公共管理学全.docx

1、公共管理学全公共管理学复习题一、名词公共管理:公共管理是指以政府为核心的公共管理主体为了实现公共利益，凭借公权力对社会公共事务进行有效管理的活动。公共行政:指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。公共物品:指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征的物品政府失灵:政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。非营利组织（第三部门）:指介于政府部门与营利性部门之间

2、，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。弹性组织:指组织结构灵活，对环境反应快，应变能力强的组织。学习型组织:指管理者及其它组织成员通过不断学习新的知识，对组织信念、态度和行为方式进行调整，以持续改善能力，并以组织长期发展为目的的组合。合作网络治理:指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。战略管

3、理:指对企业战略的管理，包括战略制定，实施，战略实施过程的控制，以及战略管理结果的评价。战略规划:指对企业战略的管理，包括战略制定，实施，战略实施过程的控制，以及战略管理结果的评价。公共政策:权威当局为解决问题或满足公共需要选择的行动方案。公共政策执行:指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程。 政策执行的过程主要包括政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验,全面实施,协调与监控等环节。人力资源管理:对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理

4、的制度、法令、程序和方法的总和。它贯穿于人力资源的整个运动过程，包括人力资源的预测与规划，工作分析与设计，人力资源的维护与成本核算，人员的甄选录用、合理配置和使用，还包括对人员的智力开发、教育培训、调动人的工作积极性、提高人的科学文化素质和思想道德觉悟等等。公务员制度:是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。公共财政管理:公共部门为保证职能，对财政收支进行的决策、管理与监督等活动的总和。公共预算:对政府收支进行的决策的，有着较高政治性的过程。公共管理责任:指发挥公共管理者的岗位职能，保持公共管理目标，完成行政任务的职责；遵守公共管理规则

5、程序，承担职权范围内社会后果责任；实现和保持公共管理系统的不同岗位之间的有序合作的责任等等。二、简答、论述与案例分析1 公共管理的特点及公共利益的地位 特点：强调目标、强调服务、强调效率和责任、关注环境公共性：追求公共利益、代表公众、以公权力为后盾、强调价值调和与责任管理性：重视与外部环境的关系，强调战略；注重效果与效率；将私人部门管理手段运用于公共部门社会性：新治理、重视价值与责任地位：实现公共利益是现代公共管理的基本目的和出发点。2 公共管理与私人部门管理的区别； 第一， 使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。公共管理的服务导向来自这样一种需要，即行政官僚要

6、帮助由选举产生的政治家反映公众对政府所提出的愿望与要求；私人管理以利润为导向，是因为私人部门或组织最终要依靠获利而生存。第二， 与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。因为政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧。他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机，因为他们必须在市场中考竞争获得生存与发展的机会。第三， 与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并深化了公共决策

7、的过程。第四， 就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。第五， 与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。3 公共管理学的特点；a) 涉及所有公共管理主体的活动b) 跨学科、综合性c) 将研究焦点由“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效d) 大量引进管理的思维e) 管理性与公共性相统一，更具现实性f) 既实证（重视经验研究，从经验中汲取知识），又规范（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）

8、4 市场经济中政府的角色； 公共物品的提供者 or 提供基础结构 宏观经济的调控者 组织公共物品供给外在效应的消除者 共有资源和自然资源保护收入及财产的再分配者 社会冲突解决市场秩序的维护者 维持竞争 收入再分配和社会保障 宏观经济调控5 我国转轨期政府角色；加强制度建设，完善市场环境塑造微观主体培育市场，形成开放的市场体系保证宏观经济稳定提供公共产品收入再分配扩大开放与合作政府自身改革6 政府失灵表现；公共物品供给低效率（收益与成本分离、缺乏竞争）公共政策失效（政策制定的复杂性、政策执行的低效率）内部性与政府扩张政府组织的低效率寻租与腐败7 非营利组织与政府的关系；竞争关系、合作关系营利组织

9、对政府的作用：促进政府职能的转变: 全能政府有限政府;控制导向服务导向制约政府权力:监督政府沟通政府与公民的桥梁：收集、反映、代表民意；宣传政策弥补政府公共服务的不足提高公共服务效率：形成竞争，低成本公共服务的价值导向：8 非营利组织的特点及兴起原因；特点：组织性、民闲性、非营利性、自治性和志愿性 兴起原因： 二战后西方福利国的失败和社会主义国家福利制的改革对市场机制的反思（反思民营化）世界通讯革命与全球化中产阶级的兴起与公民参与社会背景：慈善文化，志愿与参与精神9 非营利组织的局限性；无法摆脱公共部门固有的禀性：低效率、低回应性、僵化缺乏独立自主性：受政府控制或利益集团操纵不公平竞争：享受某

10、些特殊待遇追求自身利益：公益的狭隘性成为利益交易场资金和人员局限10 常见组织结构类型及特征；直线结构：是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层及的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。职能结构：每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。直线职能结构：各部门闲既有垂直领导关系，又有水平领导关系。矩阵结构：垂直领导与水平领导并重11 弹性组织和学习型组织的特点；弹性化组织特点结构简单化、扁平化: 减少层级，删减规则高度分权化：基层快速响应跨功能合作：打破专业化本位学习型组织特点丹尼尔托宾：接受新观

11、念的开放性、鼓励创新的文化、整体目标清楚豪哥蒂：学习意识强、新知识和新技术传播、敏锐的学习知觉12 传统组织特点及失效原因。特点：专业化分工正式职权和职位层级节制正式的人际关系职业化倾向固定薪酬效率优先失效原因：环境的变化技术进步与全球化竞争环境、动态环境人口特质的变化人口素质提高，工作变换更容易工作价值观的变化谋生的手段实现自我的途径激励因素的变化需要多元化，成就激励组织任务和目标的变化服务型/引导型13 治理研究的三种途径及重点； 政府管理途径研究重点：政府的行为方式的有效性追求目标：“3E”或善治基本假设：经济人假设评判标准：绩效公民社会途径研究重点：公民社会的自组织网络追求目标：共同利

12、益的自我实现与管理（没有政府的统治）基本假设：社会人假设评判标准：价值与成效合作网络的途径对前两理论的整合重点关注政府、市场、社会三者的分工与合作强调降低治理成本和提升治理效能14 网络治理的实践类型及特征；全球治理国际秩序、全球公共事务主体为全球范围内的公共行动者客体为全人类或跨国性问题治理机制为协商一致的规则和机制特点：多中心权威合作，缺乏中央权威民族国家治理主体为各级政府、准政府、非政府、社区或私人客体为一国内社会公共事务机制为法律、行政、市场和协商机制等方式：政府间合作网络政府项目执行网络：政府负责，其它参与公私合伙网络：政府与社会共同负责特点：以政府为主导，众多权威交叠共存构成的多中

13、心合作网络社区治理公共服务分散化的标志以自治为特征优势在于贴近服务对象，增加参与，增强责任感方式：志愿服务非营利组织消费者控制：公共资源的使用特点： 15 西方国家政府改革的背景及措施； 背景 首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程上起了决定的作用。 其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革第一个推动力。 再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。 最后，传统官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因。措施 政府职能优化公共服务的市场化、社会化政府分权引入现代管理技术人力资源管理改革机构重组16 我国政府改革的经验、问题及方

14、向。经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。 坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移的迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜的进行改革。缺陷：被动改革视角偏狭缺乏理论反思政府改革孤立于政治和社会系统效率主义的局限大方向：明确职能定位规范中央与地方权限合理设置机构深化人力资源管理改革17 公共部门重视

15、战略管理的原因； p429 更加复杂和不确定性的环境公共部门角色的变化：大政府小政府；操作者领航人全球化与国际竞争的挑战：确立竞争基点；求竞争优势公共利益的挑战：公共利益复杂化；公共利益多样化18 公共部门战略管理存在的问题及限制；政府任期的短期性和行动取向立法限制公众参与冲突可行性分析困难政府组织缺陷预算约束和短期观念19 SWOT分析的四个因素。四种因素：机会、威胁；优势、劣势四种战略：SO，WO；ST，WTS（长处）W（短处）O（机会）SO战略WO战略T（威胁）ST战略WT战略20 公共政策的特征； 权威当局的行动、问题导向、目标取向、行动取向、价值相关、预见性 公共政策有特定的主体，即

16、由国家或政府、执政党及其它政治团体所制定及执行。 公共政策具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的，政策主体尤其是执政党和政府总是试图通过制定和执行政策来实现自己的价值目标。 公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政治行为。 公共政策是一种行为准则或行为规范。21 政策规划的原则。公正无偏、个人受益、劣势者利益最大化、分配普遍、持续进行、人民自主、紧急处理22 政策执行的影响因素； 政策问题的性质：标的人口的分殊性、数目、需要调适程度等政策执行的资源：人员、信息、设备、权威政策沟通：命令的清晰程度、一致性执行人员的意

17、向（认同感、本位主义）政府组织结构政策标的团体的顺服程度社会经济、政治环境23 人力资源的特性及人力资源管理的基本功能；特性：能动性资源(主导其它资源)；高增值性；无法存储；需要不断投资、维持与提升基本功能：人力资源获取：人力资源需求估计、工作设计、招聘与甄选导入与开发：导入、开发、职业发展使用与激励：奖惩、目标设定、成就导向人力资源维持：报酬与福利、劳动保护、沟通人力资源研究：政策、規則、技術、方法24 西方公务员制度变革方向。精简政府机构，消减公务人员；调整政府与市场及社会关系，转变政府职能；利用市场力量来改变政府，实行公共服务职能社会化；进行政府管理体制创新，增强政府内部活力；改革文官制

18、度，转变认识管理方法。25 我国公务员制度的特点、问题及完善； 特点：职位分类，统一管理；择优录用，知识和专业并重；强调法制，依法管理；实行功绩制，消除腐败；讲求职业道德，规范服务。问题：传统的的封建主义政治文化的影响：官本位组织人事制度整体改革滞后：党政关系配套改革步伐迟缓：人才社会流动困难公务员制度本身不成熟：公务员范围的界定不够准确、工资制度上存在的问题、职务分类制度上存在的问题、回避制度上存在的问题、考核制度上存在的问题完善：营造良好的社会生态环境是完善公务员制度的前提 必须加快市场经济体制建设的步伐 必须深化政治体制改革 大力加强思想文化建设，发展文化教育事业 深化改革是完善公务员制

19、度的关键 加强立法，搞好配套。 健全完善运行机制 改进管理 加强监督 队伍建设是完善公务员制度的根本 强化四个观念 培养四种能力 加强制度管理，严把进口，畅通出口26 公共财政管理的地位和作用; 涉及资源配置，是政府管理的核心公共财政管理的政治背景使其成为重要活动（涉及立法与行政权力之争、成为权力制衡手段）公共财政变动性大，牵涉大量政府精力近年来公共财政管理的变革成为政府变革先导27 公共预算的特征政治过程：多种不同利益代表者参与预算公开，受民众监督稳定性，在一个财政年度不作大的调整受多方约束28 责任的意涵及与民主政治的关系; 费斯勒和凯特：负责、首发、道德、守德库伯：主观责任、忠诚与良心、

20、客观责任、法律与义务斯塔林：响应性、弹性、胜任能力、法律程序、负责、廉洁与民主政治的关系：对人民负责是民主政治的根本 政府是人民的代理者，责任系统控制风险 现代政府扩张的趋势使责任机制作用更显现 公民守信和政府守责是和谐社会的根本29 责任的行政控制机制种类传统管理取向的责任机制科层制的上下控制体系 高度专业分工、明确的职责、完备的规则和程序、科层节制、重视文件和数据处理行政监督权（管理与监督合一） 指挥与指导、认可与备案、视察与审核、撤销与奖惩、争议解决、行政立法与解释行政监察（管理与监督分立） 地位相对独立、有独立监督权、有相关立法、重点在反腐审计（财务监督） 相对独立、真实性审计（外部审

21、计）、绩效审计（内部）行政复议 当事人提出，自我纠正 优点：范围广、程序简单、保证自由裁量权、提供自我改正机会、保证自主性30 公众参与与责任控制A公民参与对责任的促进 反映公民需求和偏好 知晓公民对绩效的意见 有利于公民了解信息，明确政府责任 促进政府改善，增强信任与支持B途径：公开听证会、民意调查、咨询委员会、利益群体三、论述与分析1. 如何理解公共利益在公共管理中的地位和作用。公共利益是那些为社会成员共享的资源与条件，因此公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的构成在价值上有多元综合性，他至少包含着生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效

22、益等基本价值。而这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活所必须的。因此从这个意义上讲，公共利益的实现就是公共管理的根本目的。在其现实性上，公共利益的实现具体体现为社会成员对公共物品或服务的享用。因此，既然公共管理以公共利益的实现为基本目标，那么在现实的管理活动中，就必然要以公共物品的提供为基本内容。2. 如何理解现阶段我国政府角色定位及行政审批制度改革。角色定位：加强制度建设，完善市场环境；塑造微观主体；培育市场，形成开放的市场体系；保证宏观经济稳定；提供公共产品；收入再分配；扩大开放与合作；政府自身改革经济社会历史传统、改革目标与现状（市场发育程度）、经济社会发展阶段是我国政府角色定位的

23、前提，这些前提决定了在两种经济体制转换时期，新的市场调节是不充分的、有限的，国家或政府将起重要作用，且必须是一个“强政府”。国家只有在市场调节的基础上充分发挥它的经济职能，才能保证市场经济体制的建立与完善。因此，现阶段国家的经济职能或政府干预行为是广泛、多方面的，力度也是比较大的，是国家指导型或政府主导型的干预行为模式。行政审批制度改革：1从1998年至2003年是广泛发展阶段。改革重点是大幅度精简行政审批事项，规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，建立一套便民利民的行政服务体系，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制。2从2004年至今，是在新形势下，为了适应全面

24、建设小康社会、开创中国特色社会主义新局面而进行的新一轮行政审批改革。提出要全面推进依法行政，基本实现建设法治政府的目标，要减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预行政审批制度改革已成为当前转变政府职能，校正政府在市场经济中“错位、越位和缺位”行为的最迫切工作，是与机构改革具有同样重要性的当前行政改革的一项主要工作，是形成与市场经济相适应的政府管理新模式的关键一步。行政审批制度改革的阻力巨大，是政府自我革命的一个痛苦过程，在取得重大进展的同时也存在一些突出问题：来自上级的阻力；审批事项依然较多、手续复杂；制度化建设及体制创新力度不够，监管不力；审批权的产生机制不健全；中介机构发育缓慢3.

25、 分析影响我国非营利组织发展的主要因素。制度方面：法制不健全、管得太死与监管不力社会环境方面：慈善文化与志愿精神缺失、社会对第三部门认同度不高自身问题：不规范、不独立、目标不清4从全球气候变暖治理看公共治理的作用和困境。作用：困境：可治理问题合作成本问题合作效率问题与环境关系问题合法性问题谁可以代表公益，谁来负责有效性问题能力资源责任问题5. 用组织理论分析大部制改革的本质。分工降低，減少合作成本，提高公共部門的靈活性、應變能力 強調行政内部監督 有利於完善責任機制6. 我国政府改革的经验、问题及方向。7. 我国公共政策执行中“上有政策、下有对策”的成因及对策。成因：1中央利益与地方利益的矛盾

26、。任何政策的实施，总要触动一部分人的利益，这部分人出于个人私利，就要挖空心思，以种种“对策”对付党和国家的政策。这种现象在转轨时期的社会尤为普遍。当前，我国正处于社会变革之中，由于在制度上未能解决中央和地方、上级与下级之间的利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的权威对地方资源的调动，有时侵害了地方利益。这种上下级侵权的行为是导致“上有政策，下有对策”现象出现的一个重要原因。 2政策本身存在着缺陷。一项政策能否得到有效的推行，往往取决于政策本身是否科学合理。毫无疑问，“上有政策，下有对策”现象产生必须有一个前提条件，那就是政策本身存在着缺陷，有漏洞可钻。一般说来，政策是否存在缺

27、陷主要从以下两方面来考虑：一是政策是否合理。一项政策，如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人民群众的利益愿望和要求，那么这项政策就缺乏合理性。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时，理所当然地会选择“上有政策，下有对策”的方式来敷衍。二是政策是否规范、严谨、具有可行性。有的政策在颁布时就不够规范、严谨，给了执行者有空子可钻。比如，政策条文中有许多“原则上”、“基本上”之类的用语，这就给执行者留下了很大的弹性空间，同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。 3政策执行人员的综合素质不高。合格的政策执行人员首先应具备较高的政策水平。政策执行人员政策水平的高低，对于政策执行有很大影响。我国有许

28、多政策执行不力的情况，往往是由于政策执行人员，特别是政策执行的领导人员的政策水平不高造成的。其主要表现有：一是对政策精神理解不透，贯彻措施不得力。二是对政策的贯彻不及时，久拖不动，不能做到令行禁止。三是政策执行主体的职业道德素质因素。政策执行者在其执行政策的具体过程中，一般具有对于政策“初始的解释权”，如果政策执行人员缺乏职业道德，在思想上形成拜金主义、功利主义、本位主义，那么他们在政策执行中不可避免地会选择“上有政策，下有对策”的执行方式来“趋利避害”。 4政策执行监控不力。政策执行的监控不力，直接影响着公共政策的有效执行，也为“上有政策，下有对策”现象产生提供条件。一项政策制定出来以后，并

29、不容易得到正确、全面的贯彻执行。由于政策执行者的认识水平、价值取向、个人及所代表的利益、偏好不同，经常使得政策在执行过程中遭到曲解、截留、消极抵抗甚至反抗。为纠正政策执行中的种种偏差，及时克服“上有政策，下有对策”现象，我们需要对政策执行的情况进行监控。然而，就我国的现实状况来看，我国的政策监控机制正处于发育与完善之中，普遍存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的现象，这也使得一部分奉行“上有政策，下有对策”的政策执行者更加有恃无恐。对策：第一，加强政策执行过程中的思想文化建设。人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是

30、物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。 加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。 第二，完善权力制约体系。人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生，影响政策执行效果的关键因素。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在政策领域中