公共管理学读书笔记 2.docx

1、公共管理学读书笔记 2公共管理学读书笔记书名：公共行政的精神作者：乔治弗雷德里克森（美）第一部分：关于本书 本书从公共行政的本源“公共性”谈起，对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。 特别需要强调的是，作者在本书最后提出的公共行政八原则，值得每一位研究公共行政的专家、学者以及对公共行政感兴趣的读者加以研读与思考。 第二部分：公共管理学的发展阶段从1887年威尔逊的行政学之研究发表之后，公

2、共行政学便成为一门独立的学科。公共行政学的发展以行政学家亨利（NHerry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。第一阶段：政治行政二分法（19001926）。行政学者古得诺于1900年提出政治行政二分法(the politics/administration dichotomy)的观点。主张：政治是国家意志的执行，行政是国家意志的表达。（缺点：忽略了政治环境对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有政治管理相关的探讨。）怀特（White）1926年主张：政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。公共行政在20C50年代前，关注的是研究如何有效运用

3、资源以执行政策。第二阶段：行政原则（19271937）。许多行政学者关注建构行政原则。古立克PDSDCORB。（所谓的行政原则往往彼此矛盾。）第三阶段：公共行政即政治学（Public Administration as Political Science）。二战后，由于上两种受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。这时的公共行政具有强烈的规范取向（normative orientation）。这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，形成了有“公共而五行政”，对公共管理者知能的研究与培养，没有多大的建树。第四阶段：公共行政即管理学（Public Administration

4、 as Management）。（196070年代起）。这一时期的公共行政建立在以下基本假设基础上：1。公共行政与私人行政没有本质的区别。2。强调一般管理，或类同管理。3。企业绩效优于政府绩效而主张师法企业，提高政府绩效。1975年乔治城公共服务实验室主任莫什金所领导的机关间政策管理援助委员会对预算管理局的报告中提出了公共管理的三个核心要素：政策管理，资源管理，方案管理。这分报告可以说是对公共管理提出一套完整的概念体系。第三部分：公共行政与公共管理一、传统公共行政理论形成于20世纪20、30年代，其理论基础是马克思韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德渃等人的政治行政二分法理论。传统公共行政学采取了

5、一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究。它将政策的制定与政策的执行决然分开，它推崇效率的标准，将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则。 这里所谓的传统公共行政模式，并不是从一组理论原则中推论出来的，而是产生于19世纪中期的政府改革运动。1883年的彭德尔顿法，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业

6、的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗威尔逊和德国麦克思韦伯理论的深刻影响。因此，传统公共行政模式又被称为威尔逊韦伯模式。威尔逊在1887年发表的行政之研究一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其

7、程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；宪政的运行比宪政的制订更为困难，因此应有一门专门的行政科学以提供更多的知识资源来帮助政府管理；行政学研究的目标，首先在于要弄清楚政府能够适当而且承担什么任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。古德诺在1900年出版的政治与行政一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。在20世纪20年代，随着美国大学中越来越多

8、的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育，公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著行政学导论。在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标。如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技

9、术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治-行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政。此外，泰罗与法约尔的科学管理思想以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理的七环节论，从组织分工与管理方法等方面进一步完善了传统公共行政模

10、式。二、公共管理（一）公共管理的涵义自20世纪70年代末以来，公共管理（Public Management）在西方国家越来越成为一个时髦和受欢迎的术语，但是，西方国家对其理解则是宽泛和不确定的。我国近年来也开展了公共管理的研究，但由于过去一直把公共行政（Public Administration）译成行政管理，有时也译成公共管理，如公共管理硕士教育（MPA），人们对公共管理的理解更是差异很大和混乱不堪的。正如魏塔克所言，由于公共管理是伴随传统公共行政面临的挑战而出现的，并且公共管理的理论研究与实践都处于不断变化和发展之中，实践中的公共管理更像一只“变形虫”（amoebae）。（二）公共管理的特

11、性1、 公共管理的对象是社会公共事务公共管理是对社会公共事务进行管理的社会活动。社会公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的社会事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。对公共事务的这种界定，包含如下五层意思：（1）公共事务具有社会性。即某一公共事务对一定的社会共同体成员而言，具有成本的社会分担性与效用的社会共享性。（2）公共事务是公共利益的外在体现。公共事务事关一定共同体公众的共同利益，是共同体公共需求的产物，而公共事务的治理则是为了解决社会公共问题，实现和满足一定共同体成员的公共需求和共同利益。（3）公共事务的物化表现形式为公共产品和公共服务。公共事务的内容非常广泛

12、，如公共秩序的形成和维护，公共问题的确立与解决，公共政策的制定与执行，公共项目的选择与落实，公共资源的组织、开发和利用，公共设施的合理利用与监管，公共服务的开发与组织，等等。从物化表现形式上看，主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。因此，公共管理的内容主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。（4）公共事务具有层次性。根据公共事务与不同共同体的利益相关性，在纵向上可以进行社区性公共事务、地方性公共事务、区域性公共事务、全国性公共事务、全球性公共事务的区分。（5）公共事务具有动态性。不同时期内不同国家或地区公共事务的范围存在着差异，同一公共事务在不同时空范围内也有不同的表现形式。2、公共管理

13、主体的广泛性我国学者主要从组织角度对公共管理主体进行界定，大体有四种观点：（1）公共管理的主体主要是政府和非政府公共机构。“社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至私人机构中的涉公部分”等非政府公共机构也是公共管理的主体。（2）公共管理的主体是政府与非政府的第三部门。第三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府、作为纯粹的第二部门的工商组织以外的广阔社会部门领域。（3）公共管理主体除政府外，还包括立法机关、司法机关和其他公共组织，即广义的政府和其他公共组织。（4）公共管理主体除广义的政府（立法、司法、行政）外，还包括中国共产党、政协、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会

14、中介组织。笔者认为，公共管理是在对传统公共行政模式的继承与批判中发展起来的，对其主体的界定不宜过宽。如果把议会、司法机构、政党等政治组织等严格意义上属于政治管理的范畴也纳入公共管理的范围，既不利于公共管理研究范围与研究对象的确定，也不利于公共事务管理规律的探讨，更可能破坏既有的宪政秩序。因此，笔者这里赞同第二种观点，即把公共管理主体理解为政府和第三部门。但是，由于第三部门概念的宽泛性，在不同国家和文化背静下有不同的界定，中国的第三部门主要是指：（1）区域性自我管理和自我服务功能的居民自治组织，包括农村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会；（2）向社会提供公共服务的民间公益性社会团体，主要

15、是指向国家民政部门登记注册的各种社会团体，包括各种基金会；（3）向成员提供服务的民间互益性社会团体和行业组织，主要包括合作社、协会、学会等各种互惠或互助组织；（4）面向社会提供无偿服务的民间公益组织，主要包括社会志愿者组织、慈善组织；（5）带有收费服务性质的民间社会组织，主要包括社会中介组织、市场中介组织、非营利性质的民办非企业单位；（6）为社会提供公共服务或半公共物品的公益性企业、优先体现政府意图甚至直接实现为政府的目标服务的各类公共事业单位；（7）承担纯粹或准公共服务工作等的非官方公共机构，主要包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个社会团体。这些非政府的第三部门，以社

16、会的自组织、自规制和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门一道共同采取行动的方式，解决局部性或专项性的社会公共问题，尤其是在提供社会发展或特定弱势群体所需要的公益服务领域发挥重大作用，从而与政府一起构成了一个开放性的公共事务治理行动网络。3、公共管理以追求公共利益为宗旨公共管理的对象是治理公共事务，而任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主体必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是公共管理“公共性”的最重要体现，也是公共管理具有合

17、法性的基石。公共管理研究公共利益的目的，并不是为了证明公共利益是否存在的问题，而是将关注重点转向公共利益的如何实现以及实现到什么程度的问题。在传统公共模式下，由于政府是公共事务治理的单一行为主体，人们寄希望于构建一套完备的政治制度框架或政府伦理框架，期望通过政府的善政，即政府的良好统治、良好管理，如“严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务”，以最大限度地实现公共利益；而在公共管理模式下，随着公共事务治理主体多元化与运作机制的弹性化，“善治”成为实现和增进公共利益的途径。善治的本质特征是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，其衡量标准包括合法性、法治、透明性、责

18、任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正等十个方面 。此时，人们不仅关注“作为公共利益代表者和维护者的政府，如何才能对公共事务进行有效的管理”，而是关注“怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。4公共管理过程的民主化 与传统公共行政模式把民主作为政治议程不同，公共管理的全过程都强调民主化。除了传统的委托代理的代议制间接民主机制外，公共管理更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在：（1）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。区域性的社区自治、功能性的行业自治是公共管理的基础环节。第二，基层政府有更多的自主权和自治权。地方性公共事务应由地方政府自主治理，即

19、使上级或中央政府为了更大范围的共同体利益而采取的行动，对下级或地方政府主要的也不是采取命令与强制，而更多的是协商和合作，同时对次级共同体带来的利益损失也往往采取相应的利益补偿。第三，政府放松对经济和社会生活的控制。鼓励和肯定公民、厂商及其相应的社会组织享有更大的自主空间和自由权利。第四，公共权力性质、目的和运行方式的转变。作为公共管理手段的公共权力不一定只属于政府，而且公共权力所具有的权威也不一定是依靠政府的法令与强制，各种非政府的公共机构行使的权力（无论是法律规定还是政府授权）只要得到社会公众的普遍认可，就可以成为公共权力中心；公共权力运行的方式，既包括政治、法律、管制、命令、惩罚等强制性方

20、式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式，而且未来的公共管理更多依赖于非强制性公共权力以及公私合作，协商、谈判、讨论、契约等方式以及相关的行动技巧，将直接决定公共权力运行的实际效果。第五，公共部门的组织设计强调的是外部取向的战略性、灵活性、回应性和创新性，以及能够提供责任激励和合作的参与式、扁平式组织结构，不再追求普适的最佳组织规则和机械的组织效率。第六，在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的参与，都必须保持开放性。只有经过利益相关者的积极参与与公开讨论，并经过充分的谈判、沟通、交换意见和彼此协调所达成的共识，才能最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益，提升公

21、共利益分配的公平性、公正性和正当性。5公共性与管理性的有机统一首先，公共管理作为人类社会的一种管理活动，强调对私人部门管理经验的借鉴，以实现管理活动的科学化。由于公共管理具有一般管理的基本内容（如对公共组织的人、财、物、信息等内部构成要素的管理和外部环境要素的管理）、活动过程（如有着规划、决策、计划、组织、沟通、协调、控制等管理环节）、活动规律（如对人性的理解与各种管理制度的设计）、活动目标（如对效率、效果和绩效的追求），管理的一般原则、技术方法“在任何地方管理都是相同的，公共部门和私人部门之间由于专门知识很容易相互转换而非常相似”34。因此，公共管理强调以开放的视野，在技术操作层面广泛借鉴私

22、人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，伴随着市场机制活力的重新崛起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应，以及实践中的政府合同、政府公司、公共服务市场化的不断涌现，通用管理学派提出的“向企业学习”的口号和新公共管理理论提出的“管理主义”，使得外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。这一系列管理思想和管理实践的变化，既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古板的内在缺陷，提高了

23、公共部门的灵活性与回应能力，同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。其次，由于公共部门的特殊性，公共管理必须以“公共性”为移归。公共管理事关公共利益的分配和公共资源的配置，体现着追求公共价值的民主过程和实现政治目标的政治过程，并涉及公共权力的运用。因此，尽管“公共管理与私有管理在所有不重要的方面是大体类同的”，但两者在许多重要的方面却存在着重大差异，公共管理必须突显自己的公共性。对此，阿利森认为，如果只看到公共管理与私人管理的相似之处而忽视它们之间在一些重要方面的差异，把私人管理的方法和技巧直接移植到公共管理的任务中去的做法是错误的。修斯

24、也认为，“如果不能证实公共部门对其自身的管理形式有着特殊的要求，任何类型的公共管理都会像传统的公共行政一样变成边缘性的。”修斯进一步指出，由于公共部门决策的强制性、责任的普遍性、受政治议程和政治权力的限制、测量产出或生产力方面的模糊性、规模庞大而多元化导致的控制或协调的困难，使得它与私人部门存在着内在的差异和与众不同的管理特性。因此，当把一般管理原则、私人部门的管理方法应用于公共部门时，必须考虑公共部门的特定的公共价值、特定民主过程和公共任务的特殊性，以实现公共事务治理过程中管理性与公共性的有机结合。三、由传统公共行政到公共管理（一）理论的推动从理论上分析，推动传统公共行政向公共管理模式转变的

25、理论基础，主要有四个方面：（1）20世纪6070年代，以沃尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政模式价值中立和狭隘内视性的批判。一方面，他们在传统公共行政的经典目标中增加了公平和民主的内容，主张突破价值与事实、政治与行政二分法，强调把效率与公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来，以突显政府行政的“公共性”；另一方面，他们对传统公共行政学“组织内部”取向和狭隘理性主义的研究方式也提出了质疑，主张发展分权和权力下放，建立动态、开放的组织观，以发现具有灵活性、变化能力的公共组织和政治形式。（2）20世纪60年代以后，以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与执行的公共选择

26、学派，系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。该理论认为，由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷，决定了“政府失灵”具有必然性，而且政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深，“政府失灵”就越严重。为此，该理论主张：创新政治技术，以提高民主宪政制度的效能；减少政府对社会经济生活的控制，以恢复市场自由竞争；改革赋税制度，以控制政府权力和政府规模扩张；破除政府在公共服务领域的垄断，允许公众自由选择各种或公或私的服务机构，以改进公共服务质量和服务效率；在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制，以改善官僚体制的运转效率，等等。（3）20世纪80年代开始兴起的新公共管理理

27、论。尽管新公共管理理论是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理的优越性、公私管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着：“在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式公共选择、协议契约、交易成本以及委托代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。”该理论主张：通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；同时，在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞

28、争机制，以提高公共服务的质量与绩效。市场导向与管理主义，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。（4）20世纪90年代中后期兴起的“治理”理论。如果说上述三方面的理论所要解决的问题还具有局部性的话，那么，“治理”理论则从系统的观点全面动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好

29、治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性与多层次性，在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性，但其对公共管理长远发展的影响，却是深远的。（二）实践的发展关于公共管理的起源，如波兹曼所言：“若与公共行政或官僚制相比，更为模糊不清”。如同公共行政模式取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式一样，公共管理的产生与发展也是政府改革运动的产物。自20世纪70年代末开始，全球范围内掀起了一股持续性的公共行政改革浪潮。这场政府

30、改革浪潮的实践动因，则在于当代世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。1、政府规模日趋膨胀与财政压力在过去的一百多年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。政府规模膨胀，不仅体现在政府机构和人员的增长上，更体现在政府活动范围的增加、政府责任的加重、社会税收和政府直接支配社会资源比例的大幅度上升、政府对社会和经济生活控制力度的增强。政府规模的过度膨胀，不仅带来了政府机构的僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义，制造了大量的公共资源浪费，而且还严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在这种情况下，世界各国的政府都面临着类似的

31、巨大压力：要么通过减少社会福利来削减政府规模，要么通过增加税收来满足人们日益多样化的公共需求。但现实中，无论减少福利还是增加税收的改革行为，都会引起人们的强烈反抗。因此，在不降低社会公共福利的前提下，如何建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的机制与方式，如向基层政府授权、向社区分权、国有经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减冗员等，是各国政府改革首当其冲的任务。2传统官僚制的管理危机在整个20世纪，尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主体制下的政府官僚体制，以提高政府效率和政府

32、治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已走入了“死胡同”。适应工业时代需要、注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机，引发了人们的强烈不满。对此，奥斯本和盖布勒评价到：它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，但其中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的今天已不能有效地运转。它就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪晚期对政府不满意的最响亮口号。如何借鉴私人部门的管理策略与管理机制、利用信息技术全面再造传统的官僚制组织分工与工作流程，以增加政府的灵活性和适应能力，也成为当代政府改革的重要内容。3政府的信任危机面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机。正如华勒斯坦所言：“现在的人们通常是既依赖政府（帮助其克服困难），又指责政府邪恶、软弱无力，其政策无益于民”。克林顿在1993年的