预算法修订解读.ppt

1、预算法预算法修订解读修订解读陈晶璞陈晶璞1预算法预算法修订解读修订解读 预算与预算法预算与预算法 预算法的修订预算法的修订为何为何一再推延？一再推延？预算法修订的主要问题预算法修订的主要问题 一二三2一、预算与预算法一、预算与预算法（一）预算是什么？（一）预算是什么？u传统教科书定义：预算是经法定程序审核批准的传统教科书定义：预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。映着整个国家政策、政府活动的范

2、围和方向。u简言之：预算是法定的国家财政收支计划。简言之：预算是法定的国家财政收支计划。u国家预算国家预算u政府预算政府预算u公共预算公共预算 3u预算的本算的本质是什么？是什么？u计划？划？u技技术？工具？工具？u税收？税收？u对稀缺稀缺资源的配置？源的配置？u思考：思考：预算只是算只是经济领域的域的问题吗？4对预算的深入理解对预算的深入理解1、预算不只是算不只是经济问题，而是政治，而是政治问题u “国家的国家的钱袋子袋子”u 政治政治权力的核心力的核心u 国家政治体制的血液循国家政治体制的血液循环系系统 2、预算是算是连接政府与国民的接政府与国民的纽带，是社会，是社会各各阶层、各集、各集团

3、的利益中枢的利益中枢 利益博弈与分配利益博弈与分配 了解一个国家看了解一个国家看预算就可以算就可以53、预算是一国政府治理社会的工具，也是算是一国政府治理社会的工具，也是一国社会治理政府的工具一国社会治理政府的工具 u“人人类千万年的千万年的历史，最史，最为珍珍贵的不是令的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的的经典典著作，不是政客著作，不是政客们天花乱天花乱坠的演的演讲，而是，而是实现了了对统治者的治者的驯服，服，实现了把他了把他们关关在在笼子里的梦想。因子里的梦想。因为只有只有驯服了他服了他们，把他把他们关起来，才不会害人。我关起来，才不会害人。我现在就是在就是站

4、在站在笼子里向你子里向你们讲话。”u 小布什？小布什？u 南方周末南方周末 林楚方林楚方 预算制度使西方再也没走上集算制度使西方再也没走上集权道路道路6u一个受到制度一个受到制度约约束的束的统统治者，其治者，其课课税税权权只能来自公民的授予，且只能用于改善只能来自公民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来国民福利，而不能用来为为自己自己谋谋福利。福利。u现现代代预预算的作用，就是算的作用，就是给给国家的国家的预预算体算体制上装上一个制上装上一个“刹刹车车装置装置”，用来防止司，用来防止司法部法部门门和官和官员员独断独断专权专权，黑箱作，黑箱作业业，贪贪赃赃枉法，以枉法，以权谋权谋私，侵犯公

5、众私，侵犯公众权权益。只益。只有把人民的有把人民的钱钱袋子牢牢看住了，才能看袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被关住政府，政府才被关进笼进笼子里。子里。74、预算是立法机构算是立法机构对政府的授政府的授权，也是政，也是政府府对立法机构的立法机构的责任状任状u 政府政府须不折不扣地不折不扣地执行行预算算 前提：分前提：分权 重点：重点：预算算约束束 u 缺乏缺乏预算算约束的政府是危束的政府是危险的。的。这样的的政府，政府，对公共利益和公民公共利益和公民权利可以随利可以随时随随地构成潜在的和地构成潜在的和现实的威的威胁 8u预算只能在法治的算只能在法治的轨道上道上进行行 u 法律法律VS法治？法

6、治？u 对一个社会来一个社会来说，缺乏法治的，缺乏法治的预算运作，算运作，其代价肯定是巨大的，会其代价肯定是巨大的，会导致大量稀缺的致大量稀缺的公共公共资源被用于源被用于对公共利益无关的公共利益无关的领域，域，或用于或用于仅为少数人服少数人服务而不是普惠于每一而不是普惠于每一个公民的个公民的领域，特域，特别是社会弱是社会弱势人群。人群。u 大量事大量事实表明，中国表明，中国现行的行的预算法无力算法无力阻止阻止这些些现象的象的发生。生。9u 如何衡量一个国家是否如何衡量一个国家是否值值得尊敬？得尊敬？u 中国未来的走向很大程度上系于中国未来的走向很大程度上系于预预算算10u（二）（二）预算法是什

7、么？算法是什么？u预算法是算法是财政法的核心政法的核心u民主的民主的财政是法治国家的基石政是法治国家的基石u“宪法之下，万法之上法之下，万法之上”u“经济宪法法”u预算法的作用：控制公算法的作用：控制公权力力滥用用11我国预算法历史我国预算法历史u1951年，政年，政务院院颁布了布了预决算决算暂行条行条例例。u1991年，国年，国务院院发布了布了国家国家预算管理算管理条例条例。u1994年年3月第八届全国人大第月第八届全国人大第2次会次会议通通过预算法算法，自，自1995年年1月月1日起施行。日起施行。该法是我国第一部法是我国第一部财政基本法律。政基本法律。12二、预算法的修订二、预算法的修订

8、为何为何一再推延？一再推延？u为何要修订预算法？为何要修订预算法？u原原预算法预算法通过之时还是市场经济初创时期。通过之时还是市场经济初创时期。u现在，公共财政改革已经从最初的构建框架到现现在，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在较完善的公共财政体制，无论从实践还是从理在较完善的公共财政体制，无论从实践还是从理论来看，论来看，预算法预算法的修改已是势在必行。的修改已是势在必行。u政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革意图，也需要在意图，也需要在预算法预算法中得到体现。中得到体现。u中国真正意义上的公共财政预算改革是从中国真正意义上的公共财政预算改

9、革是从1999年年开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。加以明确。13u现现行行预预算法算法权权威性？可操作性？威性？可操作性？u曾听一位高曾听一位高级别级别的政府官的政府官员说员说，到目前，到目前为为止尚没有出止尚没有出现现一个因一个因违违犯犯预预算法算法而受到起而受到起诉诉的案例。的

10、案例。u这这从一个从一个侧侧面反映出面反映出现现行行预预算法算法的的问题问题，它只是确定了一些抽象原，它只是确定了一些抽象原则则，但，但在具体在具体层层面却缺乏明确的法律界限，因面却缺乏明确的法律界限，因而不具有法律的而不具有法律的权权威性和可操作性。威性和可操作性。14u预预算法修算法修订订已已连续连续两届列入两届列入“全国人大常全国人大常委会五年立法委会五年立法规规划划”当中。当中。u预预算算报报告和告和审计报审计报告告近年来均提出希望加近年来均提出希望加快快预预算法修算法修订订。15预算法修订时间表预算法修订时间表u1997年年 动议修修订，提出修，提出修订草案，未果草案，未果。u200

11、4年年 全国人大正式启全国人大正式启动修修订工作，每年召工作，每年召开大型会开大型会议，多次，多次进行行讨论。u2007年年 提出修改版，在征求意提出修改版，在征求意见中因分歧太中因分歧太大而大而搁置置。u2010年年 预算法修算法修订小小组提出修改版（提出修改版（10版），版），被寄予厚望被寄予厚望，搁置。置。u2011年年6月月 全国人大全国人大预工委已将工委已将预算法修算法修订草草案移交案移交给国国务院法制院法制办，接下来的各，接下来的各项工作将工作将由国由国务院法制院法制办来完成并推来完成并推进，最，最终由法制由法制办向全国人大提交向全国人大提交审议。16u2011年年11月月16日日

12、 国国务院常院常务会会议讨论并并原原则通通过中中华人民共和国人民共和国预算法修正算法修正案（草案）案（草案），会，会议决定将草案提决定将草案提请全全国人大常委会国人大常委会审议。u会会议认为，预算法自算法自1995年施行以来，年施行以来，对规范范预算管理、推算管理、推进依法依法理理财、加、加强国家宏国家宏观调控、促控、促进经济社会社会发展展发挥了重要作用。了重要作用。u随着社会主随着社会主义市市场经济体制和公共体制和公共财政政体制的建立和完善，体制的建立和完善，现行行预算法已不能算法已不能完全适完全适应形形势发展要求，有必要修改完展要求，有必要修改完善。善。17u会会议确定确定预算法修算法修订

13、基本原基本原则u（一）增（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要政府的全部收入和支出都要纳入入预算。除涉算。除涉及国家秘密的内容外，各及国家秘密的内容外，各级政府和各部政府和各部门的的预算、决算都要依法向社会公开。算、决算都要依法向社会公开。u（二）健全（二）健全财政管理体制。各政管理体制。各级政府之政府之间应当建当建立立财力保障与支出力保障与支出责任相匹配的任相匹配的财政管理体制。政管理体制。u（三）完善（三）完善财政政转移支付制度，做到移支付制度，做到规范、公平、范、公平、公开。公开。u（四）（四）强化政府化政府债务管理，防范管理，

14、防范财政政风险。u（五）（五）严格格预算算执行，行，规范范预算算调整，完善整，完善预算算审查监督。督。18u预预算法修算法修订订是敏感是敏感问题问题？u在目前不断深化的改革在目前不断深化的改革过过程中，程中，经济经济体制体制改革和政治体制改革改革和政治体制改革间间的的联结联结点就是点就是财财政政体制改革。体制改革。u财财政体制改革的核心是政体制改革的核心是预预算体制改革（算体制改革（预预算法修算法修订订）u预预算体制改革是政治体制改革的突破口。算体制改革是政治体制改革的突破口。u是是对对国家政治体制的血液循国家政治体制的血液循环环系系统统的改革，的改革，关系到政治体制改革的走向。关系到政治体制

15、改革的走向。19u为为什么什么预预算法算法的修的修订订如此之如此之难难？u 因因为预为预算制度是算制度是对财对财政支出的政支出的节节制，制，是是对对政府政府权权力的限制，使其不能随意力的限制，使其不能随意挥挥动动手中的手中的权权杖。它更涉及杖。它更涉及对现对现行公共行公共资资源的重新配置，是各源的重新配置，是各级级政府政府间间、政府和、政府和部部门间门间、政府和人大、政府和人大间间利益利益权权利关系的利关系的重构。重构。u 涉及各涉及各级级政府以及政府和人大的政府以及政府和人大的财权财权分配。分配。u 涉及地方政府涉及地方政府发债发债、预预算公开、算公开、财财政政超收、超收、预预算算监监督等敏

16、感督等敏感问题问题。20u“十二五十二五”期期间间改革的一个重点就是政改革的一个重点就是政府府转转型，近年型，近年对对改革在某些改革在某些领领域出域出现现倒倒退的批退的批评评声不断，在一些地方，政府声不断，在一些地方，政府权权力有力有扩张扩张的迹象。行政体制改革的推的迹象。行政体制改革的推动动，需要需要进进行新一行新一轮轮政府限政府限权权。u预预算法算法如果修改和如果修改和执执行到位，行到位，对对政政府限府限权权的作用将不可限量。也的作用将不可限量。也许许，正是，正是因因为预为预算制度可以作算制度可以作为为行政体制改革的行政体制改革的突破口，突破口，预预算法算法修改起来才更加困修改起来才更加困难难重重。重重。21u国家行政的国家行政的权权力力过过大，立法机构人民代大，立法机构人民代表大会表大会权权力力过过小，小，过过虚，无法形成抗衡、虚，无法形成抗衡、博弈的关系。博弈的关系。u强强势势政府，弱小社会，民众政府，弱小社会，民众权权利不到位，利不到位，在在这样这样的情况下，的情况下，预预算法的修改算法的修改难难上加上加难难u例：某次会例：某次会议议，一位教授，一位教授谈纳谈纳税人税人权权利