英国金融监管体系的改革及进展中国证券投资基金业协会.docx

1、英国金融监管体系的改革及进展 中国证券投资基金业协会附件二FSA、IMA及EFAMA等英国监管主体交流访问报告一、英国的金融监管体制及改革1. 目前的英国金融监管体制英国传统上实行的是以金融机构自律监管为主、政府监管为辅的金融监管体制。政府监管权长期以来高度集中在隶属于财政部的英格兰银行。英国的金融监管模式已从此前的分业监管变成了以金融服务局为主体的单一的监管模式，具体金融市场监管框架如下图所示。图 英国现行金融市场监管体制国会Parliament财政部UK Treasury英格兰银行BOE金融服务管理局FSA负责稳定金融管理所有金融相关机构及业务FSA是英国整个金融行业惟一的监管机构。根据有

2、关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，但值得注意到是其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织。2. 英国金融监管体系的改革及进展国际金融危机爆发后，金融监管的重要性日益凸显。英国监管机构迅速审视原有监管体系缺陷，并拟定了系统的金融监管体制改革计划。本次改革的要点主要包括：（1）裁撤现有的金融服务管理局，将其金融监管职能分拆为三个机构来承担：在英格兰银行下新设金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC），作为宏观审慎监管机构；新设审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA），负责对金融机构的审慎监管；新设

3、金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA），负责消费者保护。(2)恢复及强化央行的金融监管职能和权力。FPC由英格兰银行总裁担任主席，负责宏观审慎监管，监控及解决威胁整体经济金融稳定的系统风险及金融脆弱性，系金融稳定政策的最高决策单位，负责制定维持金融稳定的必要措施。新成立的PRA作为英格兰银行的子公司，负责对银行、投资银行、房贷合作社及保险公司等各类金融机构进行审慎监管；FPC 与PRA 均设立于央行框架内，进一步强化了央行的监管职能。(3)增设金融行为局（FCA），注重消费者保护与行为监管。金融行为监管局的主要职能是保护消费者和提升金融服务和市场的信

4、心。改革后，英国将采用双峰金融监管体制(Twin-Peaks Approach)，将审慎监管与金融行为监管分离开来，通过成立审慎监管局（PRA）与金融行为局（FCA）， 分别负责上述两项职能。图 改革后英国金融监管新框架3. 英国金融行业的自律监管及IMA介绍传统上，英国金融市场的监管结构，是采取行业自律为主，政府监管为辅的方式。1986年和2000年相继颁布的金融服务法和金融服务与市场法，以及随后金融服务监管局(FSA)的建立，标着着英国金融监管理念由自律监管，向政府监管与自律监管相结合转变。但从宏观监管角度来说，FSA并不是政府机构，仍然是一个自律组织。在具体的自律规范方面，目前金融行业相

5、关公司主要是接受自律组织的规范。只是在英国国内的金融行业自律组织，必须被金融服务管理局所承认，在承认之后，这些自律组织则有权力可以授权行业内公司从事金融投资业务。在英国，金融行业自律监管主体主要是行业的同业协会和自律协会等非政府组织，如管理共同基金行业的投资管理协会(IMA)、管理私募股权行业的英国私募股权投资基金管理协会（BVCA）。这些自律组织大多以有限公司形式成立和存在。主要起到业务培训、政策游说、教育公众、行业研究和协调关系等职责。投资管理协会（Investment Management Association，简称IMA），由联合信托和投资基金协会（Association of Un

6、it Trust and Investment Funds，简称AUTIF，成立于1959年）和基金管理人协会（Fund Managers Association，简称FMA）于2002年合并后产生。IMA的会员主要是在英国有投资管理业务的公司，现有超过200家正式会员和60家附属会员，其中前者的数目几乎占据了英国投资管理公司总数的95%。截止2011年底，IMA共管理价值4.2万亿欧元的资产。IMA的总部设在英国伦敦，目前在其他国家并未开设分支机构。IMA的运作由会员缴纳经费支持。董事会由行业高级会员组成，不同领域有不同的工作委员会。IMA主要职能定位如下：（一）向政策制定者提供信息服务与政

7、策制定意见。（二）制定在英国销售流通的基金的系统性分类标准和要求。（三）进行投资者教育和资质认证。（四）开展行业相关研究，披露英国基金业相关数据。二、欧盟的金融监管体制改革1. 政府监管体系由美国次贷危机引发的全球性金融危机，给欧盟各国经济带来严重冲击、金融机构蒙受了巨额损失。归纳其原因，除欧美金融市场高度关联及欧盟经济对银系统的融资依赖程较美国高外，则是欧盟经济、融监管长期存在的结构性问题。欧盟经过多的一体化建设，会员国间的经济依存度大幅提高，但欧盟的金融法规和金融监管层级，分属于欧盟及各国两者，在欧盟层面上缺乏政策协调机制。为防范融危机再次发生，欧盟积极检讨改革其机制。2008年2月，受欧

8、盟委员会委托，以国际货币基金前总裁雅克德拉鲁西埃（J. de Larosiere）为首的金融监管评估小组针对欧盟金融监管体系进行了审视及分析，并于2009年2月提交了一份关于全面改革金融监管体系的报告The High-Level Group on Financial Supervision in the EU（即de Larosiere Report, 德拉鲁西埃报告）。该报告认为：随着经济全球化的发展，金融机构的活动往往超出一国范围，但欧盟境内的金融监管体系仍然是成员国各自为政，明显落后于现实发展的需要。该报告提出的泛欧金融监管改革方案，于2009年6月19日在欧盟理事会上通过，而以此报告为

9、基础形成的金融改革法案，也由欧洲议会于2010年9月22日通过。欧盟金融监管改革措施包括如下内容：(1)设立欧洲系统风险委员会（European Systematic Risk Board，ESRB），该委员会由欧洲中央银行行长、副行长和欧盟成员国中央银行行长组成，主要负责宏观金融的审慎监管，监控宏观系统性风险。欧洲系统风险委员会将负责建立一个以颜色标记的分级制度，以反映不同的风险程度。但是欧洲系统性风险管理委员会只是一个协商机构，其主要职能是负责监测和评估欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，并及时发出预警，必要时提出相应的政策建议。(2)建立欧洲金融监管体系（European System o

10、f Finance Supervisors，ESFS），负责微观审慎监管，监督金融系统的经营和交易活动。泛欧金融监管改革法案中的一个重大突破是建立金融行业的泛欧监管机构，包含了覆盖欧盟的银行业、保险业和金融市场的三个监管机构，即欧洲银行业监督局（European Bank Authority，EBA）、欧洲证券业与市场监督局（EuropeanSecurities and Markets Authority，ESMA）与欧洲保险业与职业养老金监督局（European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA）。这“三局”将分别负责对

11、欧洲银行业、保险业和金融市场交易活动进行监管。 新设的这“三局”，被认为是欧洲率先在全球设置的“超级监管机构”，其权力将超离于单个国家，有权驳回或否决各国监督机构的决定。图 泛欧金融监管体系框架欧盟委员会欧洲系统性风险委员会欧洲银行业监督局（EBA）、欧洲证券业与市场监督局（ESMA）与欧洲保险业与职业养老金监督局（EIOPA）其他金融监督委员会评级机构各国金融监督机构其他金融机构* 虚线表示仅有警告、建议权力，不具有执法和约束权力。三个监管局负有监督成员国遵守相关法规的责任，如果某成员国存在不执行欧盟金融监管法规的情形，监管局可以向该国响应的监管机构下达指令，限其整改，在指令的不到执行的情况

12、下，监管局可以越过成员国监管机构直接对相关金融机构行使执法权，并对其违法违规行为予以纠正。同时三个监管局有权对成员国监管机构之间的分歧进行调解，如果调解不成功可做出具有法律约束力的裁决直接使用与具体的金融机构。而在与跨国金融机构的关系上，三个监管局不直接对其实施监管，而是通过在成员国设立的联席监管机构实行间接监管。但总体上，“三局”不会跟现有的各国监督机构“抢饭碗”。对金融机构的日常监督工作，比如银行的按揭产品是否合规、证券市场上的交易是否规范、保险公司和养老基金的投资是否越界等等，还是交给各国监督机构。“三局”最主要的仍是负责全局的统筹和协调，保证跨国经营的金融机构不会钻国别的空子。大多数时

13、间，除了欧盟范围内的评级机构是受“三局”的直接督管，其他金融机构不太有机会跟“三局”打交道。2. 行业协会EFAMA介绍欧洲基金和资产管理协会（European Fund and Asset Management Association，EFAMA，下称“协会”）是欧洲投资管理行业的代表组织，会员以公募基金为主。截至2012年9月底，EFAMA共有59个机构会员和27个附属会员，会员合计管理资产规模为14万亿欧元，其中8.7万亿欧元来自54000个投资基金。协会于1974年建立，当时命名为“European Federation of Investment Funds and Companie

14、s”（FEFSI）。创始会员为比利时、法国、德国、荷兰、爱尔兰、英国。之后的许多年里，协会并没有固定的工作场所，协会秘书处轮流在各个国家进行工作。1990年，协会在布鲁塞尔设立固定的秘书处进行工作。作为金融服务业中最快发展的行业代表，FEFSI在2004年修订章程，致力于代表投资基金行业和资产管理的工作，并在原有的国家会员之外直接接纳机构会员；同时更名为European Fund and Asset Management Association以体现上述变化。协会最重要的机构是协会大会，其功能之一是审议通过董事会提议的工作策略和重点。协会的执行机构是协会董事会。董事会自主决定自己的工作内容，主

15、要职责是向协会提议工作重点和具体事项。董事会由管理委员会协助其进行工作，管理委员会是董事会与工作委员会以及其他临时工作机构的协调机构。工作委员会以及其他临时工作机构由董事会决定设立，并被授权就与行业利益相关的课题与事项，进行监管、研究和方案制定。协会的行政管理机构是秘书处，负责协会的日常工作，并代表协会会员与欧盟相关主体进行沟通和协调工作。协会是欧洲基金和资产管理行业最重要的统计数据来源，其发布的最近一期资产管理报告（2012年5月）公布了大量的与基金行业相关的统计数据和图表。在过去的六年里，协会的整体定位发生了根本性的转变。如今，协会无论在欧洲层面还是从全球的角度，都可以被视为欧洲投资管理行

16、业的一致性代表。如此的一致性转变来源于2011年进行的一系列制度完善，旨在达成不同规模的机构会员和附属会员之间的权利与决策平衡。在过去六年里，协会进行的两个关键举措是：国家会员的独立性，以及在协会的各项规章制度以及决策机制中对机构会员进行全面整合。三、英国对公募和私募基金的法律监管制度1. 欧盟对基金的法律监管制度概述在欧洲，基金并不简单以公募和私募来进行区分，而且从监管的角度来看，公募与私募的界限逐渐模糊并有重叠。欧盟的基金管理活动由一系列指令来规范。非常宽泛的来看，基金管理可以被分成集合投资组合和单一投资者投资组合管理两类。规范单一投资者投资组合管理的主要指令是：The Markets i

17、n Financial Instruments Directive (MiFID)；规范从集合投资者处募集资产的管理的主要指令是：The Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities (UCITS)和主要针对另类投资（包括对冲基金、PE基金）的the Alternative Investment Fund Managers Directive (AIFMD)。但上述三个指令存在很多重叠的部分，UCITS and AIFMD也会涉及并规管单一投资者的投资组合管理；同样，受MIFID规管的机构也可以管理UCITS

18、所规管基金和AIFMD规管的另类投资基金，MIFID的角度侧重的是服务本身。在上述指令中，UCITS是最重要的。如果一定要与国内基金概念比对，它可以被大致和模糊地认为是针对公募基金监管的主要法律。UCITS是欧盟可转让证券集合投资计划 (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities) 的简称，是欧洲议会与欧盟委员会颁布的一系列指令集合，旨在为欧盟各成员国的开放式基金建立监管标准。欧盟成员国各自以立法形式认可该UCITS后，本国符合UCITS要求的基金即可在其他成员国发售，无需再申请许可。UCITS也为各国监管

19、进行了初步整合，将分散在各国监管体制下下的证券投资基金，纳入统一体系，并更好地促进了基金的跨国销售。UCITS在国际上的认可程度也非常高，对英国基金业和基金管理人裨益良多。在IMA最近的一次调查中，67%的受访者认为，UCITS是欧洲基金业最好最成功的法律。相对而言，AIFMD旨在监管UCITS之外的基金，并且也是最近欧洲地区激励热议的指令。正如前文提到的那样，AIFMD监管的是基金管理人而不是基金本身。因为AIFMD对现有的私募基金监管体系进行了根本性的变革，因此无论是各国监管机构还是基金从业者都要经历不小的动荡。欧盟于2011年7月1日正式发布AIFMD，并要求各成员国于2013年7月22

20、日前将AIFMD的内容修订进各自的内国法中，并给予1年的宽限期（2014年7月22日是最后期限）。在欧盟范围之外，ESMA正在与非欧盟国家的监管机构就AIFMD的合作进行磋商；欧盟（及欧盟各国）监管机构必须与相关国家达成合作协议才可以维持现有的基金运作格局。为此，ESMA已经与中国证监会的相关部门进行接洽；EFAMA秘书长Peter De Proft先生在与我们的会晤中也提及了对此事项的关心。根据从本次拜访和AIMA大会得到的情况来看，AIFMD从其颁布到在欧盟各国以及全球相关市场得到执行必然是一个充满争议的漫长过程。2. 英国对基金的法律监管制度和对冲基金法律监管沿革1) 英国对基金的法律监

21、管制度概述在英国，基金运作和销售是受监管活动。The Financial Services & Markets Act 2000 (FSMA)是最重要的法律之一。根据FSMA的规定，进行任何受监管活动都需要取得FSA的许可，违反者可能面临刑事处罚。总的来看，在英国进行基金投资时，管理机构必须取得FSA的许可。相对欧盟而言，英国市场的基金监管体系更接近美国，但就市场销售行为而言，各类限制相对美国市场要多一些；市场参与者以独立金融中介为主；在监管法律层面，英国的法律体系相对单一，FSA是主要的监管主体，法律规定以FSA手册为主，当然，随着AIFMD的推行，一定会有新的变化。欧盟的监管风格更接近亚洲

22、，银行主导市场。同时。2) 基金分类监管英国的基金市场非常成熟，基金可以从不同的角度进行多种划分，为此IMA专门提供了一种专门的基金分类管理服务（IMA Sectors），将种类繁多的基金分成不同种类，以便为基金管理者和投资人提供更多的便利。IMA基金分类工作由专门的基金行业工作委员会（the Sectors Committee）负责并定期监管，以保证各类基金下的成员始终符合该类基金的定义。如下是IMA发布的基金分类：图 IMA发布的基金分类名单根据监管差异的角度，下文将依据如下的分类进行分析：A. 零售基金a开放式零售基金开放式零售基金的监管主体是FSA。在FSA分立之后，将由Financi

23、al Services Authority（FCA）来监管。所有的零售基金都必须符合FSA的监管法规（FSA Rules），关系最密切的是Collective Investment Schemes Sourcebook (COLL)。b封闭式零售基金封闭式零售基金的监管主体包括：1) FSA负责发行和销售资质2) The Department for Business, Innovation and Skills（BIS）负责CA要求3) HM Revenue and Customs (HMRC)负责税务事宜需要注意的是，合格投资者基金（Qualified investor schemes，Q

24、IS）不可以通过零售途径销售。B私募基金同样的，私募基金（包括PE基金和对冲基金）的监管主体是FSA，基金管理公司需要获得FSA的许可才能从事私募基金的管理业务。因为基金本身多注册于卢森堡、爱尔兰、开曼群岛、BVI群岛（取得税务优惠），监管行为以管理机构注册地作为口径。伦敦一向被推崇为对冲基金管理机构的设立地点。FSA手册设置了三方面的标准，对私募基金管理公司进行规范：1) 基金管理公司的董事和高级经理以及内部控制制度。2) 基金管理公司在其管理的基金中投入高于一定数额的自有资本。3) 反洗钱法、商业道德方面的规范。下文将详细介绍PE基金和对冲基金的法律监管情况。3) PE基金法律监管在英国，

25、PE基金的运作经历了从完全的行业自律到如今的适度监管的过程。目前，PE基金在运作前需要在FAS进行登记，同时选择拟经营范围并取得许可，包括咨询、基金管理等类别。被监管主体大致分为两类，1）非英国注册的基金管理公司（非FAS监管主体），如果向英国市场的合格投资者销售基金，可以得到豁免，监管上比较灵活；2）在英国注册的基金管理公司，需要受FAS的监管，根据目标投资者的不同被分为8个类别。FAS在给予上述登记时要对一系列因素给予考量和评判，包括：实际控制披露、监控流程识别、办公地址选择、人员数量和能力、适应性等。就基金投资者而言，分为retail clients（零售客户，多指个人）和profess

26、ional clients（专业客户，多指机构），基金监管着重关注投资者保护。每个季度，基金管理人会向监管机构提交报告，每年都会提交经审计的报告。就税收事项，基金本身作为合伙形式可以实现税务穿透（0税率），在投资人层面欧洲各国规定不一，但基本不会重复征税。4) 对冲基金法律监管沿革从英国立法内容来看，私募基金主要指“未受监管的集合投资计划”。在2007年金融危机前，英国没有专门针对私募基金的监管规定，针对对冲基金监管的法律产生于2007年金融危机后，原因在于英国私募基金规模的迅速膨胀，以及金融危机后对私募基金在证券市场所起作用的新看法。2007年底，英国对冲基金规模达迅速突破3610亿美元，成

27、为全球对冲基金规模第二大的国家，且英国对冲基金呈现向少数规模较大的基金集中化的趋势，大约35家最大的对冲基金控制了英国对冲基金领域近50%的资产。针对这种情况，英国在2007成立了政府主导的对冲基金标准管理委员会，颁布了对冲基金标准管理委员会标准(下称标准)。该标准成为专门尽管私募基金的法律文件。上述法律文件对对冲基金的监管着重于发起人资格限制、发行方式和投资者资格限制、信息披露要求、管理人约束等几方面。A发起人和管理人资格限制。2000年金融服务和市场法对一般集合投资计划和“未受监管的集合投资计划”的发起人和管理人资格，作出了明确规定，一般的集合投资计划的发起人限于“被授权人”和“经财政部豁

28、免的人”两类。对私募基金管理人的限制，主要体现在对管理人的资格限制和对基金经理的权利约束两方面。金融服务和市场法规定，私募基金发起时可不受监管，但管理人只能由基金管理公司担任，而基金公司受到监管机构严格监管。同时，为了防止基金经理的决策权过大，对冲基金标准管理委员会禁止基金经理为取得表决权而购买基金股份。基金经理必须建立风险管理框架，强化内部制约机制，建立意外事件应急措施。须与对冲基金工作组就风险管理架构进行讨论，在获得审核通过后方能执行。基金经理应协助基金管理团队建立有效的基金治理机制，吸收经验丰富、诚实可靠的团队成员，协助基金管理团队依法管理基金。在资产组合存续期间，基金管理人必须进行风险

29、压力测试。B投资者资格的限定。金融服务法和金融服务和市场法都对私募基金的投资者资格作出了严格限定，主要限定在有一定风险识别能力和风险承受能力，有一定程度自我保护能力的富有投资者。这样的投资者可以是富有的自然人、投资专家、曾经参加过不受监管的理财计划的自然人、有高额资产的公司、成熟投资者、海外人士、信托发起人和管理人等。C信息披露的规定。2007年，对冲基金标准管理委员会标准就对冲基金的信息披露作出了专门规定。对冲基金一般以有限合伙的形式出现，普通投资者承担有限责任，基金管理人则承担无限责任，以此约束基金管理人的职业操守。标准强调对冲基金要建立高标准且具有针对性的信息披露制度，包括对冲基金投资策

30、略、基金合同商业性条款、业绩评估的披露等。另外，对冲基金在有组织的投资交易市场上的活动，必须遵守相关交易细则及公开规定。上市对冲基金必须遵守上市规则，包括相关披露要求，建立独立董事和管理制度。对冲基金也必须遵守有关关联交易及市场操纵、公司信息公开、成交量和并购等方面的规定。5) 综上比较金融危机后，英国对对冲基金监管给予了更高重视，但相关法律体系并不完备，监管更多着眼于对冲基金市场准入阶段的限制和约束，对对冲基金运作和交易过程的监管仍以自律为主，原因在于FSA认为对冲基金在金融市场发挥了重要作用，极大地提高了流动性和效率，如果对其实行繁琐的立法监管将会使其更多地离岸设立，不利于本国金融市场的发

31、展。由此，对对冲基金主张间接监管。6) AIFMD在英国的推进就AIFMD的内国法推进，英国需要修订自己的基本法律和次级法律（财政部负责咨询推进），同时还要修订FSA手册。FSA正在紧锣密鼓地进行工作，为此已经并将要公布CP（Consultation Paper）1、2和3。根据FSA基金管理部Ed Harley先生在AIMA大会上的介绍，英国的另类基金管理人必须在2013年7月22日前取得FSA根据AIFMD进行的新的许可，否则将无法继续原有的基金运作业务。为此，FSA已经在官方网站上就AIFMD的推行向另类基金管理人发出征询调研表（Survey），根据反馈意见起草符合实际情况的制度要求，争

32、取不给现有的基金管理业务带来过大的干扰和障碍；但从实践反馈来看，基金管理人因此的遇到了很多的技术冲突和细节上的困扰。上述2013年7月22日的最后期限已经被延迟到2014年7月22日。四、欧洲统一监管框架对英国未来监管的影响英国是欧洲金融市场规模最大的经济体，欧洲统一监管框架对英国的影响是最大的，在会在一定程度上冲击英国的欧洲金融中心的地位，因此拟定中的欧洲金融统一监管体制对英国政府及金融机构来说，对未来的发展具有极大的不确定性。首先，英国对建立欧洲银行业联盟并不积极。主要的原因在于，作为国际金融中心，开放性和自由竞争一直是英国大力倡导的核心政策，然而，欧盟此举的重点在于通过建立统一的银行监管机构来加强对银行业的监管，这与英国的理念无疑是相悖的，因此，英国人担心接受欧盟的监管会削弱英国作为金融中心对外部世界的吸引力，从而不利于其整体经济利益，甚至是政治利益和国际地位。此外，英国还反对欧盟提出的“国家存款担保计划”，担心要为其他成