郑州市城中村改造问题研究.docx

1、郑州市城中村改造问题研究郑州市“城中村”改造问题研究摘 要伴随着我国快速的城市化发展进程，出现了“城中村”问题，“城中村”现象，是历史原因和现实发展的产物。本文认为，“城中村”是指在城市化快速推进过程中，在城市总体规划区内或建成区内，原农村居住形态和社会结构以及社会关系网络仍然保留下来，没有机会参与城市新的经济分工，经济形态转为第二、第三产业，以土地及土地附着物为主要生活来源，以地缘关系和血缘关系为基础形成的特殊社区。它在城市化进程中产生，最终也必将在城市化进程中消失。随着我国城市化进程的进一步快速发展，“城中村”问题己经成为影响我国城市协调发展、功能提升和市民生活质量进一步改善的突出问题，并

2、己成为政府面对的主要难题之一，因此，全国各地改造“城中村”的呼声日益高涨。其中东部沿海发达城市在“城中村”改造中先行一步，并取得了一定的成绩和经验。本文在分析“城中村”产生的原因及改造的必要性的基础上，结合国内大中城市尤其是沿海城市“城中村”改造的经验，以郑州市为例，对郑州市待改造“城中村”的现状进行了分析，总结出了实施改造所面临的问题，并提出了郑州市开展“城中村”改造工作的基本思路和具体对策。关键词：城中村；城中村改造；城市化；郑州AbstractWith Chinas rapid urbanization development process, is the villages in th

3、e city phenomenon, it is a product of the historical and practical reasons. In this article, villages in the city means in promoting the process of rapid urbanization, in the general urban plan into the region or district, the original form of rural housing and social structures and social networks

4、are still preserved, and no opportunity to participate in the new citys economic division of labor And economic shape to the second and third industries and to land and land fixtures as the main sources of livelihood to geopolitical relations based on blood ties and the formation of a special commun

5、ity. It generated in the process of urbanization, the city will eventually also in the process of disappearing. As Chinas urbanization process of further developing rapidly, villages in the city has been a coordinated development of Chinas urban influence, public function and enhance the quality of

6、life to further improve the outstanding issues, and has become the face of one of the main problems, Across the country to reform the villages in the city, the voice rising. Developed eastern coastal cities in the Village first step in the transformation, and has made certain achievements and experi

7、ence. Based on the analysis, villages in the city and the cause of the necessity on the basis of domestic medium and large cities in particular, the coastal cities of the villages in the city of experience to Zhengzhou City, for example, the question of Zhengzhou City, villages in the city The statu

8、s of the analysis, summed up the implementation of the problems faced by, and made Zhengzhou City villages in the city of the basic ideas and specific countermeasures.Key words: villages in the city; villages in the city transformation; urbanization; Zhengzhou引 言现代化包括两个方面的基本内涵，即工业化和城市化。其中，工业化是一个社会实现

9、现代化在生产力和生产关系方面的要求，而城市化则是一个社会实现现代化在社会关系和生活方式方面的要求。目前，我国正处于城市化进程快速发展的历史阶段，城市经济发展迅速，城市数量不断增加，城市规模急剧扩大。在我国基本实现工业化变革、城市化进程相对滞后于工业化的历史背景下，大力推进城市化进程的发展，建设现代化城市，是我国实现现代化的根本要求。从根本上来说，现代化城市应当是物质文明高度发达、城市功能齐全、民主法制建设健全和完善、环境优美的生态城市与文明城市。但是，这种现代化的城市是经济社会长期发展的结果，而在社会由前城市化状态向现代化城市化状态转型的过程中，则可能出现诸如“城中村”这样的特殊现象。“城中村

10、”是我国城市化进程中的一个特殊现象，是历史原因和现实发展的产物。90年代中后期，城市扩张和郊区化进程加速，边远地区大量土地被征用，城市政府或开发主体为了规避极高的经济成本和社会成本，导致被绕开的村落成为“城中村”，在土地利用、建设、景观、规划管理、行政体制方面表现出强烈的城乡差异和矛盾，并伴随着城市化进程演变成一个突出的社会问题。在我国快速城市化的过程中，“城中村”问题日益凸显出来，与现代化城市相比，“城中村”在土地利用、建设景观、规划管理、消防治安、环境卫生、社区结构、劳动就业、社会保障等方面均与现代化城市存在着巨大差异，城市与农村“二元管理体制”并存、共同发挥作用，构成了其“边缘社区”的特

11、征。这已成为影响我国城市协调发展、功能提升和市民生活质量进一步改善的突出问题，并己成为政府面对的主要难题之一，对“城中村”的改造显得尤为迫切。1 “城中村”改造问题概述1.1“城中村”的含义、特征与类型1.1.1“城中村”的含义由于人们对“城中村”进行研究的角度不同，因而对“城中村”定义的理解也各不相同。但是，虽然所选角度或文字表述不同，但学者们对“城中村”实质的基本认识是一致的，即都是城市化过程中由于城市的快速扩张导致的城市和乡村共存的二元现象。本文认为，“城中村”是指在城市化快速推进过程中，在城市总体规划区内或建成区内，原农村居住形态和社会结构以及社会关系网络仍然保留下来，没有机会参与城市

12、新的经济分工，经济形态转为第二、第三产业，以土地及土地附着物为主要生活来源，以地缘关系和血缘关系为基础形成的特殊社区。它在城市化进程中产生，最终也必将在城市化进程中消失。1.1.2“城中村”的特征在空间形态方面，“城中村”存在着土地利用混乱、开发建设无序、景观环境差等问题。“城中村”内缺乏统一规划，存在大量违法、违规建筑，既有集资房，也有临时搭建的违章建筑，环境脏乱，道路狭窄。此外，城市基础设施不足，市政建设落后，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等设施。从社会形态角度来看，“城中村”面临着原住居民的社会转变和外来人口大量涌入的双重难题，并且因此导致了社区结构复杂化的问题。特殊的社区背

13、景使得“城中村”显现出亦城亦乡的特点，居民显现出亦农非农的身份特征，加之外来人口多聚集于此，人口职业构成较为复杂，居民文化素质普遍不高，因而社会治安难度大，“城中村”往往成为滋生“黄赌毒”的温床。目前，伴随着城市化进程的不断推进，“城中村”的产业结构日益非农化，第二产业、第三产业在社区经济结构中的地位逐渐拆过了第一产业，成为“城中村”经济的主导。对“城中村”的原住民而言，分红加出租收入造就了一批“食利阶层”和游手好闲的“二世祖”，而“城中村”里的外来人员的就业则呈现出多元化的特征，这就使得“城中村”的经济形态较为多元化和复杂化。1.1.3“城中村”的类型与人们对“城中村”的定义一样，由于人们在

14、划分“城中村”类型时所依据的标准不同，也往往得出不同的结论。如李俊夫（2004）在研究广州“城中村”问题时是根据建设用地比例将“城中村”分为几乎没有农用地、农用地和建设用地比例大致相当、尚余较多农用地的三类。吴智刚（2005）把“城中村”划分为典型“城中村”、转型中“城中村”和边缘“城中村”。笔者认为，对“城中村”类型的划分，应该注重参照不同城市的具体情况和研究需要，以不同的标准进行划分。1.2“城中村”形成的原因分析1.2.1城乡二元结构是“城中村”形成的根本原因纵观每个“城中村”，虽然它们的产生都有各自的各种原因，但是，它们形成的根本原因是一样的，那就是“城乡二元结构”。“城乡二元结构”就

15、是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。从“城中村”的形成过程来看，“城乡二元结构”的根源性作用主要表现在一下三个方面：首先是城乡二元户籍制度，使得“城中村”的村民在城市中，无论是在政治、经济、文化上，还是在社会权利和社会福利上都处于一种较低的地位，他们并未融入，也很难融入城市居民的社会生活中去。其次是城乡二元土地结构。根据法律规定，国家可以征用农民作为生产资料的农用土地，但是难以征用农民作为生活资料的宅基地，宅基地制度依然存在，并成为“城中村”村民的主要经济来源。土地制度的二元性正是“城中村”形成的最核心因素，“城中

16、村”问题实际上就是村庄土地的使用权问题。再次是城乡二元社会管理制度。根据法律，城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，而“城中村”社区则由作为村民自治组织的“村民委员会”管理。城乡二元社会管理制度壁垒使得城市规划和监督部门对农村集体土地的使用无法行使有效的管理，这也提供了“城中村”现象滋生的温床。1.2.2快速城市化是“城中村”形成的直接原因从我国现代化进程而言，城市化是转移农村剩余劳动力、提高农民收入水平、改造村落社会结构和社会发展的必由之路。城市化既是农村人口向城市地区的流动和积聚，也是农村社区向城市社区的过渡和转型，同时也是城市文化向各个领域，尤其是向农村地区的传播和影响。城

17、市化引发的是全面的、系统的和深刻的社会变迁。而在城市化初期，更多地表现为城市在土地面积上的机械扩张。自改革开放以来，随着我国国民经济的高速增长，城市化的进程明显加快，城市化水平的迅速提高以及大城市的迅猛发展，一方面促进了城市经济、文化和科技的发展，孕育了现代文明城市；另一方面也导致了一些城市不同程度地染上了“城市病”。城市是一个人口积聚、产业积聚、环境污染集中的区域，城市的发展必然会引发城市管理、交通、环境等问题，其中“城中村”问题是城市发展引发的一个新问题，也是城市化进程中的一种普遍现象和直接后果。1.2.3经济利益是“城中村”形成的内在因素“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是村

18、民追求土地和房屋租金收益最大化的结果。在城市化的压力下，一无知识技能，二无劳动经验的“城中村”村民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不菲的“以地生财”之道。由于村民建设资金不足、宅基地面积有限，必然最大限度地追求利润，忽视建筑造型及其与环境的协调。在利益的驱动下，村民想方设法最大限度地利用现有土地进行开发，其结果是村民建筑占地越来越大、楼层越来越高，形成了大量布局混乱、密不透风的“一线天”、“握手楼”，“城中村”村民居住环境日趋拥挤、恶劣。这样，加大了“城中村”改造的难度，提高了改造的成本，阻碍了“城中村”的城市化。另外，有许多“城中村”有着比较雄厚的经济实力，有的甚至达到上亿的资产。村

19、民凭借各种优越条件，尤其是土地房屋的升值以及发展第二、三产业的便利，获得了远远高于外界市民的收益和内部福利，而“城中村”改造必然会打破原有的秩序和格局，甚至还有可能侵害到村集体利益和村民个人利益，因此，村民对政府征地持抵制心态，极力要维护他们的利益。政府征地原本可以通过强制力来完成，但是面对这种具有强大利益驱动和内聚力的村落组织，政府的强制力也不得不大打折扣，折扣的依据是尊重农民的利益需要。1.2.4文化认同是“城中村”形成的文化因素“城中村”的产生有着深刻地域文化背景。维系“城中村”村民关系的是传统农业社会的血缘关系和地缘关系，并由此产生的择地关系或乡土关系，也正是这种择地关系或乡土关系派生

20、了“城中村”村民对血缘和地缘的重视。传统村落社会文化和种种风俗习惯，在这些“城中村”得到了很好的保存和发展。“城中村”所具有的传统封建宗法组织与意识的落后性、顽固性，使得“城中村”村落文化很容易与城市文化发生冲突，在对城市文化做出反应时，村落文化认同意识会使村民产生强烈的自我意识和向心归属情绪，对外防范，对内认同，文化系统的排他性和内整性由此而生。农村文化与城市文化之间由于各自的历史、人口、政治等原因存在着许多格格不入之处，两种文化在不断的冲突中产生强大的离心力，影响了城市的发展，“城中村”正是这种文化冲突的集中表现。1.3“城中村”改造的必要性1.3.1城市化进一步发展需要改造“城中村”“城

21、中村”是我国快速城市化进程中出现的独特现象，“城中村”改造是我国城市化发展战略顺利实施的重要步骤。由于在城市化过程中，“城中村”没有真正纳入城市的统一规划、建设和管理，具有自发性和盲目性，严重阻碍了城市的进一步发展。因此，“城中村”改造是一个城市走向现代化的必由之路。“城中村”是城市扩张的前沿，能否有效解决这些地区城市化过程中的矛盾和问题，是城市化进程是否顺利推进的关键。“城中村”是我国农村城市化进程出现的一个特殊历史性现象，积极妥善解决“城中村”问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代城市的管理体制和管理方式转变，使“城中村”真正融入城市，成为城市的有机组成部分，这对于加快城市化进程是非

22、常重要的。1.3.2优化城市资源配置效率需要改造“城中村”“城中村”杂乱的建筑和生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，城市的品位，削弱了城市的竞争力，成为城市现代化的一大障碍。“城中村”改造就是要充分利用稀缺的土地资源，把城中村内的土地开发、使用纳入城市统一规划管理，盘活城市资产，提高城市土地的利用效率。因此，“城中村”改造是城市土地资源优化的需要。由此可见，改造“城中村”不是城市建设中的一个孤立问题，而是与城市化进程和实现城市现代化目标紧密相关的具有重大意义的一项工作，是我们全面提高人民群众生活质量和社会发展水平的重要选择，是优化城市土地资源和加强城市社会主义精神文明建设、提升城市整体竞争

23、力的需要。1.3.3“城中村”经济社会发展需要改造“城中村”从“城中村”长期发展的角度看，改造“城中村”也是势在必行。一方面，“城中村”的经济进一步发展必然需要有与其相适应的经济组织形式，即由原有村集体经济组织向股份制公司转变。另一方面，城市化发展也需要“城中村”自身在教育、卫生、城建、治安等各个方面的社会转变，需要村民向市民转变。实现城市化是“城中村”所面临的新挑战，也是进一步发展所必须做出的选择。因此，必须从长远着手，通过对“城中村”进行改造，帮助村民完成由村民向市民的转变，使其尽快融入城市社会，改造成为真正的城市居民，通过各级政府为村民提供教育培训、就业、社会保障等社区服务，解决村民的后

24、顾之忧，真正实现“城中村”的城市化，实现“城中村”在教育、卫生、城建、治安等方面的社会化，这也是“城中村”自身经济和社会进一步发展的必然选择。1.4国内“城中村”改造的经验借鉴1.4.1广州“城中村”改造的经验广州市主要采取了村集体经济主导、非市场化的改造模式。从2001年开始，广州市按照城乡一体化的要求，开始着手对“城中村”进行改造。改造中，市政府遵循“先行试点、积极稳妥、逐步升温、不出乱子”的原则，在全市138个“城中村”中，选择5个有代表性的“城中村”先行试点。在改造中，首先对“城中村”进行转制，把城市建成区内的“城中村”农民转为城市居民，在改造过程中，全面推行劳动预备制度，各区劳动就业

25、培训机构为“城中村”居民开设了专门培训，政府还开展了积极的“扩大社会养老保险覆盖面”工作。同时把村委会转为居委会，并在实现了“农转非”和“撤村转居”两个转变后，以政府令的形式将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司。与此同时，逐渐把“城中村”纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，实行统一管理。然后是有步骤地进行“城中村”改造，逐步清理村内的街边违章违法建筑，增加绿化，并完善市政工程设施建设。在改造资金上提出“谁受益，谁投资”的原则，以村集体和村民个人出资为主，政府给予适当

26、的支持。1.4.2深圳“城中村”改造的经验深圳市采取的是政府主导、半市场化的旧村重建模式，即政府在改造过程中掌握主动权，实行政府调控与市场运作相结合的模式。从1997年开始，深圳市按照每镇一村的办法试点改造“城中村”，将“城中村”划分为不准发展区、控制发展区及非建设用地，规定各类用地的使用要求。撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择。坚持以人为本的原则，重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题，取得了非常好的效果。深圳市在“城中村”改造中十分重视保障村民利益，着力从改变观念、提高认识、调动村民的积极性等方面加大宣传力度，充分发挥了村民的自主意识。在土地改革中，

27、将依法转为国有的集体土地移交国土管理部门接收，国土管理部门根据有关资料接受土地，而后按照“工业进园，农业进基地，住宅进区”的原则，统一规划和建设。深圳这种土地处理办法对“城中村”村民的利益给予了全方位的保护，是将集体土地转为国有，而非征用，但对集体经济组织给予的补偿，标准与征地相当，充分维护了村民的个人利益，为改造工作的成功奠定了基础。1.4.3珠海“城中村”改造的经验研究珠海市“城中村”改造所采取的是开发商主导、市场化的综合开发模式。珠海市建成区共有26个“城中村”需要改造，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。珠海市从2000年开始策划“城中村”改造工作，计划用三

28、年多的时间集中力量全部完成。在改造过程中，珠海市通过市场竞争机制，引入房地产开发商参与城中村的改造，实现了政府、村民、开发商“三赢”的目标。珠海市政府坚持以房地产商为主，同时加强政府的宏观调控。提出“统一规划，分步实施，适度超前”，社区新建旧村改建必须按照珠海中心城区总体发展要求，以建新社区而不是建新村作为规划和建设的目标，在三年之内对“城中村”实现了“全面彻底”而又“科学合理”的改造。1.4.4西安“城中村”改造的经验研究西安市政府在“城中村”改造中重视运用政府管理职能，通过政策积聚，在保护农民和集体经济合法利益的前提下，采取市场运作的手段，调动房地产开发商参与“城中村”改造的积极性，全面完

29、成“城中村”的改造任务。西安市“城中村”改造工作于2002年启动，目前全市共批准了73个“城中村”改造的立项，其中32个村庄的改造方案己经批复，20多个村庄的改造进入具体实施阶段，一些村庄的改造己经初见成效。西安城中村改造的总体思路是，按照政府主导，以区为主、市场运作、改制先行、改建跟进、尊重民意、利民益民的原则，以健全机构，创新机制，政策先行，严格执法，提高效能为核心，以区政府具体组织实施为主，在充分尊重村居民意愿，发挥村委会和社区居委会作用的基础上，整体推进“四个转变”，即集体土地转为国有土地，农民转为居民，村委会转为居委会，农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。综上所述，从具体改造的措

30、施来看，各地“城中村”的改造有以下共性：将农民转为城市居民；将村委会转为居委会；将集体土地转为国有土地；将村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司。从“城中村”改造的模式看，按照是否离开原地分有三种形式的改造方案：一是原地重建。即政府统一规划，招标建设，强制执行；二是易地重建。即政府统一规划，引导执行；三是原地改造。按照改造的投资主体分有三种形式：一是统一规划，自行开发模式；二是引人房地产商开发模式；三是政府投资开发模式。这些模式都各有其优缺点，具体选择时要根据当地情况选择一种或几种模式。2 郑州市“城中村”改造现状概述2.1郑州市待改造“城中村”情况概述改革开放以来

31、，随着城市框架的迅速拉大，郑州市“城中村”的数目也在不断增加。1990年，郑州市的“城中村”只有39个，而到了2002年，仅三环以内就有60个村委会，114个“城中村”（自然村），常住人口6. 1万，耕地面积670多公顷，宅基地面积930公顷，涉及5个区，13个乡镇。三环以外的城市边缘、两个经济技术开发区和郑东新区，正在形成的“城中村”约有75个。表1 郑州市各区“城中村”数量统计表（上街区未计算在内）区名金水区二七区管城区邙山区小计三环以内“城中村”数37241732114三环以外“城中村”数208192575小计57323657189在郑州市的所有“城中村”中，不同区域的“城中村”在经济水

32、平上差别较大。因此可以把三环以内的“城中村”分为一类，三环以外的“城中村”分为一类。三环以内的“城中村”经济发展水平较高，三环以外则相对低一些，就“三产”比例来看，三环以内的“城中村”，农业收入所占比例很小，城市中心区的“城中村”，如沙口、刘楼、马寨、胜岗、司家庄等已经没有任何农业收入。第二产业占有一定比例，如机械制造、建筑业、食品加工业等。第三产业发展迅速，如批发零售业、仓储业、房地产、旅游业、交通运输业、文化娱乐业、餐饮旅店业等，其收入己经占到全部收入的50%以上。三环以外的“城中村”，农业收入占有较大比重，第二产业收入也占一定比例，第三产业比例较小。表2 郑州市各区所辖“城中村”及类型区名一类“城中村”二类“城中村”金水区司家庄、台庄、西沈庄、东沈庄、凤凰台、张庄、王庄、八里湾、西岳寨、大孟寨、王府坟、沙口、聂庄、燕庄、吴家庄、黑朱庄、小孟寨、寺坡、六里屯、胜岗、西关虎屯、东关虎屯、张寨新村、杜岭新村、常寨、东韩寨、姚寨、东岳寨、小铺、大铺、白庙、枣庄、押寨、宋寨、