项目制的分级运作机制和治理逻辑.docx

1、项目制的分级运作机制和治理逻辑项目制的分级运作机制和治理逻辑对“项目进村”案例的社会学分析折晓叶 陈婴婴2012-9-3 14:55:51来源：中国社会科学2011年4期【内容提要】 以“自上而下”和“自下而上”这两种既对立又互补的视角，对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析；特别关注项目过程中的分级“制度机制”运作模式，包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果。“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台；强调只有通过公共

2、品的供给，增加村民参与的公共空间，实现村庄公共治理，项目制才能真正增进公益进而达成整合的目标。 【关 键 词】项目制 分级治理 制度机制 项目输入 村庄回应引言1990年代中期以来，伴随着国家财政制度由包干制改为分税制，财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。最为引人关注的，是在收入越加集权的体制下，资金的分配却出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这些支付大多由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付。也就是说，在集权的收入体制之外，存在着寻找和开辟另外一

3、种可以直接支配和控制新财源的可能性，只不过仍须遵循和维持集权控制的逻辑。不同于一般性行政拨款的是，开辟这种财源存在着极大的不确定性和偶然性，却极富竞争和诱惑。据统计，自1994年到2004年，专项转移支付总量一直远高于财力性转移支付，到2005年后者总量才第一次超过前者。项目制不仅在数量上而且在各个领域中，都已经成为最主要的财政支付手段。这些项目，大多数不但没有强制性，而且还需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得，这已经涉及宏观社会结构的变化，反映出政府职能和治理方式的演变，触及国家、地方和基层单位(企业和村庄等)相互之间的关系及其建构模式，还涉及国家视角和意图与基层视角和意图的配合

4、，特别涉及国家、地方和基层的多重运作机制和行动逻辑如何进行博弈等关键性的议题。因此，本文的问题，与主要检讨国家视角的发问略有不同，我们强调社会工程的承受者基层的或村庄的视角，但也注意到，在发展和福利主题下，在基本建设和公共服务需求下，如果没有国家和地方政府的财政支持，村庄的大规模改造是难以持续和完成的。然而，问题在于，如果上级政府的财政支付，即便采用带有市场竞争特点的项目制，也还要延续集权的“条条”体制自上而下的控制逻辑，那么，下级政府或基层单位又将采用怎样的策略、设计出怎样的制度机制来加以应对呢？现实中出现的自下而上的地方行为，又反映出怎样的反控制逻辑呢？实践层面的问题还有，作为公共品的载体

5、，项目如何产生、如何供给，又如何管理，才能体现其公益性？作为技术性的管理手段，项目又将为国家和基层建立新的治理方式提供哪些新的可能，抑或带来怎样实质性的影响？这是本文试图回答的一组相互关联的理论和实践问题。本文仅从项目进村这一侧面来讨论上述问题，所提供的个案来自笔者对东部和中部较发达地区几个县市的数个村庄进行的长时段追踪调查。一般认为，欠发达地区由于面临资金短缺问题，对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性，项目运作在那里才成为问题。但本文资料表明，项目运作在较发达地区也是一个普遍现象，甚至是更加具有能动性的制度建构问题。虽然地区差异、发展模式差异和个案的局限性等复杂状况，决定着本文的个案不

6、能作为推论总体的依据，但是个案所提出的问题和它们背后所隐含的逻辑，具有一定的普遍性，它们并不只发生在某一类地区，也不只反映在“项目进村”这一个事项上。因此，本文的结论不但可以启发对问题更为深入的思考，而且可以作为更广泛的大规模调查建立预设的依据。一、制度机制运作的分级逻辑：项目制的分析框架这里所谓的“项目”，既不同于宏大的社会建设和发展规划项目，也不同于专业领域的技术和建设项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。项目逐渐成为转移支付的主要方式，这与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关随着项目资金的规模日益增大，除了工资和

7、日常性支出之外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，同时这还与中央对地方关系向“多予、少取、放活”改变，政府治理方式向评、考、控转变，以及建设“运动”的推助有关。这种项目化所产生的影响以及带来的问题，已经受到学界和政界的关注。项目之所以被广泛关注，是因为它特殊的部门运作方式。那些形成项目的专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。地方和基层若想获得项目，不能不“跑部钱进”。有官员指出，现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国没有一个人搞得清楚。也有学者通过调研得知，与“社会主义新农村建设

8、”有关的项目就多达94项，涉及农村经济、社会和文化等方面，关系到中央部一级工作部门共28个单位。实际数量伴随重大事项的不断推出，逐年还会有增无减。当然，问题的关键不在于这些数字，而在于背后所隐含的制度逻辑和行动策略。在项目制度框架内，要进入分析的不只是国家和农民两个行动主体，而是中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。由于项目承载着政策意向，从这个角度看去，项目勾连着中央、地方和基层单位之间的权力、利益和创新关系，而各个行动主体有着各自不同的利益，它们的行动逻辑反映出这些利益差别。不过，在中央集权的总体模式下，即便存在利益差别，又有扩权的必要，也不足以形成真正意义上的分权，于是形成了分级治理的制

9、度安排。分级治理，是在中央与地方政府分权的行政改革与市场化改革同时并存下的一种制度安排。在推行国家目标和调动地方资源的双重目标下，中央政府(或上级政府)对地方政府(或基层政权)在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层的竞争性授权，而不是行政指令性授权，例如采用项目制等一系列超越行政科层制的方式，以便在集权模式下让“自下而上”的市场化竞争机制配合“自上而下”的分权原则，形成一种新的国家治理结构。从体制上说，分级治理不可能突破中央集权的总体模式，但在“条线”直接控制能力有限时，却有可能形成另外一种不同于“条线”运作的分级运作体系。分级运作，既不同于行政科层制下纯粹的纵向权力运作其中的向上负责制和

10、激励机制使得基层官员对于来自上级的指令十分敏感，也不同于“多中心制度安排”下的权力运作其中每一个治理当局既是公共品的提供单位，又可以在特定地域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。分级运作意味着，在纵向关系方面下级政府并没有从上级获得资源分配的权力及自主权，在横向上民众也不可能获得自主参与的权力，无法有效评估政府绩效，更不可能监督政府行为，防止滥用权力。但是，由于项目制等一系列超越行政科层制的方式为权力的运作附加了竞争性的市场机制，下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正，从中加入更多各自的意图和利益，获得更多的自主权力。本研究关注到项目过程分级制度的运作机制，比如国家部

11、门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略以及它们之间相互作用的复杂过程和结果。依据这条线索来看，“项目”从操作上看似乎是一个“自上而下”正式给予的转移之物，但是“跑项目”或“躲项目”却使得竞争性的争取过程具有了“自下而上”非正式运作的特质，因此，我们的研究视角并不仅仅是强调这两种力量中的哪一种，而是通过将“项目”看作是“上”、“下”两种力量互动和博弈的平台，来综合“自上而下”和“自下而上”两种互相对立且又互补的视角。(11)首先就国家部委的“发包”而言，本文所涉及的项目，目前采用两种方式运作，一种是国家部、委、办掌握的财政资金需要以

12、项目的方式支付，但项目的具体意图并不清晰，需要与下面互动，通过互相摸索来形成某个项目意向，即下面提出适宜的项目议题，部、委、办加以确认才可以形成项目，得到资金支付，带有双方“共谋”的性质。(12)这一类项目的形成过程及其运作，是观察国家、地方及基层关系变化的一个极好窗口，但这样运作出的项目到达基层村庄的可能性极小，尚不在本文讨论的范围。从村庄可能获得的支农转移支付项目来说，近年来项目的设立主要采用另一种方式，即依据国家有关“三农”的大政方针，由部委设计出项目意向而向下“发包”。(13)这是本文主要涉及的项目运作方式。这里所谓“发包”，不完全等同于“行政发包制”下的那种“政府间层层发包的关系”，

13、(14)而是上级部委以招标的方式发布项目指南书，下级政府代表地方或基层最终投标方的意向，向上申请项目。申请过程具有行政配置和自由竞争双重性，而后上级部委作为发包方，将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府，地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方，并且对各类项目的各项事务实施条线管理。这种“发包”，显然与财政支付“专项化”和“项目化”有着必然的联系。国家经济的高速增长，使得日益增长的总体财政的“大盘子”如何分配得既能保证国家部委“条条”的权力和利益，以便实现“自上而下”的集权控制，又能给地方以自主裁量的余地，以便使地方“块块”利益的增长既不受到严格限制又不至于突破集权体制，就成为国

14、家治理的重要环节。项目化可以说是这种权衡下采取的一种制度安排，项目发包则是为实现这种安排而尝试的具体机制，它所遵循的无疑主要是“自上而下”的控制逻辑。当然，这一逻辑在项目制条件下经过地方的反控制行为，是否还能成立，将是后文分析的重点。在这种机制作用下，项目作为上级竞争性的“发包”行为和方式，调动了地方各基层单位“跑部”争取的行动，县乡政府和村庄都可能是积极或消极的行动主体，只不过各自担当着不同的权力、目标、责任和利益。其中最为突出的是地方政府的“打包”行为和方式。由于分级体制和竞争机制并存，三个不同层级的行动主体面对着不同的结构性机会。在上述制度化的秩序中，国家是项目最重要的主导者，项目发布权

15、决定了国家的指导作用。作为项目过程的“推手”，国家为各个行动主体提供一个参与和博弈的平台，这个平台向各个利益集团提供不同的制度性或结构性机会。在整个流程中，资金跟着项目走，项目则主要分为两类：一类带有额度，由发包部委分配给各省，再由各省组织申报等事宜，项目权力集中在国家部委，这类项目在省市以下发生竞争；另一类则为开放式的竞争项目，由申请方(企业和适宜单位)，经当地政府部门帮助编写项目书，并经部门审批后上报国家部委。虽然申请仍需走“自下而上”的行政过程，但能否参加申报以及能否获批，则需在基层和部委层面展开激烈的竞争。获准后的项目，原则上要求专款专用并直接落实到申报方。项目还可分为国家部委设立、省

16、市自立和县(市)自立三个层级。有所不同的是，获准的国家项目在省市只需“过手”，经由组织评审、上报、管理的行政过程之后，便落至县(市)域，组织和运作申报事宜的重头戏，包括对省市项目的争取工作，主要在县(市)。县(市)在项目运作中处于非常关键的位置，可以说其不仅是项目承上启下的中转站，更为重要的是，县域可以为项目的“再组织”搭建制度空间和社会场域，这个过程可以帮助地方实现利益最大化。这个再组织的机制，即“打包”。“打包”，是指按照某种发展规划和意图，把各种项目(可主要分为两类：财政项目和资本项目)融合或捆绑成一种综合工程，使之不仅可以利用财政项目政策来动员使用方的资源，而且可以加入地方意图，借项目

17、之势，实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。从案例县的资料来看，“打包”是在国家部门对承包项目的地方政府设立“配套”条款和要求地方主管部门对项目完成负“连带责任”的条件下，地方为实现其综合性的整体发展目标，针对项目实行条线控制的一种对应策略。如果说，“发包”反映的是部门“条条”自上而下的控制逻辑，那么，“打包”反映的就是地方“块块”自下而上的反控制逻辑。如果从因地制宜和“集中力量办大事”的角度来看，可以将地方打包条线项目，看作是处理“条条”与“块块”关系的一种制度创新，但是由于打包后的项目大多只能落入“政绩亮点”，它所造成的负面效果，也是不可忽视的。无论项目在上层如何运作，村庄、企业连带项目户

18、最终承担着项目，他们的真实意图和实践能力，最终决定着项目的成败以及项目意图落实的效果。本研究特别强调了村庄的视角和行动逻辑，提供的是更为基层的观察和分析视角。现实观察中存在的一个悖论现象，值得研究者和政策设计者深思。在地方的项目实践中可以发现，如果村庄没有财力预先投入建设(项目政策要求以自投入能力为申报前提)，财政转移支付这只项目资金的靴子就难以落下，而这只靴子一旦落下，又会抑制和削弱村庄的自主性，甚至出现集体“高额”负债搞建设(15)的状况，以至于项目的导入与村庄真实的公共服务需求发生错位。从这个角度来说，项目如果采用设计成型的、看起来易于自上而下管理的方式输入，即便进入村庄，也有可能由于忽

19、视村庄的自主性和实际需求而对村庄造成损害，甚至有可能导致村集体破产和村社会解体。这个悖论现象发生在项目运作的过程之中。国家和地方政府在担当“发展服务”提供者的角色时，常常难以避免出现发展项目吞噬基层自主性的尴尬。村庄改造工程的“示范”作用，不仅使村庄为争取项目资金而盲目地依据“专项”要求不断翻新，而且大多数项目只能进入那些有相当财力、建设基础好、有资源动员能力的村庄，从而进一步加大了项目示范村与其他普通村庄的差别，出现“能者恒能”、“强马多吃草”的局面，而绝大多数村庄并不可能引项目入村，也就难以成规模地改变村貌。值得深思的是，上述悖论现象引发出两种完全相反的村庄行动：一方面有条件的村庄积极“跑

20、项目”，村际竞争加剧；另一方面没条件的村庄消极“躲项目”，从竞争中退出，抵制那些既需要村庄“贴钱”又易于引发村庄深层矛盾和冲突的公益项目。这些现象不但出现在增长程度较低的地区，在发达地区内部也不断出现。那么，为什么那些以发展和福利为主题的提供公共产品的项目和工程，有些却让基层难以承受，往往先受热捧后遭冷遇，有的被躲避，有的被“走样”，有的甚至失败，最终导致公益项目的“善意”遭到质疑？而那些能够承接和完成项目的村庄，又采用了怎样的应对性策略，对输入型项目经历了怎样的反控制过程呢？项目从国家部门经由地方政府，最后进入城乡结构的末梢村庄，其间需要经过多重的运作机制。上级的“发包”和“打包”运作，最终

21、必然导致村庄的“抓包”行为。“抓包”既是地方政府“打包”过程的延续，又是村庄主动争取项目的过程。地方往往会将“新农村建设”等一类建设工程或“打包向上争取”资金，或将分属于条线部门的项目“打包”，捆绑成诸如开发、扶贫、农林、水利、交通、能源等专项资金，集中投向创建村。村庄只有挤进创建村，抓到打包好的项目，才有可能大规模地改变村貌。从案例中的项目进村过程来看，经过“发包”和“打包”之后的项目，对于村庄来说，是输入性的，但“抓包”却是村庄加入了主观能动性的应对策略。目前项目进村主要有两种方式，一种是在一些地区开始尝试的内需外援方式，(16)另一种即如案例村所经历的项目制背景下的外来输入方式，带有竞争

22、和半竞争性。项目由发包方统一设计、运作和管理，资金随项目走。落实到村庄的项目，或者已经由主管部门统一招标，由施工单位统一施工，或者从材料、机械到施工均由政府或招标单位提供，村庄除去要补足资金缺口外，对于项目的内容和执行并没有决定的权力。项目进村需要经过外力输入和村庄拉动的双向运作，而入村项目虽为公益性的，但未必是村庄最需要花钱的公益事项。村庄如案例村一样具有较高组织和运作能力的村庄，所能做出的回应，首先是动员村庄的内部资源和资金支撑项目的完成，其次是规避项目所能带来的系统性的风险，不但要避免对集体经济和个人财产有可能造成的侵蚀，而且要抵挡对村社区整合和团结秩序有可能产生的冲击和破坏。否则，对于

23、没有上述能力的村庄，输入式的项目则有可能遭遇到被“躲避”或失败。综上所述，我们可以简略地将本文的分析框架表述为：项目部门化及其“发包”，是将国家“大盘子”进行“条条”分割的过程，它所遵循的是自上而下的控制逻辑。“打包”反映的是地方的应对策略，是将“条条”重新又做成“块块”、“小盘子”的过程，它所遵循的有可能(不排除其他可能)是自下而上的反控制逻辑，而村庄“抓包”虽是打包过程的延续，但也有可能(不排除其他可能)是村庄加入自己发展意图，借用外力组织自己公共事务，提高村庄治理能力的过程，它所遵循的也是自下而上的反控制逻辑。只不过，在分级治理框架内，控制与反控制更多表现为对立又互补、竞争又合作的关系而

24、不是冲突的关系。本文所要研究的正是这种自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑之间的互动关系。(17)还要提到的是，对项目制度进行机制分析，或曰透过机制而发现“执行的制度”，是本文“制度机制”分析框架最为关键的环节。项目，作为一种制度安排，从其目标假定到目标实现，其间的运作过程和中间变项，在静态的制度分析中是“黑箱”，而箱内收藏着的，诸如制度系统的结构和关系模式及其内部工作方式和激励规则等，正是我们所谓的机制。对社会制度作机制分析，就是对社会制度的运作过程进行具体分析，看看它究竟通过一种什么样的逻辑转化到另一种逻辑，或从哪个点出发逐步过渡到其他的方向上去，(18)其分析框架中包含有过程、机制、

25、技术和逻辑分析的有机统合。(19)在项目过程中，由于参与者众多，从国家部门到地方政府再到村庄和村民，这样多个主体之间的互动，使得这个过程表现得极为丰富。二、“发包”和“打包”：国家部门和地方政府的项目机制我们要展开描述和分析的是，国家财政的“大盘子”被分割成部门“条条”的项目资金后，又怎样被重新整合为地方“块块”的“小盘子”的社会过程。(一)国家部门的视角和逻辑在国家和地方政府功能向“服务型”转化时，国家政府既作为财力动员者和财力集中者，又承担着财力转移和返还者的双重责任，都被最大限度地发掘出来。新农村建设作为一个宏大社会工程，试图集中体现这种责任和意图。(20)项目作为向下转移支付的手段，证

26、明国家是其中最具有自主性的行动者。但是，国家将财力转移支付给地方时，以何种方式才能最大限度地调动地方财力呢？分税制以后，国家不可能再直接调动地方财力，而项目运作却具有某种特殊的调动功能。比如，国家项目都明确要求地方政府给予“配套资金”，申报项目时，地方政府的财政或计划部门要出具配套资金承诺证明，同时还要求地方主管部门积极进行指导，并对申报内容的真实性和准确性负连带责任。(21)于是，是否具有配套财力和管理能力，至少是一个评审条件，而且许多项目要求有前期投入，这也对地方资金投入形成硬约束。对于地方来说，无论财力是否充足，项目都具有支持、调动和整合地方自有财力的作用，地方都可以借项目之势重新组织和

27、使用财力，只不过有程度上的差别而已。因此，从国家的视角看，项目并不是一个消极的转移补贴，而是一个积极的调动诱因。逻辑在于，发出的项目越多，可能动员的地方财力就越充分。当然，这也不排除实际过程中有利用项目向下“寻租”，或者自下而上“套钱”而不作为的行为。地方政府则在项目的明确意图下，不但能从中体察到中央与地方财权和事权的关系变化脉搏，而且还可琢磨出形势和政策变化的动向，申报单位甚至还体会出“把握国家政策大势，顺势而为”(22)的要害，从而在既有利于自身利益又充分利用国家政策的背景下，开始一场场追求收益最大化的竞争行动。地方行动的动力和冲动，就这样通过项目一步步被国家培育和调动起来。那么，国家部门

28、怎样利用“发包”机制来运作项目呢？项目发包中，虽然具有一些行政配置的意图，比如偏向于某些地区，分配有额度，注明特殊条件等，但总体上是带有不完全市场竞争性质的，并且还给企业和村社提供申请项目的竞争机会。于是，竞争必然成为另一个普遍调动地方积极性的手段，省际、县际乃至镇际和村际之间的竞争造就了地方各个层级以项目为核心的建设高潮和经济增长。(23)权力(发包)与市场(竞争)结合的运作方式，使项目“发包”成为国家部门最基本的运作机制。项目发包一般具有如下几个过程：首先，国家部委分割资金，决定各领域的转移支付重点；以国家项目形式承载和分配资金，通过项目表达政策意向和支付目标。其次，设立项目的部委发布项目

29、指南，提出项目意图、建设内容、支持对象、立项条件、申报和下达程序、资金规模、额度分配、分级责任、组织实施办法等。第三，建立分级承包责任制，明确要求省及以下行政单位分级承担项目管理责任，这一点在国家项目申报及管理程序中反映得十分明确。第四，授予地方配套权，明确要求承担项目的地方政府以资金配套的方式给予支持。那些缺乏资金能力地区的资金配套可能是虚数，而发达地区的配套则有着资金以外的实质性参与的意义。最后，动员基层力量。对此，国家部门的意图十分明确：国家的支持要发挥“四两拨千斤”的作用，是一种杠杆作用。农民自身的力量永远是一种最基础的力量。(24)动员地方财力，是国家项目更加明确的另一意图。有学者用

30、“自上而下的钓鱼工程”来描述这种情形，(25)这样的“钓鱼工程”与项目化过程有着密切的关联，并且跟随着项目自上而下地落实，一直延续到基层。发包的项目并不存在普惠的特征，必须以竞争的方式获得。竞争发生在省际之间以及省以下的市际、县际乃至镇际和村际之间，虽然，竞争在理论上是平等和自由的，但是由于发包方存有特权，竞争方可用关系来运作权力。虽然对于已经获得的项目的管理，可以是分级的科层体制，但是如何拿到项目，实际上是可以越级运作的。于是，可以看到，这里所涉及的项目，既需要经过自上而下地招标发包，又需要通过自下而上地竞争获取，以致出现分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存的局面。那么，国家部门的“发包

31、”机制又遵循着怎样的治理逻辑呢？从国家部门的视角看，条线分级发包和管理项目，有利于一个个地专项落实转移支付资金，增强财政管理的有效性。按照“发包”运作的逻辑，自上而下以专项转移支付方式投入项目，可以有效地指导、动员和控制地方财政投入；项目越是专门化、详细化和具体化，越能够实现“条线”控制的目标(这种逻辑与那些约束性的只提供总体框架的制度逻辑不同)。但是，这一视角忽视了地方以“块块”的利益综合运作项目的特点。部门以专项资金单一地解决某个特定领域事项的意图，常常不为地方所青睐。在部门自上而下的控制逻辑下，虽然保证了资金可以落实在具体的“摸得着”的事项上，却不能保证落实在合适的地方；单一项目有可能帮

32、助基层在某一领域有所建树，却不能满足“以项目拉动地方经济发展”的战略性目标，而国家要求地方“配套”资金的条款，不但排除了那些经济条件最差的地区，反而使经济较发达的地区获得了更多的专项转移支付，违背了项目设立的初衷，(26)给有条件获得项目的地方综合性地“打包”提供了合法性。按照国家部门专项专控的逻辑推断，只要有分级科层管理项目的支撑，部门对项目的“条线”控制就是有效的。并且，通过项目，国家权力经由“条线”自上而下地流动和延伸，可以被再生产出来。项目制下，虽然项目的申报和管理依然要通过科层体制来运作，但项目的单项支付、专款专项专用，使国家有可能直面承接项目的基层单位。意图在于，在层级管理和控制之外，试图找到另外一条由国家直接控制地方运作的途径。但是，这个逻辑在地方有条件“打包”运作的情况下，却有可能遭遇解构。