三门峡市军转干部培训公共管理.ppt

1、三门峡市军转干部培训课程“三维三维”时代的时代的公共管理公共管理三门峡市财经学校 李之敏2015.1一、公共管理公共管理是什么？是什么？（一）引子：如何来理解公共管理者和公共管理活动引子：如何来理解公共管理者和公共管理活动n1、“公共管理公共管理地球上最容易观察的但最不容易理解地球上最容易观察的但最不容易理解的现象的现象”n刘邦、阿拉法特、毛泽东、周恩来、林肯、丘吉尔、斯大林、罗斯福、戴高乐、卡斯特罗、曼德拉、习近平、在座的各位n 公共管理者无处不在，伟人无处不在，他们分别有什么样的治国之术呢？你是否理解其中的精妙之处呢？2、中国公共管理领域的生态场（一）：、中国公共管理领域的生态场（一）：n

2、（1）官场之最：公共组织行为方式的异化n 最难找的部门:有关部门；n 最难捉摸的话:研究研究；n 最神秘的机构:组织上；n 最大的官:一把手。中国公共管理领域的生态场（二）中国公共管理领域的生态场（二）（2）机关的生态场：公共组织的运行方式）机关的生态场：公共组织的运行方式 机关是一个适者生存的生态场，不仅要看能力，还要看能耐；不仅要讲工作，还要讲操作；不仅要懂得卖力，还要懂得卖乖。（3）为官之道）为官之道:公共组织的处事原则公共组织的处事原则 为领导干100好事，不如与领导一起干1件坏事；领导带着你一起干1件坏事，那肯定有100件好事等着你。中国公共管理领域的生态场（三）中国公共管理领域的生

3、态场（三）（4 4）中国式的干部作风）中国式的干部作风公共组织的工作作风公共组织的工作作风 n有人说中国现在的干部：“绕着”实事求是“进”；“背着”实事求是“学”；“离开”实事求是“干”。n（5）李鸿章的表达李鸿章的表达公共组织的人员要求公共组织的人员要求n李鸿章：天下最容易的事，便是做官，倘使这人连官都不会做，那就太不中用了。问题与启示（一）：n问题：问题：上述所表达的现象是公共管理的知识、方法、艺术，还是经验？在“官”的场域中，除了知识、方法、技能，你还需要什么？问题与启示（二）：n启示：启示：公共管理是普遍存在而又影响巨大的；公共管理是生动的、复杂的、多变的，虽有规律，但无定势；认识公共

4、管理现象不仅需要理论、知识，更需要实践和体验，所以，要有高超的公共管理艺术是不仅需要“学”，而且需要亲自去“悟”。（二）公共管理究竟是什么？（二）公共管理究竟是什么？n1、西方学者的理解n西方学者一般从以下三个角度来考察和理解公共管理：n从小政府观点看，认为公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；n从大政府观点看，则认为公共行政就是立法、司法和行政三大部门所有的机构所进行的管理社会事务的活动；n认为行政是与政治相对应的活动，是政策的执行古德诺。2、我们的观点（一）、我们的观点（一）n（1）我们可以从两个层面上来理解公共管理：一一是是把公共管理看成是一种活动；二二是是把公共管理

5、看成是一个理论体系。n（2）作为一种理论范式，公共管理的理论体系随着实践的发展而不断的发展，在不同的实践情境下呈现出不同的特征，总地看来，其经历了行政管理理论范式、公共行政理论范式、公共管理理论范式。n（3）我们今天将沿着公共管理理论范式的发展历程来分析、探讨不同时期公共管理活动所呈现出来的特点和趋势。3、公共管理的特征（作为一种活动）、公共管理的特征（作为一种活动）n（1）当把公共管理看成是一种活动时，公共管理就是公共部门运用公共权力，依靠公共财政，有效管理社会公共事务，实现公共利益的活动过程；n（2）从目标上来讲，公共管理以实现公共利益和维护统治为目标，其中公共利益主要体现为经经济济发发展

6、展的的效效率率（经经济济调调节节、市市场场监监管管）和社社会会发发展展的的公公平平（社社会会管管理理和和公公共共服服务务）；而维护统治主要是指出执政的政党巩固自身权力地位的诉求。3、公共管理的特征（作为一种活动）、公共管理的特征（作为一种活动）n（2）从功能上讲，为了保证公共利益的实现，公共管理要履行以下几种功能：制制度度功功能能通过规则、政策的制定，协调和处理社会各种关系和利益，在整体上维持社会生活的正常运行；服服务务功功能能提供各种公共物品和公共服务；维维护护功功能能维护国家安全、社会稳定、保护环境资源；矫正功能矫正功能弥补市场缺陷。3、公共管理的特征（作为一种活动）、公共管理的特征（作为

7、一种活动）（3）从公共管理的基础上讲，合法性，即使公民的认可程度是公共管理唯一基础，没有了合法性，公共权力和公共财政也就无从谈起，为了获取这种合法性，每个政府都各显神通。（三）公共管理理论体系的历史演进（三）公共管理理论体系的历史演进n1 1、行政管理、行政管理n（1 1）行政管理理行政管理理论范式范式产生的背景：生的背景：nA A、公共事公共事务的的广泛存在广泛存在；nB B、企企业管管理理的的科科学学化化的的推推力力和和政政府府腐腐败的的压力力 ；nC C、相关理相关理论发展提供的理展提供的理论支撑支撑 ；（A）威尔逊、古德诺的政治行政二分内内容容：首首先先，政府过程有两部分，一个是政治活

8、动，即由选举出来的政治家负责决策以及监督政策执行，他们是有任期的，另一个是由公务员系统专门负责执行政策，他们是通过考试聘任的，是职业化的常任制；其其次次，公共行政是由普遍规律的，行政研究可以成为一门科学；再次，再次，行政将成为政府的中心。意意义义：首首先先，价值中立、职业化、专业技能和功绩制可以保证行政效率的提高；其其次次，有利于公共管理活动的民主化。（B）韦伯的科层制 n首先，知识性原则行政管理工作专业化；n其次，职业化原则是生存之本而非附带的兼职；n第三，非人格化聘用、晋升、处理公务不受人际关系影响；n第四，权力法定世袭的权力、法理型权力、魅力型权力；n第五，层级节制的权力体系下级服从上级

9、并形成序列；n第六，执行能力而非制定或设计政策能力。（2）行政管理理论范式的内容行政管理理论范式的内容 n1）标志：行政管理阶段行政学的第一阶段，它是行政学的形成阶段，属于传统的公共行政范畴，其标志是1882年威尔逊的行政学开山之作行政学之研究的发表。n2）价值和重点：一是追求效率最大化；二是主要关注政府本身，即通过改变政府本身来提高效率。（2）行政管理理论范式的内容行政管理理论范式的内容n3）内容：nA、以行政效率为价值取向；nB、有着严格等级组织模式金字塔式；nC、规则至上的组织原则；nD、中立、常任、考任的人事制度；nE、非人格化的管理原则。（3）行政管理范式问题 n1）政治逆向控制政治

10、家控制公务员是很困难，公务员反过来影响政治家；n2）效率低下垄断导致了动力和活力缺乏；n3）不能有效满足公民的需求竞争的缺乏导致公共物品品种单一、质量低下；2、公共行政理论范式、公共行政理论范式（1）公共行政理论范式产生的时代背景n1）是对行政管理范围的确定区分私人部门中的行政管理活动；n2）是对行政体系性质的确认 区分统治行政和管理行政；n3）是对行政体系功能的强调追求公平还是效率？2、公共行政理论范式、公共行政理论范式n（2）公共行政理论范式的内容n1）产生的标志：1968年弗里德里克森的走向一种新的公共行政学 的诞生；n2）内容nA、我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务(效率

11、)；nB、我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)；nC、这种服务是否增进了社会公平。3、公共管理理论范式n（1）公共管理理论范式产生的时代背景n1）传统理论范式在实践中遭遇了危机政府失灵财政危机、管理危机、信任危机；n（2）相关理论的发展3、公共管理理论范式nA、公共选择理论：政府之所以会失败，主要是因为公务人员的自利性和缺乏竞争；政府的活动过程实际上是一个类似于市场的交易过程；所以，要缩小尽量缩小公共部门的范围，引进竞争机制；3、公共管理理论范式nB、委托代理理论：公共管理活动实际上就是选民、政治官员、公务员之间的委托代理关系；而委托代理关系存在的道德风险和代理成本的问题；所以，为了防止

12、问题的发生，应向基层放权、引入竞争；nC、交易费用理论 清晰的产权界定对于优化资源配置和提高经济效率至关重要，是效率的保障。3、公共管理理论范式n（2）公共管理理论范式的内容n首首先先,淡化公共产品供给主体的性质，允许其他组织参与治理；n其其次次，引如竞争机制，建构起多元的供给机制；n再次再次，以“顾客”的需求为导向。（3）新公共管理运动n1）英国的实践：nA、引入私人部门的管理技术内部改革；nB、公共服务私有化阶段走向外部改革；nC公共服务代理化阶段对私有化的补充；nD、公私合作形成伙伴关系、协调治理。（3）新公共管理运动）新公共管理运动n2）美国的实践：nA、掌舵而不是划浆nB B、授权而

13、不是直接提供服务；nC C、在公共服务中引进竞争机制；nD D、重使命而非繁文缛节；nE、更加关注效果而不是投入；nF F、重预防而非治疗；nG G、顾客导向而不是为了官僚们的需求；nH、有收益而不是浪费；nI I、由等级制到参与和协作；nJ、通过市场力量而非行政权力来调节。4、公共管理理论范式三个发展阶段的比较公共管理理论范式三个发展阶段的比较主体客体目标关注重点价值取向组织构造管理方式行政管理公共组织 公共事务 效率关注政府内部管理 工具主义金字塔式的等级结构；命令与服从关系 行政式的、直接式的、自下而上的 公共行政公共组织 公共事务 公平关注行政体系性质、职能等价值问题 价值主义金字塔式

14、的等级结构；命令与服从关系 行政式的、直接式的、自下而上的 公共行政公共组织 公共事务 效率关注顾客需求 工具主义扁平化的组织结构；伙伴式、契约式的合作关系 市场式的、间接式的、双向互动的 二、二、“三维三维”时代背景下的公共管理的影响因素时代背景下的公共管理的影响因素n（一）什么是（一）什么是“三维三维”时代时代n1 1、文化的时代文化的时代n（1）文化决定行动的方向，解决“做什么”的问题。n（2）崇尚自由、价值体系多元的时代，不解决“做什么”的问题是很难成就一番事业。2、知识的时代n（1）知识是有关做事的正确的方法和手段，解决的是“怎么做”的问题。n（2）知识经济时代里，没有知识，就没有行

15、动的能力和创造财富的机遇。3、信息的时代n（1）是关于真假的问题，是对事物的描述，有真有假；n（2）信息是决策的依据，是知识发挥作用的前提；n（3）信息是地位和财富的象征。（二）（二）“文化文化”对公共管理产生的影响：文化常对公共管理产生的影响：文化常常缺乏或者冲突常缺乏或者冲突n1、文化的重要性n（1）案例一：9.11事件的深层次内涵文化冲突将成为21世纪的核心冲突；n（2）案例二：联想整合的困境文化的冲突是整合的最主要的阻力；n（3）案例三：教师搭顺风车的故事文化差异无处不在；n（4）案例四：警察查身份证的故事文化的影响力是无形的，但又是深刻而无处不在的；n（5）案例三：法轮功的启示（围攻

16、中南海、董存瑞舍身炸碉堡等）文化决定了人的行为心理和行动的内在激励。n结论：文化无处不在、文化的影响无处不在、文化的冲突无处不在，因此，公共管理必然会受到文化极大地影响。2、给公共管理带来挑战的文化因素、给公共管理带来挑战的文化因素n（1 1）上上海海人人、北北京京人人、浙浙江江人人的的区区别别多元并存的文化、自由流动的个体导致价值的冲突和文化的整合困境集体行动的逻辑“公共事务”灾难 1）成长文化：家庭文化、时代文化 2）地域文化：饮食、性格、行为 3）专业文化：专业的锻造影响人的思维和行为；4）职业的文化：职业会带来思维和行为的惯性n上海：精明、小气、细节、务实（白领）；n北京：粗放、务虚、豪气（政客）；n浙江：睿智、开拓、创新（企业家）。2、给公共管理带来挑战的文化因素（二）、给公共管理带来挑战的文化因素（二）n（2）柏杨的比喻个人主义盛行从个体而言，导致团队精神、公共事务的参与精神的缺乏；从组织的角度来讲，导致整体观念的缺乏，极易形成部门或地区的本位主义。n（3）老外的表达有关系没关系；没关系，有关系规则精神的缺乏导致非人格化的治理难以实现n（4）开会的故事真实的信息的难以获取科