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1、行政法学笔记行 政 法 学,8 i0 5 E3 . g # e0 y第一编 行政法导论行政法概述, l+ z! P. u9 O行政法的基本概念 s& dh! V: h: n行政* X( S% V I3 P9 k) E; J行政分为一般行政和国家行政7 O/ R7 q* p8 |1 v7 t8 V. l一般行政是指各种组织（包括机关、团体、单位等）的执行、管理：执行即执行组织领导层的决策及决策所确定的目标、纲领、方案；管理即是对组织的运作进行规划、控制，对组织系统成员的活动进行组织、指挥、协调、监督。 R+ 8 z9 Y; R国家行政是指国家这一特殊组织的执行、管理职能：包括执行执行国家的法律、

2、政策及法律、政策所确定的目标、规划；$ 0 r; N2 ! |8 l3 c0 a管理即是对国家内政、外交事务的组织、指挥、协调、监督。 W5 E. K6 l( v$ X! Q- Y行政法学研究的是国家行政。- A+ C* X% O- / m6 C# B国家行政在实际运作中有形式行政与实质行政之分。行政法学研究的对象主要是形式行政。; 2 V6 l- P7 h |$ M形式行政是以行政的主体来界定的行政即：凡是国家行政机关行使的职能即为形式行政，不管该职能的内容是实施具体行政行为，还是制定抽象的行政法规、规章，或是裁决公民、法人或其他组织之间的争议。1 S2 k( I- x8 n. T实质行政是

3、以行政的实质内容作为界定行政的标准：即：凡是国家机关实施具体的行政、管理行为即为行政，不管该行为的主体是行政机关，还是立法机关或司法机关。& I; F! o/ o, 3 m【注意：按照形式行政的标准，立法机关和司法机关对其内部人、财、物的管理不属行政的范畴；按照实质行政的标准，行政机关制定行政法规、行政规章和裁决行政、民事纠纷的行为不属于行政的范畴（称为“准立法”和“准司法”）。】0 k4 N$ z3 D% o2 s行政还有静态行政与动态行政之分。行政发行研究的行政，既包括静态行政，又包括动态行政，但主要是动态行政。 R. N# L9 d. _) R6 E! H静态行政指行使行政行为的机关，即

4、行政机关；: v, |3 9 u j! 动态行政指行使行政职能的行为，即行政行为；: e2 - ?8 g1 Z b0 J行政关系% a- S6 j* C. u/ j, vO8 X& z概念：行政关系是指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权组织，因行使行政职权或接受法律监督而与外部国家机关、组织、个人发生的各种关系以及各行政主体相互之间，行政机关与所属国家公务员及被委托的组织、个人之间，法律、法规授权组织与其工作人员之间发生的内部关系。7 5 s1 ?, F8 ?/ C( 8 J0 J理解：此定义包括了外部行政关系与内部行政关系两个方面。- gq$ q0 hY5 Z行政关系的基本特征：! b

5、w+ x5 R/ & / 1.存在双方或双方以上的当事人；2.+ f3 n2 6 S9 I* a9 q当事人中比有一方是行政主体或其工作人员；3.2 ( r$ p BB相应关系是因行政主体行使职权或接受法制监督而发生的。8 % n8 Y. V$ x ( l1 n行政关系的划分：# . G l6 & Z8 f行政关系按其发生的领域不同，可分为外部行政关系与内部行政关系；其中外部行政关系是基本的，内部行政关系是从属的。& o N u5 o) e( U6 u# C6 9 u外部行政关系根据其性质，又可分为行政管理关系和行政法制监督关系。二者相比较前者是基本的。3 p+ W/ 2 p4 T: B# K

6、行政管理关系是指行政主体因对外行使行政管理职能而与作为行政相对人的个人、组织发生的关系；5 s: V) z: O- s, x6 . W/ _7 L行政法制监督关系是指行政主体因接受法制监督而与作为监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及社会组织、公民个人而发生的关系。# H; m. q( ?3 m% n行政法调整的对象：是行政关系。既包括外部行政关系，也包括内部行政关系，既包括行政管理关系，业包括行政法制监督关系。$ M/ R3 n1 I0 q2 e% wg# Q行政法 R- , 5 A$ . 行政法是规定国家行政主体的组织、职权、行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的法制监督

7、，调整行政关系的法律规范系统。包括行政法的基本内容、主要功能、行政法区别于其他法律部门的特征三个方面。, s8 B# 0 iq- F4 g8 n行政法的基本内容：包括三部分1., t) K. M/ W+ WL4 O行政组织法：行政组织法主要规定行政主体的组织、性质、地位和职权；主要调整内部行政关系。2.) v2 j+ ; H# E6 X行政行为法：行政行为法主要规定行政主体行使职权的方式、程序；主要调整行政管理关系。4 a4 dF: O* A) 5 l7 N9 3.行政法制监督、行政救济、行政责任法：这一部分主要规定对行政主体行使职权行为如何实施法制监督；对受到违法行政行为侵犯的行政相对人如何

8、进行法律救济；行政主体及其工作人员对其违法失职行为应承担什么样的法律责任。主要调整行政法制监督关系。3 N) I- C2 i& p3 - Y行政法的功能：主要包括两个方面1.9 Q% z$ P+ e* H4 V2 K: B& , H管理功能：即建立行政主体的组织、赋予其行政职权，确定其行使职权的方式、程序，使之有效地对社会实施管理，保证国家法律和政策确立的目标的实现，保障秩序，促进社会、经济、文化的法制；2./ k4 g9 L+ c* s% Q( k1 R行政法制监督功能：即建立行政法制监督机制，控制行政权力，防止行政主体滥用职权，以维护国家社会公益和保护个人、组织的合法权益。. 4 k$ ,

9、 Y8 s$ B l8 _5针对以上两种功能，学者将其概括为两种理论：一是“管理论”，一是“控权论”。后又有学者提出兼顾两种理论的“平衡论”，平衡论受到重视。但平衡不是绝对的，平衡是法律目标、法律价值的总体平衡，而不是时时事事不分轻重的平均。在一国的不同发展时期，对两种理论是有所侧重的。4 o8 a1 m d7 i- z行政法的特征：7 i% i z A q3 G1 行政法在整体上没有统一、系统的法典，行政法的法律规范散见于法律、法规乃至于规章等各种法律规范文件之中。原因在于其活动范围的广泛性、学者活动内容的变动性以及学者关系的复杂性、多层次性决定的。 , X( R. z- b! t M5 B

10、! |行政法的基本原则 E: b+ 4 T3 f# N行政法的基本原则是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念的准则。: Z% U* U* / u0 x4 D行政法基本原则的作用和重要意义：3 e$ B& R+ 3 4 l1.有利于保障各不同立法主体制定的不同法律文件在立法精神上的统一，防止其相互矛盾和冲突；2.3 * ?9 D9 G6 B9 a有利于补充和协调制定法，规范行政执法、行政裁决、行政复议和行政审判行为；5 F4 p6 n. N& J?( s: y行政法的基

11、本原则为四项：即行政法制原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则。（法制、公正、公开、效率）K& T5 K R4 # L; ) I- _一.行政法制原则其主要内容包括4项：9 F/ I; W4 L6 1.依法行政指行政主体实施任何行政行为均要遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则。违法实施的行政行为构成无效或可撤销的行政行为。无效行政行为至始不发生法律效力，可撤销的行政行为根据相对人的请求，由有权机关终止其法律效力。* ?n9 y% T; _. z! Y# d2.控制滥用自由裁量权指通过法律机制将行政主体实施的自由裁量行政行为控制在适度、合理的范围内，防止其滥用。为此，法律为之设立了事

12、前、事中和事后控制机制：事前控制主要是授权控制，对自由裁量权设定明确的界限；事中控制主要是程序控制，自由裁量行为应遵循必要的法定程序规则；事后控制主要是行政复议和司法审查，即接受相应的行政和司法监督，3.& t1 # Q! f% G. 4 j. r政府对侵权行为承担法律责任。行政法制要求政府和公民一样，如其行为违法侵犯他人（行政相对人）合法权益，应依法承担侵权赔偿责任。 b6 Z7 t- k/ o+ H: h4 4.保护人权，维护公民的合法权益。政府实施的任何行政行为，都要尊重和保护公民的人权，包括尊重和保护公民的人身自由、人格尊严，维护公民的其他公民权利和财产权利。二.3 G9 fb$ c

13、a( _行政公正原则其主要内容包括6项：5 C/ & D+ : V& C5 j1.办事公道，不徇私情；: Y2 c9 m& _% ?; Q7 2.平等对待行政相对人（不因身份、民族、性别、宗教信仰不同而有差别）；+ v3 i33合理考虑相关因素，不专横武断；4.$ N$ X) d8 M R5 G3 i7 j依法回避，即在处理与自己或自己近亲属有利害关系的事务时应予回避，不得自己做自己的法官。$ Q$ B& t2 ?9 D$ Z! v2 E5.遵守会见规定即在处理涉及两个或两个以上相对人利害关系的事务时，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触。, q8 Z* N+ UI8 j# 6

14、 6.不得在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对其不利的行政行为。三.+ ?7 D$ . ( H( C% M( l行政公开原则其主要内容包括5项：/ # q2 H+ b6 O# 0 1.规范文件的制定要公开即行政法规、规章以及其他规范性文件的制定应采取一定方式让公众参与，听取公众的意见，必要时公开举行听政会，听取有关利害关系人的意见、建议；/ G& |) # t) sT, l2.已制定的规范性文件让公众知晓即已制定的行政法规、规章及其他规范性文件应通过公开的政府刊物公布，让公众知晓，/ G5 ( A+ k; L; 6 6 T6 P; g) i3.有关资料应允许相对人查阅、复制即行政机关

15、收集、保存的涉及涉及相对人有关信息的文件、资料，除法律法规规定应予保密的以外，应允许相对人查阅、复制；4.# D0 a* f$ h: A2 t; : S9 G有关行政执法行为的条件、标准、手续等应通过一定方式公布，使相对人事先悉知；: 7 z/ I4 5 h) h: F8 9 g* A( . l5.行政机关公开接受监督即对行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，应允许新闻媒介在真实、准确的前提下予以公开报道，使之接受人民群众和舆论的监督。四.) B8 a8 x6 h7 W5 T L行政效率原则其主要内容包括3项：3 1 K. C5 Q0 s$ N0 f+ h1.行政主体实施任何行政行为

16、，应严格遵循法定步骤、顺序和时限，不得违法增加手续，拖延耽搁；) 0 C; a5 c! l4 w3 g2.行政机关应严格遵循法定编制，保持机构精干，不得任意增人扩编。导致人员臃肿，人浮于事；3.# Z a, b5 I8 R7 |: n- b* k行政主体实施行政行为应进行必要的成本效益的预测和分析，应从多个方案中择优选择，以保障相应行政行为取得良好的经济和社会效益。q( O9 G& N. j( B( S+ : X/ n行政法律关系7 F& / F2 U6 X7 _) p2 a$ R9 P行政法律关系的概念5 . Y, _3 y. P行政法律关系指行政法所调整的行政关系。! c* s+ p3 v

17、/ W1 & * u行政关系是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而与外部行政相对人、行政法制监督主体发生的关系，以及行政主体内部相互之间发生的关系。6 , S* x7 I- j1 t0 V$ c所谓“调整”，指法律赋予关系双方当事人以实体和程序上的权利，规定双方当事人实体和程序上的义务，使相互关系的进行能适应立法者想要确立的某种秩序状态。; c& i. HW( L* pg行政法律关系与行政关系是有区别的，区别在于，前者经过法律的调整，后者未经法律调整，只是一种事实社会关系。但在实践中的二者往往是一体的，即绝大多数行政关系一开始就是受法律调整的，因而就是行政关系。. V2 H4 V/ M

18、1 h4 x# B行政复核、行政复议、行政诉讼的关系都只能是法律关系。 N4 G6 s H4 u2 I# o5 H l0 c行政法律关系的种类1 l& c$ 0 B5 R行政法律关系主要有三类：, : ? u+ C b* D7 |$ 0 d1.行政管理法律关系是作为行政主体的行政机关和法律、法规授权组织因行使行政职权而与作为行政相对人的个人和组织发生的关系。该关系的主体是行政主体和行政相对人。行政主体包括行政机关和法律、法规授权组织。行政相对人包括个人和组织，个人包括外国人、无国籍人；组织包括法人组织和非法人的其他组织。2. G* O4 v2 z! y. Y& P4 d6 R行政法制监督法律关

19、系是作为被监督对象的行政主体和国家公务员因接受行政法制监督而与作为行政法制监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及人民群众（个人、组织）等发生的关系。% U b) E% B8 G2 C【注意1】：作为监督主体的人民群众（个人、组织）不能直接对监督对象（行政主体、国家公务员）采取有法律效力的监督措施，他们必须通过作为国家机关的监督主体采取此种措施。7 p2 h: 7 F- s* A0 【注意2】：国家公务员在行政管理法律关系中不是独立的主体，但在行政监督法律关系中，作为一方主体。3., S# i) Z% j8 ?# LK2 u7 sN- _, o内部行政法律关系主要指行政机关内部的

20、关系，各种级别、各种地域、各种部门行政机关之间的相互关系以及行政机关与所属国家公务员的关系。+ j. q7 p# i4 k; Q. + s行政法律关系的发生、变更与消灭: L) Z( _% z! R7 U3 行政法律关系发生的主要条件包括：1 C2 h% xFH. v. i, t7 n具有明确的法律关系主体；! X8 i 7 b! g# w/ 具有明确的法律规范依据；9 I7 I! |U. I e2 v F具有引起相应行政法律关系发生的法律事实；3 k6 n* W) n- v# + u( s& d行政法律关系的变更的外部条件包括：! D: N6 h% r; A作为行政法律关系发生的规范性文件改

21、变，导致双方当事人权利义务的变更；5 b& / S$ 1 + UG作为行政法律关系发生导因的法律事实变化，导致行政法律关系的主体或内容的变更；0 * k e$ u( T3 V! A行政法律关系本身因素变化的情况包括： b/ A; ; Z9 _+ Z行政法律关系的主体变更；行政机关、相对人都可能变更。0 Id u s$ ?- r+ b行政法律关系的客体变更；物、行为、智力成果变化。% X- h4 0 J8 D$ o行政法律关系内容因其他因素变化而引起变更权利义务变化。4 D# # z1 d& d- 行政法律关系的消灭的主要情形有：. h5 N0 Lp; H5 i( u t双方当事人发生法律关系的

22、目标实现，相应行政法律关系结束；6 g7 $ ( s) d行政法律关系主体一方（通常指相对人）消灭，且无权利义务人接替参加相应行政法律关系；6 _1 W3 r. m. y+ h6 p. o作为行政相对人的公民丧失行为能力，且无法定代理人继续参加相应行政法律关系；5 H9 9 2 W0 W8 t 3 K作为相应行政法律关系的客体消灭，该行政法律关系无继续存在和进行的意义；根据新的法律、法规、规章或其他规范性文件，相应行政法律关系应予终止。D) c* x% | j$ J+ Y) I: b行政法的法源2 P. W- |% - , g, o5 I: H% 行政法的基本法源( V! D$ t& m a5

23、 k4 D行政法的基本法源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章。6 h z! _4 C- d0 r: I) C( D行政法的其他法源/ W+ - e f+ x; N. & T( L( i# 国际条约、协定. f F% K% k* ?% a: k* C6 Y/ Z8 国家机关的法律解释, 5 b5 L+ p* l国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的规范性文件; G x; _4 V/ V! Z3 6 M2 - Y行政主体9 k& |9 C, u2 V! j0 _3 . w# y行政主体概述- K0 l: 7 c* l( V# Gr) b0 P行政主体的概念% A5

24、 Q! f; M; n( f行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。! l6 b1 9 A5 l) & I理解：2 Y d6 K/ n4 R* : O行政主体是行使国家行政职权，实施行政行为的机关；以此区别企事业组织和社会团体。, d! O J$ |) h行政主体是能以自己的名义行使国家行政职权，实施行政行为的机关、组织以此区别被委托组织。3 Z7 S- Z- G3 v; Bb行政主体是能由其本身就其职权行为对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的机关、组

25、织以此区别国家公务员。2 Z+ c8 g$ M6 Z7 p+ T行政主体包括行政机关和法律、法规授权组织。( N. _ W: R2 F2 yA: q行政主体与行政法律关系主体$ k& ?5 |K4 k3 ( x行政主体是行政法律关系主体的一种，通常是相对于行政相对人而言的，表明其在行政法律关系中所处的地位；1 p m$ d& H2 L行政法律关系主体通常是相对于行政法律关系客体而言的，表明围绕相应客体而展开法律关系的各方当事人。) l F! d7 o2 t( |; Z行政主体与行政机关3 M& 9 R5 B$ e8 Q3 h( u行政机关是行政主体的一种，主要用于表明相应国家机关的性质，他是行

26、使国家行政权的机关，与之相对应的是立法机关、司法机关。! O0 L* C8 N n: 7 H+ j行政主体除了性质机关外，还有法律、法规授权的组织，主要用于表明相应机关、组织在行政法律关系中的法律地位。它具有对行政相对人的行政管理权，行政相对人有服从行政主体管理的义务。# V* E/ u. w# s, z: E0 K9 B, i行政主体与国家公务员2 C8 R4 m6 B, v4 N. 国家公务员是行政主体的代表【注意：万不能误为“行政机关”的代表，行政主体的代表与行政机关的代表相差万里】行政主体的职权通常通过国家公务员实施。* x$ * F X: s( h( l国家公务员不是行政主体，表现在

27、：国家公务员实施的一切行政行为的后果均归属于行政主体，由行政主体对外承担行政法律责任( Q8 H. O- T B$ e% B$ T7 b( V行政机关 p/ h8 D1 c2 R5 X行政机关的概念2 O6 & w m e% P5 B行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。0 A a* s5 # t w8 s2 理解：I/ j( K, O1 N1 O) i D# c行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使国家职能的机关。以此区别政党、社会组织、团体。; E1 l% G5 1 / LW3 I+ Y, Q行政机关是行使国家行政职能的国家行政机关。以此区别立法机

28、关、司法机关。4 ?/ Z+ T- O9 A4 w- t y行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。以此区别法律、法规授权的组织。, m; |4 / V7 O行政机关的特征$ i1 C. p6 : y) z4 o( f( L行使国家行政职权，管理国家行政事务。% t4 + c* a) d* |t, y行政权是指执行法律、实施法律，对国家内政、外交事务进行管理的权力；7 K. 行政机关执法与司法机关执法的区别：8 h s. H0 g3 7 j6 O5 h9 q0 8 J行政机关的执法是通过对国家内政、外交事务进行管理实现的；9 U) ! f F0 S8 k9 $ f

29、司法机关的执法是通过裁决法律争议和进行法律监督实现的。: g0 V% Y5 S* G, p- k% K8 k6 & l1 A, C行政机关在组织体系上实行领导从属制。3 D- L9 ) |5 c9 J) X* E即上级性质机关领导下级性质机关，下级性质机关从属于上级行政机关，向上级性质机关负责和报告工作。+ e/ u+ G( 2 k7 / v行政机关在决策体制上一般实行首长负责制。. P/ K9 v3 W: O行政机关行使职能通常是主动的经常的和不间断的。3 S7 - W, r) X% H+ J) 7 F s9 行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织达交道。$ z9 k/ 3 I1 t$

30、 k( x$ H行政机关的分类 x9 % b9 q3 q, % U, Q j中央行政机关与地方行政机关按行政机关职权管辖的范围分；2 w. G0 SC, g- m9 j. v# p中央行政机关包括国务院、国务院各部委、国务院直属机和国务院办事机构。( i4 一般权限行政机关与部门权限行政机关依行政机关职权的性质分；; j1 f; s L% 一般权限行政机关的权限是全方位的，涉及各个行政领域和各种行政事务，如国务院和地方各级人民政府，部门行政机关的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，如国务院各部委、地方人民政府的各工作部门。1 vA3 e+ 二者都是独立的行政主体，一般领导各别。7 z) _$ X |/ l( s职能性行政机关与专业性行政机关根据行政机关管理的客体和内容分；+ u) B2 $ T, o B1 U1 d1 t; k1 职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，如工商、税务等，专门性行政机关管理的客体是专门性、部门性、行业性的，如电子、机械、石油、水电等。3 8 Y6 i* q4 x b) K* L专门执法行政机关与普通管理行政机关根据行政机关行使职能适用法律的情况以及与行政相对人的关系分。& _: X6 4 p2 s外部行政管理机关与内部行政管理机关根据管理对象分；; Cr* L% . n& |& D1 c首长制行政机关与委员会制行