论我国农村土地产权的区分所有制创新.docx

1、论我国农村土地产权的区分所有制创新论我国农村土地产权的区分所有制创新由于农村土地集体所有制产权主体多头，导致了其边际模糊、效率低下，对集体所有制进行改革或完善已是理论界的共识。本文根据马克思关于法律所有权与经济所有权“对立统一”的思想，提出了农村土地政治所有权与经济所有权的区分所有制设计，政治所有权归国家享有，经济所有权归农户享有。这种产权创新一方面更加明确了国家对农地管理的职责，另一方面强化了农户对土地的权利，真正实现了“责、权、利”的统一。区分所有制是适合中国国情的最佳制度选择。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出：“土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰

2、、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”目前农村土地实行的是集体所有制，从表面上看产权是明晰的，实际上农村集体经济组织、村委会、党支部、村民小组等都可以行使土地所有权，行使所有权的主体是多头的，从而导致了产权主体不清。农村土地产权的这种状况严重影响了土地流转，进而影响了农业生产力的进一步提高，农民的土地权益屡受侵害，对保护农户的合法权益十分不利。因此，对农村土地产权进行创新势在必行，这也是市场经济发展规律的客观要求。一、我国农村土地产权创新的基本原则1土地产权必须是真实有效的什么是土地产权？土地产权就是产权人对土地享有占有、使用、收益和处分的排他性权利。土地产权有两

3、个最显著的特点，一个是土地的产权主体必须在法律上的界定是清晰的，一个是产权主体必须能够根据法律的规定有效行使自己的“排他性”的土地权利。这两个特点是相辅相成、不能分离的。产权主体规定不清，“排他性”的权利就没有行使者；产权主体虽然规定清晰，但产权主体无法行使“排他性”的土地权利，则这种土地产权只能是名誉上的，或者是无效的。为了实现土地产权这两个特点的结合，要求土地产权主体必须是人格化的形式，要么是自然人，要么是法人。否则，就很难实现二者的结合统一。我国当前农村土地集体所有制，虽然法律规定的主体（集体）是清晰的，但由于缺少人格化的主体，致使所有权主体“虚置”，无法有效行使土地所有权“排他性”的权

4、利。显然，这种所有权虽然是清晰的，但不是真实有效的。2.土地产权的创新应当立足于农村现有的生产力水平之上土地产权属于生产关系的范畴，按照历史唯物主义关于生产力决定生产关系、生产关系要与生产力的发展水平相适应的原理，农村土地产权关系的创新一定要适应当前农村生产力的发展水平。由于我国幅员辽阔，农村生产力的发展水平参差不齐，差距较大，既有完全现代化的家庭农场，也有人拉肩挑、牛耕人作的小农耕作方式。但总体来看，我国目前农村生产力尚处于小型农业机械与牛耕人作并存的局面。究其原因，主要是因为我国农村人口众多，工业和服务业尚不足以将剩余劳动力大量从农村分离出来，家庭承包的土地有细碎化的趋势，限制了农业机械化

5、的发展速度。这就是我国农村生产力的现实状况，这种现实要求我们在创新农地产权时，既要考虑到农户家庭承包、人多地少的状况，又要考虑到目前我国的科技发展水平，在技术层面实现农业机械化已成为可能的实际情况。农村土地产权关系的创新既不能超越现实，又要为现实的进一步发展提供空间与可能。3.农村土地产权的限制性原则土地是一种特殊的生产资料，担负着粮食生产的任务，对它利用得合理与否，关系到国家的粮食安全问题。因此，相对于其他物品的产权而言，农村土地的产权必须受到国家更多的限制，这是其不同于其他物品产权的地方。在市场经济体制下，土地产权是一种寻利的产权，如果对其不加限制，土地利用就会向高利润的方向发展，后果可能

6、危及国家粮食安全、环境保护等社会公共利益。因此，对其进行一定的限制是必要的，但这种限制又不能过大，因为经济学的原理告诉我们，当行政权大于产权时，就容易形成寻租的社会，使市场机制失灵，效率也会大打折扣，影响社会的公平与稳定。二、我国农村土地产权创新的基本思路（一）思路的总体性概括描述根据马克思法律所有权与经济所有权可以分离的理论观点，将目前我国农村土地所有权区分为两种政治所有权与经济所有权。什么是政治？列宁指出：“今后最好的政治就是少谈政治。”1列宁的意思是说，今后搞好经济工作就是最大的政治。在社会主义和平建设时期，政治就是国家的管理活动。正如孙中山先生说的：“政就是众人之事，治就是管理，管理众

7、人之事就是政治。”政治所有权的“政治”，就是在这个意义上使用的。什么是政治所有权？所谓政治所有权，是指国家对农村土地在利用过程中所发生的各种关系进行管理的根据，包括宏观管理权、收益分享权、终极处分权三项具体的权能。宏观管理权是土地政治所有权的主要内容，收益分享权是实现宏观管理权的财力保障，终极处分权是实现宏观管理权的必要行为方式。由于宏观管理权是政治所有权的核心内容，用“政治所有权”来表达比用“法律所有权”来表达更加准确，另外，“政治”与“经济”是相互对应的范畴，因而，本文提出了“政治所有权”的概念。政治所有权与马克思的“法律所有权”是一脉相承的，土地的经济所有权是从土地的政治所有权 （终极处

8、分权） 分离出来的，分离之后才成为相对独立的所有权。所谓土地的经济所有权，是指从土地的终极处分权分离出来的、能够实现产权主体土地经济利益的权利。具体来说，土地经济所有权包括对土地的占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益权、合理处分权、继承权等项权能。经济所有权是对土地具体利用的前提，强调的是对土地的“用”；而政治所有权强调的是对土地利用的“管”。当前我国农村土地应当实行区分所有制：土地的政治所有权归国家，经济所有权归农户。土地的集体所有权分解，分别归入政治所有权和经济所有权。之所以如此划分，是基于我们对土地产权的理解：随着生产力的不断发展、社会分工也越来越细，“要么归你，要么归我”的单一的土

9、地所有权已不能满足生产力发展的需要，土地越来越成为一种产权结构，不同的权能在市场规律的作用下产生运动，游走于不同的权利主体之间。国家是社会管理与服务的统一体，土地的政治所有权归国家，这是国家职能的必然要求。农民是农业的主体，土地的经济所有权归农民家庭，这是物归其主、众望所归、效率最高的不二选择。目前我国农村土地实行的是集体所有制，究其来源，这是国家行政权力配置的结果，这就为经济所有权来自政治所有权和在农村实行区分所有制提供了现实基础。（二）区分所有制的基本内容1农村土地的经济所有权归农户家庭所有家庭是农村的基本细胞，也是到目前为止农村生产的基本单元，按照效率原则，土地的经济所有权归农民家庭所有

10、，可以减少中间环节和交易成本，提高土地的使用效率。经济所有权归农户家庭所有，符合产权明晰原则，是真实有效的产权。农户有了土地的经济所有权，就会使农户与土地紧密地结合起来，产生稳定、长期的经济预期，从而形成长期的土地投入激励机制，使农业的生产主体充满生机与活力。所以，给农民必要的土地产权是历史的必然选择。土地是重要的生产资料，不仅能为人们提供食物等生活资料，还是工业原材料的重要来源之一。因此，对土地的占有权、经营使用权是经济所有权的主要内容之一。面对土地，农户必须有根据市场和自身的需要决定种植什么、种植多少、怎样种植等经营决策权，才能实现自主决策、享有收益、收益和决策挂钩的“权、责、利”相统一的

11、激励机制，为农业经济的发展提供不竭的动力源泉。对土地的“用”，目的是为了获得“利”，二者是手段和目的的关系，土地的经济所有权必然包含对土地的收益权。从使用土地中得来的“利”，既可以自用，又可以拿到市场上作为商品出卖，获得货币，这一经济预期在农民播种种子时就已经产生，并成为他心甘情愿地向土地抛洒汗水的原因。因此，拥有对土地收益的占有与支配权以及通过自主决策实现土地收益最大化是产权主体最基本的动力与经营目标。有效的、先进的产权结构要求农民不仅仅是土地的耕作者（使用者），还要是土地经营的决策者和收益的占有、支配者。在改革开放以前的“大集体”年代，农民仅仅是土地的耕作者，没有自主决策权和收益的直接占有

12、、处分权，完全出于被动的地位，造成农业生产缺乏活力、效率低下的局面，这种结果不符合群众和国家的根本利益，更不符合社会主义的本质要求。现代市场配置资源的规律表明，土地必须依靠流转的形式才能实现土地利用的效率原则。当你经营土地的成本过高时，你可以通过流转让更适合的人来经营土地，这样对双方都是有利的。常见的土地流转方式有买卖、转让、租赁、抵押、入股等。土地所有权的买卖目前是被法律明确禁止的，农地的使用权是否可以用“买卖”的形式转让，则是不明确的。目前，由于农业的比较效益较低，农民没有种粮的积极性，大量存在一种“代种”耕地的现象。这种形式的转让，既不是承包经营权的完全转让，又与租赁有所不同，因为“代种

13、”的多为亲朋好友，大多数是无偿的，或者只是象征性地交一点费用。农村土地的抵押目前是被担保法（第37条）明确禁止的。从以上我国农村土地流转的权限来看，农民明显缺乏对土地的处分权，大量耕地被迫“有”在那里，无法流转。土地是一种特殊的生产资料，对农民有就业和生活上的保障作用，“人人有地”的现状也确实起到了这种作用，这是不容否认的事实。但是，农民的社会保障只能是土地吗？农民的社会保障永远是土地吗？回答显然是否定的。尽管建立完善的农民社会保障体系是一个过程，但现在已经到了我们有能力开始起步的时候了。与此相适应，也到了给农民适当的土地处分权的时候了。这种“适当”的处分权包括处于经济上的需要对土地进行买卖、

14、抵押、租赁、入股等，这些权利都被包含在经济所有权之中；赋予农民家庭土地的经济所有权恰好满足了农民的愿望。根据我们的调查，主张将农村土地集体所有制改为农户私有制的占26.4%，改为“以农户私有为主，农户和国家共同所有”的占28.1%，改为“以国家所有为主，国家和农户共同所有”的占23.8%。这三项改革，具体方案虽有所不同，但都是包含着农民主张所有权的改革，三项占比之和占被调查人数的78.3%。因此，赋予农户明确的土地经济所有权可谓是众望所归。土地的经济所有权除了以上对土地的占有、使用、收益、处分权外，还应当包括继承权。土地作为一种生产资料，必须有所投入才能有所产出，因此需要不断维护、防止污染、培

15、肥地力、兴修水利设施等。这些对土地长期的投入，必须有长期的收益预期与其相适应，否则，投入的数量与质量必然下降，势必影响农业的长远发展。因此，给农户土地继承权，使前辈对土地的投入不会外流，有利于建立对土地收益的长期预期机制，调动生产者的积极性，使农业生产充满持续的活力。当前，农民对土地只有承包经营权和有限的流转权，而且除了林地、“四荒地”以外，农民不享有对承包经营权的继承权。对土地产权的改革，应当允许农民对包含经营权在内的土地经济所有权有继承权。目前，有一些学者提出，为了防止土地的细碎化经营，应当实行单向单嗣继承的制度，这在一些国家也有实践。本文认为，在农村独生子女还是少数，多数家庭都有两个以上

16、的孩子（含两个），如果规定对土地单向单嗣继承，恐怕不符合农村的实际情况，这种制度难以执行。另外，这也不符合公民的平等原则，与继承法的规定相悖。考虑到目前农村女子不继承土地使用权的习俗，在对土地的继承问题上应当实行折衷的办法，规定女子不享有土地的继承权，但入赘的除外。土地细碎化的问题，国家可以通过引导土地流转的方法来解决，例如，流转后耕地面积扩大的，国家给予经济补助。尊重农村对土地继承的习俗，将非制度安排制度化，是解决农村土地经济所有权继承问题较好的选择。2.农村土地的政治所有权归国家所有农村土地政治所有权的基本内容有三点：宏观管理权、终极处分权和收益权。土地是不可再生的有限自然资源，具有稀缺性

17、、土地用途变更的困难性、利用后果的社会性等特征。改革开放以后，随着我国经济的快速发展，新增建设用地需求旺盛，耕地的数量连年减少，特别是2001年以来，我国耕地面积减少的平均速度，较之前快了一倍。随着我国耕地面积的减少，目前我国粮食的自给率已不足90%，对大豆等经济作物的价格丧失了在国际市场上的话语权。因为豆饼是重要的饲料来源，国际市场上大豆价格的上涨，引起了国内肉、蛋、禽、奶等农产品价格的连锁上涨，直接影响到了国民的生活质量和国家经济的健康发展。以往的经验告诉我们，粮食作物的减少，全国人民都会挨饿，我们刚刚吃饱饭还没有多少年，这一点我们是千万不能忘记的。由此可见，土地利用的社会性是显而易见的。

18、土地利用还有一个特点，就是耕地一旦非农化就难以复垦，会给农业造成很大的损失和成本负担，而且由于工农剪刀差的存在，非农用地的比较效益又明显高于农用地，农地存在着非农化的逆势压力，因此，只有通过国家对农地进行宏观管理，保护耕地，才能实现社会整体利益的平衡。国家拥有了对土地的政治所有权，便为国家对土地的宏观管理提供了所有权根据，使其更加名正言顺，增加了国家行为的正当性。任何人拥有产权的目的都是为了收益，国家却有所不同。国家是伴随着阶级的出现而产生的，在阶级社会里，国家是维护统治阶级利益的工具，同时，还肩负着一定的社会职能，维护社会的利益。社会主义国家拥有对土地的政治所有权，其目的是为了对土地进行宏观管理，使社会对土地的利用符合其整体利益。国家管理就会产生费用，国家对土地的收益权则为这种费用的来源提供了经济上的支撑。换句话说，国家是通过管理活动向社会提供服务的，其收益权不是为了收益而收益的，其收益的大小，应当与其提供服务所发生的费用相当。由此可见，国家对土地的收益权并不是目的，而是其管理活动的经济保障。因此，国家拥有对土地的收益权是完全必要的。同时，对土地的利用管理必须拥有对土地的处分权，而且管理本身在一定的意义上来说就是对土地的一种处分，所以，对土地的最终处分权是国家实施宏观管理的必要手段，也应当由国家来享有。