学生贷款运行中的政府职能界定.docx

1、学生贷款运行中的政府职能界定学生贷款运行中的政府职能界定摘要：政府是学生贷款事业的发起者、推动者和主要参与者，其职能发挥直接决定了学生贷款运作的成败。然而，由于学生贷款自身所具有的准公共产品属性，为政府的合理干预带来了困难，这使得政府职能的明确界定极为必要。本研究认为，学生贷款运行中的政府职能界定主要包括三个方面，即提供财政支持、完善行政规制以及推进立法保障，通过三者的结合，可以实现真正有效的学生贷款政府干预。 关键词：学生贷款;政府职能;财政支持;行政规制;立法保障从公平与效率的维度看，政府支持并参与学生贷款的发展都有其积极的意义。一方面，政府介入教育借贷市场，通过向弱势阶层子女提供学生贷款

2、，可以减轻其求学时的经济压力，从而保障他们的受教育机会;同时，学生贷款作为延迟付费的一种方式，实际上遵循了经济学中的“受益支付原则”，亦即学生通过接受高等教育，获得比同龄未接受高等教育人群更高的经济收益、社会地位和精神满足，因而应该采取即时付费或学生贷款等延迟付费方式支付其本人求学阶段的部分培养成本，这对未接受高等教育的适龄青年群体是公平的。另一方面，与助学金等无偿资助方式相比，学生贷款具备可回收再投入循环的优势，从而可进一步扩大学生贷款的资助人群，使得更多的贫困生能够顺利入学，亦即同等数量的学生贷款比助学金能够形成更大的资助面;同时，实施学生贷款避免了因教育价格过低而产生的高等教育需求过度现

3、象，可以作为调整高等教育均衡发展的一种政策杠杆。因而，政府理应在学生贷款运行中有所作为。 由于学生贷款是一种具有公益性的特殊金融产品，因而政府对学生贷款的干预也表现在多个方面。其中，财政支持、行政规制与立法保障是政府发挥宏观调控与监管职能的主要手段。 一、提供财政支持，保障学生贷款运行的公平与效率学生贷款不同于普通的银行商业性贷款，其基本使命是促进教育公平，扩大高等教育筹资渠道，使更多的适龄青年接受高等教育，因其具有一定的公益性而导致学生贷款市场难以自动生成。这就要求政府必须以财政方式介入学生贷款，承担贷款的主要风险，向放贷银行以及还贷困难的学生提供一定程度的贷款补贴和还款优惠。 1.政府直接

4、提供贷款本金，保障贷款资金能够顺利发放 政府直接提供贷款本金对于克服银行放贷中的惜贷行为、扩大贷款资助面无疑具有突出的优势。然而，由于贷款需求的不断增长以及学生贷款漫长的还款期限所带来的不菲的资金成本（机会成本），再加上高额的管理成本、贷款补贴以及违约损失，因而政府必须源源不断地保证贷款资金的足量供应，这必然对所在国家的政府财力提出较高的要求。从国际案例分析中可以看到，美国、加拿大、澳大利亚、英国、南非等中等以上收入国家中由政府放贷的学生贷款计划都取得了成功，而泰国、加纳等中低收入国家则由于政府财力有限而未能很好地维持下去。因此，在选择是否由政府直接放贷的问题上，政府财力的充裕与否是需要考虑的

5、重要前提。同时，选择不同的学生贷款类型也影响到政府参与贷款发放的程度，包括按收入比例还款型贷款和养老金贷款的资金主要来自政府或指定的政府机构。譬如，英国、澳大利亚等实施按收入比例还款型贷款国家的贷款本金完全来自政府财政，南非的学生贷款资金主要来自政府，加纳养老金学生贷款的资金则完全来自加纳社会保障和国家保险信托基金。 2.政府通过实施最终担保、开发二级市场和提供特别利率补贴，增强银行放贷的积极性 学生贷款运行中的政府职能界定由于正外部性的存在，以及学生贷款内在的高风险性、弱流动性和低营利性，因而不加干预地完全交由以市场为主体的银行来提供贷款，将会导致学生贷款运行中的市场失灵。要从根本上解决这一

6、问题，政府必须以财政方式来调控学生贷款市场的运行。银行惜贷，学生贷款市场难以自动生成的根本原因在于它是一项高风险、高投入、低回报的业务。高风险集中体现于借贷双方：首先，贷方面临潜在的回收风险。（1）不同于一般商业性贷款，学生贷款的服务对象针对于经济尚未独立的贫困家庭的学生，缺少抵押和质押的资产，因此贷方难以通过资产抵押等手段来预防和控制放贷风险。（2）毕业生流动性较大，若发生“有借无还”，因缺少直接和有效的约束力度与手段，贷方将难以低成本向借贷者追讨欠款，这也为回收贷款带来了一定的不确定性。1（3）借贷者道德水准不高和社会诚信系统不健全所导致的贷款恶意拖欠，这在发达和发展中国家都具有不同程度的

7、表现，使得贷方面临很大的回收风险。其次，面对贷方的回收风险，借贷学生则表现出可能的拖欠风险，它受到以下三个因素的影响。一是学生能否顺利完成学业;二是能否就业以及就业后薪酬的高低，这不仅取决于学生的学业表现，还取决于其拥有社会资本的数量和质量、劳动力市场的变化情况等，而弱势群体往往处于不利地位;三是身体健康的程度，身体是知识的载体，知识资本与身体这一载体不可分割的特性也为高等教育投资带来风险。高投入主要体现在以下几个方面：其一，漫长的还款期限以及不断增加的贷款需求使得依靠回收贷款维持放贷变得遥遥无期，从而要求贷方源源不断地投入本金;其二，如此庞大的本金投入所带来高昂的机会成本;其三，学生贷款单笔

8、数额较小、涉及面广、工作量大等特点带来较高的交易成本和管理成本。可见，银行的投入应该是巨大的。低回报，意即学生贷款以低于商业贷款利率的水平发放，这进一步压缩了银行的营利空间，使得银行逐步失却发放贷款的动力。 有鉴于此，政府对于学生贷款的财政干预也应围绕以下三个方面展开：（1）为在真正意义上降低银行的放贷风险，政府应考虑引入风险责任分担机制，并提供最终担保。通过设立专门的学生贷款担保机构为学生提供担保业务，政府同时对其进行二次担保以从根本上消除贷方的后顾之忧，从而由银行、担保机构、政府部门和学生四方共同承担风险，从根本上改变银行单方面承担贷款成本、多方面承担贷款风险、单方面追收贷款的缺陷，也符合

9、风险责任分担的原则。（2）积极开发学生贷款二级市场。贷款机构将学生贷款资产打包出售给特殊目的载体机构，在学生贷款二级市场中，特殊目的的载体机构以购入的学生贷款债权为支撑，在政府和私人机构提供担保的情况下，公开发行有价证券，该有价证券可以在市场上进行交易。通过发展学生贷款二级市场，不仅可以扩张贷款发放的本金来源，而且有助于进一步分散和降低贷款风险。（3）政府应为学生贷款提供特别利率补贴，具体数额应为银行基准利率和学生贷款发放利率的差值，以补偿银行所遭受的利润损失。同时，政府可根据贷款总额向银行支付一定比例的管理成本，从而进一步降低银行的经营成本，提高银行的利润率。 3.政府向借贷学生提供财政补贴

10、和政策支持，以减轻其背负的还贷负担 学生贷款是学生利用其未来收入作为还款预期，以支付当前教育费用的一种延迟付费方式。就学生个人而言，减轻经济负担是其接受学生贷款最重要的考虑因素之一。这意味着还款负担是借贷学生必须考虑的一大关键问题，而从贷款制度本身来看，还款利率、贷款数额、还款方式及期限、就业和预期收入等借贷条件都在一定程度上影响到学生的债务偿还能力。无论是政府主导型还是银行主导型贷款，传统抵押型还是按收入比例还款型贷款，其存在的主要意义在于资助经济困难学生，实现入学机会均等。这就要求政府在独立放贷或补贴银行放贷的同时，应着力于减轻学生的还款负担。 其一，调控贷款利率。利率体现了贷款的真实价格

11、，在借贷额度一定的情况下，贷款的实际利率越高，学生还贷的成本将越大。因而，政府出于维护教育公平的目的，一方面补贴商业银行，使家境不利者能够以低于一般市场利率的优惠条件借到资金，贷款利率与市场利率的差价越大，表明政府提供的隐性间接补贴越多;另一方面，政府通过免除学生在学期间的利息，直接给予借贷学生财政补贴。 其二，控制贷款额度。借贷数额构成学生债务的规模，因而过高的贷款额度同样会使借贷者背负沉重的还款负担。对此，世界大多数国家的政府或借贷机构一般都规定了学生借贷的最高限额，即以补偿学生学费和生活费支出为限度。这说明，政府对于学生的财力支持并非没有限度，而应控制在帮助学生在经济上能够完成学业。 其

12、三，提供多样化的还款方式。在贷款利率和借贷数额一定的情况下，学生选择何种还款方式直接影响到债务的回收效果。譬如，分期定额还款方式对所有借贷者采取整齐划一的方式，在方便贷款回收的同时，却未能顾及学生因家庭经济背景、专业、性别等方面的不同而导致其在就业收入上（主要为初始收入）的较大差异，进而导致学生在还款能力上存在较大的差距。从公平的角度看，政府可以考虑增加分期渐增还款方式以及按收入比例还款方式供学生选择，以便学生根据自身的经济条件灵活选择适宜的还款方式，从而在一定程度上减轻低收入学生的还款负担。 其四，确定合理的还款期限。还款期限根据受贷学生开始还款的时间加以确定，通常在学生毕业后开始还款，有的

13、国家还设有还款的宽限期（即学生毕业后至开始还款的时间间隔）。一般而言，宽限期和还款期限越长，学生的还贷压力就越小，而政府的隐性财政补贴也越高。从国际经验来看，还款期限一般以10年为宜，这对于平衡学生的还款负担以及政府所要支付巨额财政补贴的压力都具有积极的影响。 其五，基于还款能力的还贷减免。学生的就业状况和预期收入反映了教育投资的市场回报，直接影响到学生未来的债务偿还能力。就业状况差、预期收入少，将使得学生的还款压力增大。学生所毕业的学校声誉、专业的市场需求以及性别差异、社会资本的占有量等诸多方面会直接或间接地决定毕业生的就业状况和预期收入，进而影响学生的还款能力。在这其中，政府干预的空间在于

14、：依据还款能力的大小区别对待不同的学生，比如对丧失劳动能力者、从事社会公益性较强但个人收益较低行业（例如考古、国防事业、支教、扶贫等）的学生给予还款减免。2 二、完善行政规制，对学生贷款的整体运作进行宏观调节立法、财政干预和行政规制是政府职能发挥的主要依托。具体到学生贷款，政府立法在法律层面上规定了参与主体的基本权益和责任，保障了贷款政策能够按照既定的方向顺利运行;财政干预则以补贴的方式维护贷款运行的公平和效率，通过补贴银行以增加其放贷意愿，通过补贴学生以降低其还款负担;行政规制则主要针对贷款的中间管理环节，弥补立法和财政干预的疏漏，提供灵活高效的管理服务。从整体而言，学生贷款中的政府行政规制

15、主要涵括以下方面。 其一，政府通过市场进入规制，为学生贷款业务选择较为合适的经办金融机构。具体而言，政府通过设立一定的进入标准或资格条件，对申请发放学生贷款的银行或其他金融机构进行资格审查，同时向通过资格审查的金融机构进行公开招标，从中确定最有实力、诚意和行业经验的机构经办学生贷款，并向其颁发特许经营权。 其二，政府通过价格规制，将贷款利率控制在一个合理和公正的水平。学生贷款的利率水平既要反映贷方的成本需求，也要与学生的经济承受能力相对应。这一过程中，政府部门有必要借鉴价格听证会的组织形式，但并非由政府定价，因而不是真正意义上的价格听证会制度，引导学生（或其家长）和社会公众直接参与到价格制定上

16、来，从而在学生、公众、银行和政府之间搭建起一个协调、对话的机制与平台，以此生成一个为各方所能接受的利率水平（主要是确定学生贷款利率基准，使其随国内通货膨胀率变动而调整）。 其三，通过信息规制，为学生贷款的各参与主体提供所需的信息、技术服务。由于借贷主体信息上的不对称，使得道德风险和逆向选择发生的可能性进一步加大，这导致贷款参与主体的信息搜集和交易成本进一步增大。因此，政府一方面应着力于完善全国性的信息网络化建设，建立统一的学生贷款数据库并实现资源的有效链接与共享;另一方面从制度层面上加以引导和规范，使得“互通有无”成为学生贷款参与主体间沟通协调的一种惯例，并进一步制度化。 其四，设立或引入相对

17、独立的中介组织机构，对学生贷款业务进行质量规制。学生贷款中的质量规制，从狭义上看就是对贷方是否依照协议按时、足量放贷以及对于贷款服务水平的基本评价;广义上则指对贷款各参与主体，包括银行、政府、学生、高校在贷款各个环节中相关行为的发展性评价。中介机构特有的独立性、非营利性可以保证其评价结果的客观性与公正性;同时为促进评价结果的科学性，该机构应根据本国学生贷款的特点，制定出具体的质量监控标准。在此基础上形成对于学生贷款的总体性评价，并提出进一步改进的建议。 三、推进立法保障，实现贷款业务的“有法可依”制定并颁布有关学生贷款的法律法规是各实施学生贷款项目国家的普遍做法，目的在于为学生贷款制度的建立及

18、实施提供法律保障。法律的权威性、强制性和稳定性，能够保证贷款制度实施的连续性;法律的公正性与科学性能够兼顾到各方的利益，使决策更易于执行。在学生贷款的典型案例国家中，美国学生贷款的政策制定以及之后的历次调整，都伴随着法律的保驾护航;加拿大、澳大利亚和英国学生贷款发展的各个阶段，也都有政府立法的引领和保障，并最终推动学生贷款事业走向成功。 简而言之，立法就是制定游戏规则，使得各相关利益主体明晰并能依法行使其权利和义务，进而接受社会的监督。任何人和机构都必须在法律范围内行事，即使政府职能部门亦不能例外，从而使得学生贷款运行能够超越部门利益的羁绊，提高法律的执行效力。3具体就国家助学贷款而言，有几种

19、立法方式可供选择。 其一，制定国家助学贷款专门法。法律效力是影响法律执行结果的关键要素，从整个法律体系看，专门法的效力仅次于宪法和基本法，具备很强的约束力和惩戒力;同时，专门法的针对对象单一，使法律的具体内容更加容易细化，从而方便执行。因此，制定学生贷款专门法应该是最具效力和导向性的做法。其二，制定国家助学贷款行政法规或地方性法规。立法条件是影响立法活动起始和发展的重要因素，在立法条件不足以制定专门法时，可由国务院或省级行政机关在人大授权的情况下制定有关国家助学贷款的行政法规或地方性法规。4行政法规和地方性法规的效力尽管不及专门法，但仍远高于现行国家颁发的部门性规章，因而可作为一种退而求其次的

20、选择。其三，修订已有法律。参照美国高等教育法的经验，我国可以在修订教育法或高等教育法等教育基本法时，将国家助学贷款作为新增条款充实进去。这是我国目前贷款立法中最为合适的路径选择，原因在于可避免制定专门法的繁琐程序，并考虑到教育领域立法普遍不足的现状，最大限度的考虑到可行性的问题。5 总之，政府立法不仅是贷款业务顺利运行的重要保障，也是建立民主法治国家的内在要求。因而，政府理应关注并借鉴相关国家贷款立法的经验，在立足国情的基础上，通过立法推动国家助学贷款事业有序发展。与此同时，有了好的立法，并不必然能产生良好的效果，这就要求政府各部门加强助学贷款执法工作，认真监督银行、学生、高校以及相关政府部门

21、履行国家助学贷款法律法规的情况，努力做到有法必依，对于违反法律法规的贷款主体和行为给予及时制止和惩处，以此保证助学贷款法律能够顺畅、有效地执行下去，使之切实成为保障我国高等教育公平的一大利器。 参考文献： 1梁爱华，沈红.国际视野下学生贷款风险及其防范机制J.高教探索，2008（2）：79-80. 2钟宇平，孔繁盛，雷万鹏，占盛丽.从学生视角看大学生贷款的成本收益香港个案研究J.教育研究，2003（6） ：61-67. 3梁爱华.社保机构回收学生贷款的可行性研究D.华中科技大学博士学位论文，2008：107-108. 4胡元林，杨亚军.推进国家助学贷款立法的若干问题J.教育评论，2007（6）：15-17. 5孙涛.国家助学贷款的政府职能透视基于政策演变的视角J.高教探索，2011（3）：87-92. （责任编辑陈志萍）