论水利工程代建制的模式应用.docx

1、论水利工程代建制的模式应用 论水利工程代建制的模式应用第一章：绪论1.1 研究背景水利工程多为国家投资项目，业主方通常以地方水利局为基础而组建，2002年浙江省水利厅在黄岩长潭水库除险加固工程中开始引入代建制，委托浙江省水利水电工程局试行。其后，在乐清市白石水库除险加固工程、临海市牛头山水库除险加固工程中均实行了代建制，目前浙江省正在实行代建制的水利项目有浙东引水萧山枢纽工程、长兴县合溪水库工程、乐清市钟前水库除险加固工程和苍南县桥墩水库除险加固工程以及苍南县吴家园水库除险加固工程。在代建制的实行过程中，由于国家针对代建制还没有出台相应的管理办法，同时业主方（当地水利局）对代建制存在着不少的误

2、解，特别是对实行代建制的必要性及作用认识不足、理不清代建制与项目法人制及项目监理制的关系等，对代建方的工作造成了一定的困难和阻力。本文将针对代建制实行过程中遇到的问题进行阐述、研究。1.2 文献综述 目前社会上关于水利工程代建制缺乏系统的阐述，基本上是对代建制的某一方面的问题进行的讨论。在关于完善项目代建制模式的几点思考1一文中，作者李红岩、王建声从以下几个方面对代建制管理模式的完善进行了论述：、规范代建单位市场准入条件。、优化代建单位招标评审。、信用担保与风险约束机制。、完善过程监管和绩效评价制度。、统一委托代建合同示范文本。、加强项目管理企业素质建设。、项目代建收费应市场化。在对政府投资项

3、目实行“代建制”的思考2一文中，作者董可提出了推行“代建制”的意义在于可使项目决策更加科学合理、可提高项目管理水平和工作效率、可使项目控制得到真正落实、可充分发挥市场竞争机制的作用、有利于遏制腐败以及政府对项目的监管更加规范有力。提出首先要转变观念，从思想上认识到推广代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势；用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利，承担相应的义务；关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好；有关代建制的法律法规还有待

4、健全；代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。 在浅谈政府投资管理和项目代建制度3一文中，作者鲍姜峰、王俏指出政府投资项目管理具有以下三个特点：一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；二是政府投资项目具有一般项目更为严格的管理程序；三是政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。分析了我国政府投资项目管理现状，指出政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制以及政府投资项目的投资决策机制不够完善。水利部刘宁总工程师在全国水利建设质量安全与稽察工作会议上的总结讲话4中指出水利工程建设实施代建制，必须切合水利

5、工程实际，还需要进行深入的研究和探索。对于代建制，我们要从广义上去认识，正确处理好代建制与项目法人责任制、建设监理制的关系，不能简单地理解现有的项目法人将工程建设管理工作委托给另一个代建单位管理才是代建制。在我国政府投资项目管理的现状分析5一文中，作者黄霆、申立银等从政府投资项目的特征入手，分析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因，对政府投资项目改革试行的工务局和代建制模式进行了分析。指出目前我国政府投资项目的管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单位

6、组织基建班子进行建设。这种建设模式存在着一些问题，如：管理者缺乏造价控制的动力、机构重复设置，管理水平低下、政府监控不力、项目决策机制缺乏科学性、招投标不规范、随意更改投资规模、项目法人实体缺位以及资金不到位等。提到上海市政府投资项目管理采用了“政府所属投资公司项目管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、项目管理职能的分离。与原有的政府职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性战略性的问题介入比以前深，对于项目实施的管理则较之以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司）完成。指出代建制模式的优势在于体现了政府对其投资项目间接管理的原则，可以解决政府在项目管理中角色混淆的

7、问题。但这种模式也存在着一些问题，一是由于没有明确设置代建费的取费下限和严格的标准，因此，各代建单位在投标中存在无序竞争的现象，使代建费一降再降，由于没有担保、保险等相应的配套措施，过度压价很可能会导致代建单位通过降低项目的管理水平来降低成本；二是对于政府组织结构本身的改革甚少，不能从根本上解决政府投资项目管理中的问题；三是这种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有制度的冲击较大，实行起来有较大的难度。2006年1月10日中国社会科学院法学研究所研究员梁慧星在国家发改委投资研究所举办的政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛的专题报告“双方合同”或者“三方合同”？代建制试点中的“代建合同”模

8、式分析6中指出推行“代建制”的三项政策目的：改革政府投资体制、推行公共工程建设的专业化管理、严格执行招标投标、防止腐败。迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：“委托代理合同”模式、“指定代理合同”模式和“三方代建合同”模式。阐述了三种合同模式的优缺点及差别。在政府投资项目代建制模式探讨7一文中，作者牛炳昆、张成福阐述了代建制中三方的职责：政府部门职责是代表政府行使业主职能和项目管理职能，参与编制工程项目的中长期建设规划和年度计划；负责投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、地质勘察、方案设计、初步设计、项目概算及相关文件的编制和报批等前期工作；组织施工图设计与审查，编

9、制项目预算并报有关部门审批；协助国土主管部门做好政府投资建设工程项目的征地拆迁工作，负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负责政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管。项目管理公司职责是受政府委托负责项目建设管理，代建的项目公司利用自己的专业技术力量和管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工招标、材料设备采购整个建设过程中，承担项目方案优化和设计优化管理、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工作内容，对项目的投资、质量、安全和工期进行专业化的控制与管理，确保项目顺利进行，实现合同目标，接受政府有关部门的审查和监督，保证建设资金合理

10、使用。项目使用单位职责是根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业技术对建筑物的具体要求和指标。在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设中提出意见和建议，并监督代建项目管理公司的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。指出代建制是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。但至今代建制管理费无取费下限和严格的标准，给推行代建制带来竞争上的无序，更易造成代建单位无法吸

11、引高素质代建人才参与，因此需合理确定代建费取费标准。在以“代建制”为契机加快工程项目管理公司的发展8一文中，作者李慎飞、李慎平指出实行代建制为工程项目管理公司的发展提供了机遇，并对如何加快工程项目管理公司的培育和发展进行了阐述，提出以设计院为基础创建项目管理公司，大力培养项目管理专业人才，发展信息化的工程项目管理，尽快发展并实施项目管理集成化，提高项目管理水平，同时要加强同国际项目管理公司的合作，缩短与发达国家的差距去迎接竞争日益激烈的国内外市场。国家发改委投资研究所的吴亚平在完善“代建制”的政策建议9一文中指出代建机构应以常设性的事业单位为主，按照“基本集中”和“抓大放小”原则确定项目范围，

12、代建机构的职责是“尽量全过程负责”，对代建机构的人员规模要适度考虑。事业性质的建设管理单位不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。在代建制项目工程造价管理关键点探讨10一文中，作者冯成祥、林洪从代建制项目管理的特点出发，循着造价确定与控制两条主线,探讨代建单位在造价活动中的管理关键点。指出代建制项目工程造价管理的特点有参与的主体不同、管理环境不同、参与的动机不同、决策范围不同、激励机制不同、管理能力不同。造价确定活动中，代建人面临两难抉择：一方面是业主指定或委托代建人进行项

13、目管理的时候，对工程造价往往压得非常低，同时对项目的使用功能尽可能提得非常高；另一方面则是承包单位千方百计要提高工程造价，使其效益最大化。无论是业主压低造价还是承包单位提高造价，这些都对代建人不利。造价太低，背离了市场价格，代建人必然难找到合适的施工单位；造价偏高，又损害业主利益，不仅业主无法接受，就是代建人自己也难以承担，因为代建人自身的利益与项目的造价紧紧绑在一起。作者从资源投入、考虑因素、对造价的影响程度、确定的难易程度等方面对造价管理的各个环节进行分析，以此来找出造价确定的关键点。上述文献中，作者都针对代建制的某一环节或某一问题进行了阐述和解答，但对代建制都没有完整的论述，特别是对水利

14、工程建设的特点未突出介绍。1.3 研究目的和方法通过本研究可以明确水利工程代建制的职能以及必要性，剖析水利工程代建制的特点，同时对水利工程代建制组织应用模式进行分析。研究方法将采用总结归纳法、现场调查及实证研究方法。1.4 研究内容本研究将主要探讨水利工程代建制的必要性及作用及代建制与项目法人制及项目监理制的关系，同时结合浙江省水利水电工程局在工程代建实施中的经验，对水利工程代建制应用中的实际问题进行分析，以期获得较好的应用模式，解决实施过程中出现的问题。第二章：水利工程代建制职能分析2.1 代建制的概念为了进一步深化投资体制改革，提高政府投资工程的投资效益和建设管理管理水平，国务院于2004

15、年7月16日出台了国务院关于投资体制改革的决定，决定第三部分明确了政府投资项目代建制概念：“政府（投资主体）通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度”。12.2 代建制的职能 “代建制”是对我国政府投资的建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”双重含义，代建是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用。制是指制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。 委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与

16、项目管理，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。2 通过我单位一系列水利工程代建项目的经验总结，代建的具体职能可以归纳为决策与计划、组织与指挥、控制与协调、教育与激励等。（1）决策与计划 决策是计划的重要依据之一，是决策者对工程项目相关重大问题所作的选择和决定。计划，就是根据决策制定科学的奋斗目标，来指导项目的建设管理活动。一个工程项目如果没有正确的决策和科学的计划，

17、就不可能实现其目标。（2）组织与指挥组织就是根据计划目标，合理安排人力、物力和财力，把工程项目的各个方面、各个阶段，按计划的要求严密地组织起来，使计划规定的措施方法落实到各个参建单位。指挥就是为达到计划而实行的有效领导，使工程项目的各个参建单位都能按照一个统一的意志协调地、有次序地运行。（3）控制与协调 控制就是通过信息反馈系统，对工期目标、质量目标、成本目标及其他目标和实际情况及时进行对比，发现问题并立即采取措施加以解决。所谓协调，就是及时调整、解决各个过程、各个环节和各参建单位之间的矛盾，以期达到工程项目的目标。（4）教育与激励进行有效的思想政治工作，坚持精神鼓励和物质奖励相结合的原则，必

18、要时，应依靠行政手段调动起各参建单位的积极性、创造性，共同为实现项目的总目标而努力。上述各种具体职能是一个紧密联系的有机整体，共同围绕工程项目这个中心发挥其各自的独立作用。通过决策与计划，明确奋斗目标；通过组织与指挥，实现项目的有效运转；通过控制与协调，建立正常的秩序，及时解决不协调因素；通过教育与激励，调动积极因素，从而保证工程项目既定目标的顺利实现。2.3 代建制的内容政府投资项目代建制管理主要包括对投资项目的资金运用、成本控制、投资项目质量和建设周期等方面的控制与监督，其目的在于保证政府投资能按预定计划实施，防止投资项目在实施过程中各种不良问题的产生，以确保项目能按预期的要求完成。32.

19、4 代建的程序根据我单位的代建工程经验总结，水利工程建设代理应建立在水利工程建设监理的基础上，以工程监理制为依托，以项目法人制为保障，在一定的工作高度上统筹把握，运用系统工程学和运筹学原理，对工程建设进行管理。必须完善建设代理自身的组织机构，建立健全建设代理的工作体系和管理体系，明确各工种、各岗位的工作职责及工作制度，建立相应的考核机制，以激发工作人员的积极性，发挥其能动性，形成整体力量。重点加强对工程设计单位、监理单位及施工单位驻现场机构的监管，完善其自身的工作体系及管理体系。对施工单位的指令，应通过监理机构发布，避免多头指挥，政令不统一的现象发生。在现场管理中，应定期或不定期的召开施工协调

20、会，对工程建设进行实时控制，必要时可以以专题会议的形式。 2.5 代建的独特性 根据我单位代建工程的经验总结，代建在项目管理中具有一定的独特性，主要体现在以下几个方面：(1) 主动性强代建制项目管理的成效直接与单位和管理者的经营业绩挂钩，管理的好坏，将直接影响单位和个人的收益，出于保护自己利益的需要，代建人会自觉地做好管理工作。(2) 管理范围不同与传统的业主几乎能够自主决定项目管理活动中的所有事宜相比，代建制项目管理活动受到一定的限制，必须在业主委托或授权的范围进行，超过权限范围，则必须要上报业主决定。(3) 真正的全过程造价管理无论是决策阶段、设计阶段、招标阶段、施工阶段、还是竣工结算阶段

21、，代建人绝不轻易放松对造价的确定与控制。10(4) 管理水平相对较高代建单位属于专业的项目管理机构，较强的人才队伍以及丰富的管理经验，使他们的管理手段多、方法新、信息化程度高、重点突出、效果较好。(5) 重视项目管理的执行代建人作为一个高智力密集的群体，其咨询与参谋的能力一流，但其执行力往往逊色于其智力优势。2.6 代建的职责根据我单位对一系列水利工程代建项目的经验总结，可以把水利工程代建的具体职责归纳为：参与或主持水利工程项目的策划、项目建议书编制工作，主持项目可行性研究、初步设计和概算编制工作；根据项目使用单位对使用功能的要求，主持项目可行性研究、初步设计和概算编制工作；根据投资主管部门下

22、达的政府投资计划，组织施工图设计与审查，编制项目总概算（并报投资主管部门核定）；负责项目的招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记、开工报告报批和施工报建等施工准备工作；负责项目建设实施过程的协调和监管，包括组织投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证（非施工单位原因造成的工程内容及工程量的增加）和设计变更工作；负责编制项目的竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续。第三章：水利工程代建模式分析3.1 代建方与业主方的关系在我国民法通则中规定：代理是“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民

23、事责任。”在目前，我国大量存在的政府投资管理公司或工程指挥部，与政府在一定意义上是一种代理关系。这些管理部门以政府代理人的身份出现，代表政府管理工程，所产生的管理后果无论好坏均由政府承担。而代建人与业主之间的关系不是代理关系，代建人和业主是签订代建委托合同的平等主体。代建人接受业主委托，在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务；业主按委托合同要求，为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应报酬。代建人接受业主委托后, 是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。目前浙江省

24、大中型水利工程建设中，有些工程往往出现业主方不肯放权的情况，例如临海市牛头山水库除险加固工程以及长兴县合溪水库工程等等，业主方虽然与省水利水电工程局签订了代建合同，委托代建对工程的勘察设计、监理、施工以及验收等环节进行全程管理，但在实际操作中，却处处约束代建的权利，甚至发生跳过代建和监理而直接指挥施工单位的现象，造成了代建单位“代而不建”的局面，使代建人的处境异常尴尬，代建单位无法行使相关权利和履行相关职责，给工程建设的顺利开展造成阻力，使工程建设无法按正常程序运作。为此，省水利水电工程局多次与业主交涉，但因来自地方政府特别是一些行政领导的压力，事情最后均不了了之。在浙东引水项目萧山枢纽工程中

25、，省水利水电工程局直接与浙江省政府签订了代建合同，对该工程进行全过程、全方位管理，包括工程建设以及移民安置、征地拆迁等，这种模式对代建单位造成了很多的工作量，特别是移民安置和征地拆迁工作，因中国的国情使然，该项工作如果没有地方的配合，很难进行下去，因此该项工作消耗了代建单位很多的精力和人力，使代建单位的优势无法充分发挥，限制了其能力的施展。而在其它几个项目，如乐清市白石水库除险加固工程和钟前水库除险加固工程中，省水利水电工程局与业主方签订了代建合同，并以工程建设指挥部工程管理科的形式参与进业主方，作为业主方的一部分开展工作，对工程建设实施管理这一块实行全权负责，实现了代建单位与业主方的资源整合

26、和优势互补。该模式中，业主方负责处理移民安置、征地拆迁等工程外环境的协调工作，而代建方则负责工程建设管理的工作，使代建单位的能力和优势得到充分施展，从而保证了工程建设的顺利有效的实施。综上所述，在目前形势下，浙江省大中型水利工程建设如采用代建制进行管理的，宜采用上述第三种模式，即代建方以工程建设指挥部工程管理科的形式参与进业主方，对项目建设的全过程进行管理。3.2 代建组织机构的性质根据我单位一系列代建工程的经验总结，代建机构还是以事业单位为好。事业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目建设实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强，更适合充

27、当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。9很显然，事业性质的建设管理单位为非盈利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出；而企业性质的代建机构，需要通过实施项目管理活动获得利润，因此政府所需支付的项目建设管理费要高得多。对政府投资项目实行集中统一管理的发达国家和地区，有一个突出特点，就是代建机构的规模都比较庞大，如香港工务局，下辖7个专业署，拥有约两万公务员；又如加拿大的公共工程和政府服务部，下辖5个地区办公室，共有1.4万公务员；再如，美国负责公共建筑建设和管理的联邦总务署，其工作人员曾多达4.5万人，目前仍有1.4万人。从国内的情况看，目前实行政府投资项目集中管理的地区

28、，代建机构的规模普遍太小。据调查，深圳市宝安区建设工务局正式编制为33人；珠海市政府投资建设工程管理中心正式编制只有20人；安徽省公益性项目建设管理中心则只有15人；浙江省水利水电工程局建设管理中心在编人员只有22人；除去行政后勤人员，这些代建机构的专业项目管理人员就更少。过小的规模对这些代建机构有效或高效履行建管职责形成了巨大的挑战。由于一个专业人员有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人员规模的代建机构的管理能力也是有限的。与发达国家和地区相比，我国各地设立的政府投资项目代建机构的人员规模明显偏小，而承担的建管任务普遍偏重。建议，今后应该逐步扩大代建机构人员规模，至少在事业经费核定上适

29、当加大投入，以使其能聘用一些非事业编制或临时性的专业项目管理人员。同时，代建单位应具备以下几个条件：一要有综合水利工程勘察、设计、监理、施工、招标代理、工程造价咨询等一项或多项资质且具有从事过水利工程项目管理的业绩；二要有满足水利工程项目管理需要的专业技术人员；三要有符合现行法律、法规规定的其他条件。目前，浙江省水利厅正在考虑在全省水利系统范围内推广工程项目管理代建制，同时加大对省水利水电工程局建设管理中心的扶持力度。3.3代建费用分析目前，我国实施代建制的地区大都对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定，即通过公开招投标方式，按工程投资总额的一定比例确定代建费用， 其总额不超过现行标准的

30、建设单位管理费上限。这一原则虽然已经在许多城市中采用，但在实践中易产生两方面问题：一是按现行的建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要，导致代建制度难以推进。现行的建设单位管理费是指建设工程从立项、筹建、建设、联合试运转、竣工验收交付使用及评估等全过程管理所需的费用，包括建设单位开办费和建设单位经费。代建人的费用支出与建设单位管理费相比，其虽然可免除开办费，但需要支付拥有高智能、高技术管理人员的较高人工成本和代建工作的风险费用，因此代建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据。二是在我国信用机制和担保机制不健全的情况下，会出现代建人在代建工作投标中无序竞争的现象，使代建费一降再降。如厦

31、门市某代建人中标的代建费仅占项目总投资的017%。代建费用的非理性竞争，将使代建人的风险转嫁到工程建设目标实现的比例上，以致阻碍代建制的发展。在代建制推行初期，为了避免出现上述两种倾向，保证制度的顺利实施，应对代建费采用适当宽松政策。首先，应根据工程投资规模、技术难度和建设风险等因素确定代建费的下限，要求代建人的代建费包括一笔风险补偿费用；其次， 代建人的选择应优先考虑代建方案和技术管理人员的经验和素质，而不是代建费用，不鼓励采用最低价中标评审方法，避免恶性竞争；第三，建立严格的代建人淘汰机制，避免代建人通过降低项目管理水平来减少代建成本，降低代建费用。在浙江省水利工程代建取费中，通常以监理费

32、为基准，比监理费略高。同时代建费用在项目概算中没有单独立项，因此在实际操作过程中，往往在建设管理费中开支，造成地方业主普遍对代建制存在看法甚至阻扰代建制的推行。因此建议对概算编制项目进行调整，增加代建费用一栏，可以放入建设管理费中，作为一子项列出。3.4 机构班子人员的选配在为项目选配人员时，项目负责人是关键，因其承担着部分工程总指挥的职能，是工程能否顺利实施的首要保障。项目负责人宜由一定职务、级别的领导或专家担任，这样可以保证其权威性、领导性。在临海市牛头山水库除险加固工程建设管理处中，就是由原浙江省水利水电工程局谢锦发局长亲自挂帅，部门主任任副职，在处理一些工程中出现的问题时，起了决定性的作用，特别是一些重大问题的处理上，如施工准备阶段围堰的防渗问题现场处理，甚至有一锤定音的效果，为水库的按时蓄水赢得时间。机构班子成员选配应考虑专业结构、专业职称及年龄层次的合理性，考虑其管理职能，宜多选用中高级以上人才。在临海市牛头山水库除险加固工程建设管理处中，就配备了处长一名，副处长