中国异地安置扶贫案例分析.docx

1、中国异地安置扶贫案例分析中国异地安置扶贫案例分析刘 玫（中国国务院扶贫办）1 中国异地安置扶贫概况1.1 背景异地安置扶贫，是通过自愿移民搬迁的方式，解决部分生存条件恶劣地区群众的贫困问题，是中国扶贫开发一项的重要举措。这是因为在中国高寒地区、沙漠化、石漠化等地区，或是常年严重干旱缺水；或是地表水渗透严重，无法利用；或是高寒阴冷，有效积温严重不足；或是山高坡陡，水土流失严重，自然灾害频繁。恶劣的自然环境造成“生态环境恶化贫困生态环境进一步恶化贫困加剧”的陷阱，使得这些地区不具备基本的生存条件。在常规扶贫政策难以取得效果或成本太高的情况下，异地安置扶贫就成为缓解当地环境压力和改善群众生产生活条件

2、的有效途径。中国的扶贫移民搬迁工作是从“三西”地区（甘肃的河西走廊地区、以定西为代表的中部地区以及宁夏的西海固地区）开始的。1983年，国务院成立专门机构，拨出专项资金，开展三西地区农业专项建设，在中国首开区域性扶贫开发之先河。鉴于定西和西海固地区自然条件恶劣，人地矛盾突出，有些地方开发条件很差，而在河西地区和宁夏沿黄灌区尚有后备农业资源，可以通过兴建水利工程开发土地，“三西”建设提出了“有水路走水路，水路不通走旱路，水旱路都不通另找出路”的方针。“出路”就是移民搬迁。由于组织措施得力，“三西”移民基本实现了一年搬迁，两年定居，三年解决温饱的目标，同时对扩展迁出地区的生存空间起到了一定作用，经

3、济效益、社会效益和生态效益都非常明显。这项工程对解决全国特困地区的温饱问题起到了示范作用。上个世纪90年代中期以后，在农村尚未解决温饱的贫困人口中，有相当部分居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区，使用常规的扶贫方式就地开发，成本高、难度大、易返贫，而且会进一步增加生态环境压力，政策效应和投入效应明显不足。为此，中国政府决定，在扶贫攻坚中推广“三西”经验，采用移民搬迁的办法。1994年出台的国家八七扶贫攻坚计划明确提出，“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。”1996年，中共中央关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定也指出，“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按农民自

4、愿的原则实行开发式移民。2001年颁布并开始实施的中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年），把“稳步推进自愿移民搬迁”作为扶贫开发、解决温饱的重要手段之一，并明确要求加强领导，确保移民搬得出来、稳得下来、富得起来。自90年代中期以来，继甘肃、宁夏之后，河北、山西等23个省（区、市）也先后开展了扶贫移民搬迁工作。据各省扶贫部门数据统计，从1983年“三西”地区实施扶贫移民搬迁开始，截止到2002年底，全国23个省 (区、市) （黑龙江、吉林、江苏、山东、湖南未开展）共搬迁移民约436.3万人（未包括水库移民和国债安排的移民）。1.2 理论依据异地安置扶贫是基于人口迁移理论的一种社会实践活动。

5、人口迁移理论认为，在一定时期内，人口与自然环境之间需要保持相对平衡，如果这种平衡长期得不到有效保持，必然导致整个系统被破坏。在人口和自然环境中，人口是相对活跃的因素，阻止生态系统遭到破坏的根本途径是控制人口数量，即把人口数量保持在与自然环境相适应的范围内。比较极端的情况是，当环境不适于人口生存时，采取人口迁移的办法解决尖锐的矛盾。人口迁移作为一种社会经济现象，其基本动因在于资源环境状况和经济发展水平的差异。历史研究表明，除非为了躲避战争、瘟疫、种族纷争与迫害等可能导致的大规模非自愿迁移，无论是采集渔猎时代的逐水草而居，还是追逐土地资源的农业迁移，以及工商业时代人口向城市的集中，都是受经济利益的

6、驱使。这种因为追求经济利益产生的迁移一般都是自愿迁移，通过迁移，移民的经济水平和生活质量会有所提高。1.3 两个基本问题每一次人口迁移都有两个基本问题是不能回避的：一是是否需要迁移，即在就地解决问题和异地解决问题两者之间做出合理决策；二是如何进行迁移，即迁移的对象如何确定，采取分散迁移还是整体迁移，迁移到何处，以及需要采取哪些必要手段确保迁移取得预期效果。在中国开发式移民中，对第一个问题所采取的决策是显而易见的。在很多落后地区，生产力发展滞后，环境严重超载，人口与自然环境的平衡往往非常脆弱，有些地区甚至濒于崩溃。例如在一些偏远封闭的大山区、深山区和高原牧区，由于人口密度小，居住分散，难以形成有

7、规模的社区，一个社区往往只有几户十几户人家，发展二、三产业缺乏基本的人口规模，只能维持原始的小农经济。同时，由于山高坡陡，河川阻隔，社区之间，社区与外部之间的交流十分困难。这种封闭的环境同时塑造了封闭的心理和保守的观念，导致了自然与文化上的双重封闭。这在西南石灰岩地区最为多见。广西大化县的七百弄乡不足2万人，分布在700多个农场，每个农场(屯)平均只有5户人家，而且村屯之间山崖阻隔，来往不便。改变这种状态，首先要解决水、电、路基础设施的问题。但由于居住分散，地形复杂，架设线路成本很高，基本不具备可行性。还有一些地方，由于生态退化，灾害频发，已经不适合人类居住。如云南怒江大峡谷中，有7万多傈僳、

8、独龙、怒族农民，居住耕作在5060度的陡坡上，固定耕地很少，耕作方式原始，产出率极低。由于山大坡陡，常常有人畜失足摔死。仅泸水县一个只有1.5万人的乡，1995年就摔死60多人，300多头牛。一些山区泥石流、滑坡等地质灾害频发，缺乏基本的生命保障。在这些地方，贫困对移民产生了强大推力，只有通过迁移，大幅度减少人口，彻底改变生存空间，才能创造生存和发展的基本条件。对第二个问题的解决显然比较复杂。贫困农户要进行自发迁移，受到了一系列因素的制约。首先，由于贫困人口缺乏在就业和投资上的竞争能力，向城市的大量迁移是不可能的。其次，缺乏新的可耕地。中国经过数千年的农业垦殖，特别是新中国建立以来，人口的极度

9、膨胀，基本上占据了绝大多数适宜居住的地方，就连生存条件明显欠缺的地方也栖息着大量人口，已不存在大规模农业移民的资源基础。现有的耕地普遍长期承包到户，土地流转买卖既存在制度障碍，又缺乏法律保障，贫困人口也没有购买能力。第三，严格的与生产生活资料紧密联系的户籍制度，限制了人口的迁移，没有户籍意味着不能获得生产生活资料，也使移民在迁入地处于一种非法地位。第四，贫困山区的农民缺乏信息来源和新的技能，他们不知道应该向何处迁移，也缺乏基本的生产技能适应迁入地就业需求。第五，迁移需要一定的初始投资，贫困农户缺乏这种能力。这些障碍的存在，使得贫困地区的人口迁移如果没有政府组织就很难实现。政府通过大量的投资，繁

10、杂的组织协调，广泛的动员发动，才能创造移民生产生活的基本条件，直接促成迁移的发生。从迁出方式看，主要有两种方式，一是分散的松动式迁出，以减少迁出地的人口压力，增加迁出地的人均耕地水平。二是放弃迁出地，以自然村为单位整体迁出。在迁移对象的确定上，尽管扶贫移民搬迁是带有扶持帮助性质的福利性政策，贫困地区对人口又有强大的推力，但由于贫困农户依恋故土、惧怕风险的心理，并不是所有的人都愿意迁移。往往愿意迁出的首先是有生产能力和创新精神的人。各地对迁出人口普遍作出了选择要求，一般都按照“政府组织，群众自愿”的原则，通过群众申请、分户报名、张榜公布、村组提名、乡镇政府审核批准、扶贫部门备案等程序。归纳起来需

11、要符合以下四个方面：第一，需要解决温饱的贫困户，如在河南省，申请农户必须符合“三不通”（不通路、不通电、不通水）和“四难”（ 就医难、上学难、耕作难、娶妻难）条件；第二，迁出户资源稀少，主要是人均耕地少，如广西明确规定迁出户的耕地要在0.3亩以下；第三，迁出户要有一定的生产能力；第四，个人自愿。资料1：贵州省搬迁农户条件（1）迁出地生态环境恶劣、自然灾害频繁、土地负载过重，基本丧失了生存条件；（2）搬迁农户2000年末人均耕地少于0.3亩（中等质量），人均纯收入低于625元；（3）搬迁农户有强烈的脱贫愿望，并按照完全自愿的原则提出申请；（4）搬迁农户有一定的劳动能力，在政府为他们改善的生产环境

12、里，通过自己的劳动能脱贫致富；（5）搬迁农户遵纪守法，执行计划生育政策。资料2：内蒙古自治区移民选择标准、筛选办法及补助标准1、制定移民选择标准（即移民对象的界定）：（1）拟搬迁的贫困人口必须符合以下条件：全家人口的户口均在确定的迁出区；必须是在册的贫困人口；必须具有劳动能力，且智力无缺陷；必须是一直从事农牧业生产，并且以农牧业生产经营活动为主要生活来源的农牧户；家庭成员由2人以上的合理人员组成。（2）有下列情况之一的不得列入搬迁范围：有一方为在职职工的半家户；有一方户口为城镇户口、但已经在城镇居住或者享受城镇居民完全待遇者；户口虽在搬迁区域、但举家外出打工两年(含两年)以上者；每年举家外出打

13、工6个月以上、连续两年以上，已经不以农牧业生产体力劳动为主要生活来源者；无劳动能力、有智力或其他影响生产经营缺陷的民政对象；临时分户者(即在确定搬迁对象起1年内分为两户、两头占地、占房的不合理分户)；2、移民的筛选要经过以下程序：移民自愿申请，群众大会公开评议，村委会按照人均纯收入排序提出初步意见，张榜公布，乡政府批准，旗县扶贫办审核备案。 3、移民补助标准：自治区按每人5000元、以户均4人计算，每户给予2万元补助，每超1人增补2000元；地方配套人均4000元左右，牧区人均约1万元左右；移民自筹不得超过项目总投资的10。全部用于项目基础设施建设和生产设施建设。从安置方式看，同任何一种迁移一

14、样，扶贫移民搬迁随着迁移距离的增加，难度加大。这不仅是因为迁移距离长增加了成本，而且由于迁移涉及的行政区域多，在获得新的生产资料、户籍等方面，困难也会增多。同时，迁移距离长使移民适应新地生产和生活的难度加大。因此，扶贫移民搬迁强调由近及远，尽量在本地安置。目前的迁移基本都在本省内安置，以县内安置最多。在436.3万搬迁移民中，县内安置约329.6万人，占75.5%；跨县或跨地州安置约66.8万人，占15.3%；其他安置方式如务工经商等自然搬迁、跨省安置、劳务移民等约40万人，占9.2%。1.4 四种基本移民模式经过20多年移民搬迁、异地扶贫的实践，中国已经积累了比较系统的成功经验和有效做法，探

15、索和创造出“整体搬迁”、“插花移民”、“国有农林场安置移民”、“公司+基地+移民”等异地安置扶贫模式。“整体搬迁”模式，是利用专项资金进行整体开发建设，异地集中安置，建设移民新村的一种移民形式。近几年，随着城市化进程加快，一些地方开始探索将扶贫移民同小城镇建设结合起来，尝试移民建镇（扩镇），也就是无土集中安置。资料3：无土集中安置红太阳移民集中安置点江西省遂川县大汾镇红太阳移民集中安置点坐落在大汾镇圩镇西侧，位于久营公路旁，交通方便，位置优越，是集商贸、居住为一体的理想家园。安置点占地总面积20亩，安置移民105户486人，其中2003年安置58户289人，2004年安置47户197人。为了使

16、集中安置点规模做大做强，次年，再延伸征地15亩，计划再安置300多人，即将形成一个200多户（包括少数非移民户在内）、1000余人的移民社区。红太阳移民安置点结合城镇规划和新农村标准进行建设，建筑新颖美观，基础设施完善。目前已建好移民新房105栋，每户占地面积在6085平方米不等，新房外部整齐划一，美观大方，小区内的水、电、排水排污、电话、电视等配套基础设施建设齐全，并且进行了路面硬化，种植了行道树木、花草，安装了路灯。在移民后续管理方面，经批准成立了红太阳移民社区党支部和管委会，配备了专职工作人员，各项管理工作正朝着制度化和正规化方向健康发展。目前，正在着手建设安置点内1500平方米的中心广

17、场和800平方米的移民社区综合服务大楼。同时，扶持兴办了一批商店、卫生所、幼儿园等服务机构，基本能做到“四个不出社区”，即：问题调解不出社区，基本购物不出社区，基本医疗不出社区，小孩幼托不出社区。 “插花移民” 模式，又称分散移民，在条件较好的乡村通过投亲靠友找到接受地的农户迁入后，得到和居住地农户同等的待遇，有的通过购买迁入地空置房入住，安置成本低，不少人可以从移民建房补助款中节省出一部分来发展生产。也有部分移民户有一门手艺，或子女打工收入较高，在移民建房补助款的支持下，可以直接到圩镇或县城建造或购买住房，实现无土分散安置。“国有农林场安置移民”模式，计划经济时代中国建立了一批国营农林场，后

18、来随着大批职工的返城就业，这些农林场一般都很不景气，有些承包给企业、个人经营，有些在低水平上维持。这些土地产权属于国家，便于安置。但是，由于各企业管理体制不同，也存在一些复杂的问题，移民要取得长期而有保障的土地使用权，需要做大量的工作。“公司基地农户”模式，是国家征用或租用土地后承包给企业，由企业进行开发，建立生产基地，在基地内安置移民。一般国家会对开发企业给予政策和资金上的支持。广西在一些移民安置区尝试了这一做法。1.5 政府的做法和作用政府是整个迁移活动的组织者。组织移民搬迁的各级政府从尽快实现解决温饱的目标出发，投入了大量的人力和物力，采取了一系列的措施： 第一，建立专门的工作机构和规章

19、制度，加强领导和管理。由于移民搬迁政策性强、涉及面广、协调任务重，各级政府在组织移民搬迁的过程中，普遍建立了专门的指导和协调机构如移民扶贫工作领导小组，由政府主要负责人任组长、计划、财政、国土、农业、林业、建设、教育、卫生等部门作为领导小组成员单位，扶贫办为办事机构，统一筹划相关工作，制定相应的管理办法，对迁移对象的选择标准、移民申请和办理程序、移民资金的管理和使用、移民项目和物资的招标采购等作出明确规定。 第二，在试点的基础上，编制合理可行的移民计划。各地在制定移民计划之前，普遍开展了大规模的摸底调查，对需要搬迁的地方和人数进行严格论证。搬迁工作采取了边试点、边总结、边调整，稳步推进的方式。

20、各地在制定移民计划时都突出重点，一是突出扶贫开发工作重点县，将移民主体放在国家确认的扶贫开发工作重点县。二是突出解决群众温饱这个中心。不仅要解决好移民搬迁安置的问题，更要解决群众的生产生活问题，做到“愿搬迁，留得住，能发展”。三是突出生态治理。将退耕还林还草工程的实施与移民扶贫开发紧密结合，达到“以封促退，以移促退，以改促退，以调促退”的目标。第三，多方筹集资金，为移民提供耕地、基础设施和社会服务设施。政府投入扶贫资金是移民搬迁资金的主要来源。此外，部分民政资金和支持民族地区发展资金也参与到移民项目中。对口帮扶资金、社会各界捐款、国际组织援助也是重要的组成部分。如云南省对安置区的基础设施、社会

21、服务配套工程、安居房、基本农田地和高稳产农田地进行了全面建设。截止2003年10月，全省累计投入省级以上无偿资金14.94亿元，其中，中央国债6.1亿元，省级8.84亿元。地县也作了一些配套。安置区可以基本实现通水、通电、通路、通电话，广播电视覆盖率达到80%以上，并做到孩子能上学，移民有病能就医。大部分移民解决了户均不低于0.3亩的宅基地，户均不低于1亩的高稳产农田地，人均不低于2亩的耕地，为移民打下了稳固的脱贫致富基础。再如，洛阳市按照“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益，各记其功”的原则，将农口资金集中起来，捆绑使用，将以工代赈、交通、扶贫、农业、水利等

22、资金整合用于搬迁扶贫工程建设。2006年，洛阳市共投入各类搬迁资金13114万元。其中：中央专项资金1500万元、省配套2000万元、洛阳市各级财政配套资金2266万元、整合部门资金2845万元、群众自筹4503万元。另外，广东省对口帮扶广西自治区每年6000万的无偿资金全部用在移民搬迁上。资料4：中国移民搬迁资金投入分析在移民搬迁资金投入中，各级政府扶贫资金投入比重较大，其中中央一级的资金投入又占较大比重。截止到2002年底，移民搬迁共投入资金114.9亿元。其中，各级政府投入78.66亿元，占68.5%；移民自筹资金投入36.2亿元，占31.5%。政府投入是资金投入的主体，但在总投入中所占

23、的比重呈下降趋势，从2000年以前的70%下降到2002年的60.9%；移民自筹资金投入比重呈增长趋势，从2000年以前的30%上升到2002年的39.1%。 从人均投入看，无论是政府投入，还是自筹资金投入，在数量上都呈增长趋势。在结构上，政府投入在总的人均投入中所占的比重呈下降趋势，移民自筹资金投入比重呈增长趋势（见表1）。 表1：移民资金总投入、人均投入 单位:亿元、元、%年份合计政府投入扶贫资金移民自筹资金投入总投入人均投入总投入人均投入比例总投入人均投入比例2000年前74.44 2216.4 52.10 1619.0 70.0%22.34 597.5 30.0%200119.86 3

24、541.1 14.04 2564.5 70.7%5.82 976.5 29.3%200220.56 4626.9 12.52 2874.7 60.9%8.04 1752.2 39.1%合计114.86 2644.2 78.66 1875.5 68.5%36.20 768.7 31.5%在各级政府的扶贫资金投入中，中央一级的扶贫资金投入为42.68亿元，占54.3%；省级投入19.66亿元，占25%；地县配套16.32亿元，占20.7%。中央一级扶贫资金投入是资金投入的主体，但在政府扶贫总投入中的比重亦呈下降趋势，从2000年以前的56.3%下降到2002年的47.1%；地县配套资金投入呈增长趋

25、势，从2000年以前的17.7%上升到2002年的27.5%（见表2）。表2：各级政府投入的扶贫资金（总量） 单位:亿元、%年份合计中央省级地县配套金额比例金额比例金额比例2000年前52.10 29.33 56.3%13.57 26.0%9.21 17.7%200114.04 7.46 53.1%2.92 20.8%3.67 26.1%200212.52 5.90 47.1%3.17 25.3%3.45 27.5%合计78.66 42.68 54.3%19.66 25.0%16.32 20.7%从人均投入来看，无论是中央一级的投入，还是省一级，或是地县配套的投入，在数量上总体呈增长趋势。在结

26、构上，中央一级扶贫资金投入在政府扶贫总人均投入中的比重呈下降趋势，地县配套资金投入呈增长趋势。表3：各级政府投入的扶贫资金（人均） 单位:元、%年份合计中央省级地县配套金额比例金额比例金额比例2000年前1619.0 938.9 58.0410.1 25.3270.0 16.720012564.5 1381.8 53.9521.7 20.3661.1 25.820022874.7 1372.4 47.7712.6 24.8789.8 27.5合计1875.5 1042.9 55.6456.5 24.3376.1 20.1第四，制定优惠政策，免除移民的后顾之忧，解决移民初期的生产生活问题。如“三

27、西”移民在迁出后，仍然保留原来的耕地和房屋，三年内有返回原籍的权利。在迁入地，移民可以在三年内免除一切摊派及定购粮任务。广西则规定，林果开发项目从投产日算起，减免特产税5年。新疆规定，搬迁户原居住地耕地，分5年逐步收回；移民在3-5年内免除农牧业三税和义务工；移民原居住地果园自行出售或出租。河南嵩县通过信用联社，先后向搬迁群众投放小额贷款800余万元，扶持他们经商、办企业、发展中药材、食用菌、牛羊养殖等产业项目，目前全县搬迁新村中形成了一批劳务输出专业村、畜牧专业村和中药材种植专业村，搬迁农户中80%的群众有致富项目。搬迁群众基本实现了“搬得出，稳得住，能发展，能致富”。第五，做好农户的组织发

28、动工作。迁移前向迁出地群众进行广泛宣传，提供足够的信息，让他们了解迁移的意义，接收地的基本情况，可能得到的土地及可能遇到的困难，以及政府对移民提供的优惠政策。在此基础上动员农户自愿报名。在农户进入移民点后，加强后期管理，及时帮助他们解决问题，防止返迁。 1.6 扶贫移民搬迁的效果评估扶贫移民搬迁是以扶贫为直接目标的政策性移民，对不具备基本生产生活条件的地区而言，其产生的正面影响和效果是不容置疑的。第一，直接推进了解决温饱的进程，有显著的扶贫效果。移民搬迁是比较稳定、比较彻底解决温饱的途径。搬迁以后，移民的生产条件和经济发展环境发生了很大变化，政府又普遍采取了一系列帮助扶持措施，大部分移民在迁移

29、定居后的第二年就可以基本上解决温饱。三西地区的移民，已经普遍实现了稳定解决温饱的目标，部分已经脱贫致富。山西广灵县的移民，1995年在原居住地人均纯收入仅为230元，人均口粮140公斤。1996年下半年搬迁后，1997年当年人均纯收入达到1185元，人均生产粮食达到439公斤。其他地区的情况也大体如此。移民迁出后，迁出地区农户的人均占有资源增加，开发空间增大，对发展生产，加快解决温饱进程产生了积极影响。移民搬迁带来的这些发展上的优势也使得大部分搬迁的并且能够在安置地安居下来的农户对移民政策的满意程度相对比较高。据统计，移民后在迁入地稳定居住的比例可达到90%以上。在对宁夏和云南两地移民安置地农

30、户的调查中，有85%的农户对安置地的生产生活条件表示满意，有80%的农户认为移民后的生活比移民前要好。辽宁省有70% 以上的移民户在两三年内实现了稳定脱贫的目标。来自江西省的评估调查结果显示，99%以上的移民表示移民搬迁不后悔。民意测验表明（以十分制计），移民户对自己住房的评价为8.5分，比搬迁前增加了5.25分；对道路交通状况评价为8.89分，比搬迁前增加了6.33分；对用电状况评价为8.2分，比搬迁前增加了4.47分；对通讯条件评价为8.42分；比搬迁前增加了5.56分；对就学条件的评价为7.73分，比搬迁前增加了4.83分；对医疗条件评价为7.87分，比搬迁前增加了4.83分。第二，有利

31、于人口的合理再分布和国土资源的开发。在人口、自然环境、生产力发展水平之间，只有保持协调的比例关系，才有利于地区和人口的可持续发展。生产力发展水平越高，其环境对人口的容纳能力就越大。不同地区之间生产力发展速度的不同，决定了不同地区容纳人口的能力是变动的。人口迁移就是积极适应这种变动的行为。中国改革开放20多年来的快速发展在地区之间、城乡之间很不平衡，但越是经济发展慢的地方，人口的自然增长越快。使得中国目前人口分布很不合理，突出表现在农村人口相对较多，城市化滞后；贫困地区人口相对较多，经济落后，生态压力大。鉴于人口总量过大，解决这一问题的主要措施是下大力气控制人口的自然增长，但这需要一个较长的过程。因此，适度的人口迁移非常重要。扶贫移民搬迁减少了我国最贫困、生态最敏感、人口压力最大地区的人口，对于我国的人口再合理分布有重要的实际意义和示范作用。扶贫移民搬迁通过兴建水利工程等措施，加速了我国后备国土资源的开发，这以三西移民最为明显，甘肃河西地区和宁夏沿黄灌区的一些地方，经过移民开发，已经成为重要的商品粮基地。有些开发地原来沙化严重，经过水利开发搬迁移民后，人进沙退，有效遏止了荒漠化势头。第三，减轻了迁出地区人口对环境的压力，有助于