水能力400亿m3，新增治理水土流失面积2 500万hm2，城市污水集中处理率达到52.0%，解决了670万农村人口的饮水困难和饮水不安全问题；“十一五”期间水利建设投资总额超过了7 000亿元，城市污水集中处理率达到82.3%，重要江河湖库水功能区水质达标率达到46%。1997-2010年，全国用水总量从5 566亿m3增加到6 022亿m3，年均增长率仅为0.6%，地下水供水量由1 038.8亿m3增加到1 107.3亿m3，年均增长率仅为0.5%，废水排放量略有上升，从415.8亿t增加到617.3亿t

25、，年均增长率降至3%，但 COD排放量从1 757万t持续下降至1 238.1万t。这一结果标志着中国水生态赤字开始缩小，即水赤字缓慢缩小、水环境逐步改善。 第三阶段（2011-2020年），即自然水生态账户赤字缩小至趋于平衡期，主要特征表现为：人类学会顺应自然规律，逐步改善水生态环境，通过强化水利综合管理能力，主动促使水生态账户赤字缩小，用水总量和排污总量增长逐渐得到控制，水环境恶化趋势得到有效遏制并明显改善，水安全得到保障。最终，自然水生态账户趋于平衡，形成“人水互惠、人水互益”的良性循环过程。2011年，中共中央和国务院发布了水利政策蓝图中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定（中央一号

26、文件），明确提出到2015年，用水总量控制在6 350亿m3以内，重要江河湖库水功能区水质达标率将提高到60%以上。至2020年，基本建成四大水利保障体系，即防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系，并将用水总量控制在6 700亿m3以内，重要江河湖库水功能区水质达标率将提高到80%以上，这一水利政策标志着2011-2020年期间，中国将加快完善水利建设管理体系，中国水生态赤字将加速缩小，即水赤字快速缩小至水资源供需平衡、水环境迅速净化。 第四阶段（2021-2050年），即人类全面修复水生态环境时期，主要特征表现为：人类反哺自

27、然，主动促使水生态账户出现盈余，用水总量和排污总量达到顶峰，继而逐步减少，达到“人水和谐、人水共荣”的新境界。2012年，国务院出台了国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发20123号），明确到2030年，全国万元工业增加值用水量降低到40 m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上，重要江河湖库水功能区水质达标率提高到95%以上。在此期间，随着国民经济的快速发展和人均国内生产总值的不断提高，水利绿色现代化将实现跨越式发展，即通过国家水利改革和政策调整，实现经济发展与水资源消耗利用与水环境污染排放的全面脱钩。最终，经济快速增长、人口总量增长并达到顶峰的同时，用水总量下降和水资源消

28、耗利用效率提高（如万元GDP耗水量减少），排污总量下降和水环境污染排放绩效提高（如万元GDP废水排放量减少）。 通过总结水利绿色现代化发展阶段演变过程可看出，水利绿色现代化发展进程中，随着经济的快速发展和人均国内生产总值的增加，用水总量与排污总量达到顶峰继而下降，水资源消耗利用效率与水环境污染排放绩效不断提高，实现经济发展与水资源消耗利用和水环境污染排放的全面脱钩，自然水生态赤字向自然水生态盈余全面转变，自然水生态资产损失减少，水生态安全保障提高，从而进一步加快中国水利绿色现代化发展步伐。 4 中国水利绿色现代化发展进程评价 4.1 水利绿色现代化发展评价指标体系 根据水利绿色现代化发展的基本

29、内涵，综合水利绿色现代化“经济-社会-自然水生态”三大系统的目标和特征，结合水利绿色现代化发展历程演变，可构建中国水利绿色现代化发展评价指标体系，对中国水利绿色现代化发展进程进行综合评价，具体涉及三大系统发展的评价指标，即经济系统效益指标是对于经济系统的绿色增长累积程度的总体衡量；社会系统福利指标是对于社会系统的绿色福利累积程度的总体衡量； 自然水生态系统财富指标是对于自然水生态系统的绿色财富累积程度的总体衡量。水利绿色现代化发展评价指标体系比较客观、全面、综合地反映了三大系统的三大目标，具体包括15项可统计、可量化、可评估的指标，评价中国水利绿色现代化发展进程，见图4。 4.2 水利绿色现代

30、化发展进程评价（1980-2010年） 结合水利绿色现代化发展评价指标体系，参考国家关于指标的发展规划值或以发达国家的指标实际值作为目标参照值，基于“目标一致性”方法，可对水利绿色现代化发展评价指标进行定量测算，综合评价中国水利绿色现代化发展进程，其中各级指标的权重采用等权法予以确定，评价结果见表2。 表2中，尽管未获取1980年COD排放量和农村水贫 困发生率的数据、以及1997年COD排放量的数据，但根据目标参照值，其实现程度均可设定为0。同时，1980年的主要江河湖泊水功能区水质达标率的数据缺失，但其值未达到目标参照值95%以上，因此其实现程度设定为小于1。最终，可得出1980年水利绿色

31、现代化发展进程未超过22%。根据表2结果可知，2000年水利绿色现代化发展进程综合实现程度仅为29%，到2010年已大幅度提高至47%，且三大系统效益指数均有不同程度的提高，其中经济系统效益指数变化最明显，实现程度由28%提高到 58%；社会系统福利指数实现程度从24%提高到40%；自然水生态系统财富指数实现程度从35%提高到44%。这为未来中国水利绿色现代化发展奠定了更高的历史新起点。在此基础上，可进一步明确水利绿色现代化发展战略定位，并依据中国中长期水利发展规划，测算出2010-2050年中国水利绿色现代化发展进程，制定水利绿色现代化发展战略构想。 5 水利绿色现代化发展战略构想 5.1

32、水利绿色现代化发展战略定位 新中国成立以来，水利发展战略随着国情和水情条件的变化不断进行适应性调整，以满足经济飞速发展和社会快速变革的需求。在水利发展相对于社会经济发展滞后，自然水生态赤字总体扩大，水安全供需缺口扩大的前提背景下，中国政府提出了发展战略转型，水利发展战略也随之转型，坚定不移地走中国特色的水利现代化道路。水利绿色现代化发展紧密围绕三个方面为国家发展提供重大支撑作用。 第一，水利绿色现代化发展支撑国家安全。通过动员全社会人民，加强水利基础设施建设，全面实行最严格的水资源管理制度，提高生态用水比例等措施，确保了居民饮水安全、国家粮食安全，保障了国家生态安全。 第二，水利绿色现代化发展支撑国家总体战略。通过明确水利发展的资源约束性和生态安全屏障作用，为国家发展战略服务；通过增加投入、全面加强农田水利建设，提高农业灌溉水有效利用系数，发展节水农业，提高工业用水重复利用率，支撑了新农村建设，促进了现代产业发展； 通过控制主要江河湖库水功能区水质达标率，为形成高效、协调、可持续的国土空间开