关于我国财政的金融体制改革顶层设计的思考.docx

1、关于我国财政的金融体制改革顶层设计的思考关于我国财政金融体制改革顶层设计的思考 比较65期1关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考殷剑峰一、引言?改革已然成为当今中国社会上上下下的共识。但是,关于怎么改,尚未达成共识,尤其是没有形成一个总体性的战略规划。由于过去 10 年来经济、金融运行中的各种积弊相互交织、错综复杂,“头疼医头、脚疼医脚”的模式业已走到了尽头。以金融改革为例,目前关注的大多是工具层面的问题,如多建个市场、多批些机构、多开发一些新产品或者允许多些境外资金进来套利;诸多的改革,典型的如利率市场化、人民币跨境贸易结算、人民币离岸市场建设,并未考虑到与其他金融改革(尤其是资本市场

2、发展和金融机构业务自由化)的配套,更不用说去考虑同其他方面改革、尤其是财政体制改革的协调配合。本文随后正要说明的是,没有这样的协调配合,金融改革是不可能成功的。?当前的金融改革还呈现出“自下而上”的特点,温州、深圳、珠海等地的金融改革试点乃至上海的国际金融中心建设皆是如此(周小川,2012)。值得注意的是,近些年来“自下而上”的金融改革正愈发触及根本的金融管理体制,突出表现为地方政府对金融管理权力的分权呼吁。我们知道,与多数国家/经济体一样,我国的金融管理体制是中央集权的模式,可称之为“金融集权”。市场准入、机构管理、过程监督、危机救助以及宏观政策均为中央政府职能范畴。因此,搞试点的地方政府逐

3、渐或者一开始就意识到,没有中央的允许,市场、机构、产品这些工具层面的试点是无法进行的。于是,俗称为“要政策”,实则是地方对“金融分权” (Financial?Decentralization)的呼吁,而且这种呼吁还史无前例地写入了十二五规2划纲要 。?金融分权并非新鲜事物。在 1994 年金融体制改革之前,我国的地方政府就拥有极大的金融资源调配能力,甚至能通过“倒逼”机制影响货币政策。在其他大国和大型经济体中,也有过金融分权的历史,如 20 世纪大萧条之前的美国;或正处于金融分权的状态,如今天的欧元区。然而,除了近些年欧洲学者的只言片语之外,在主流的金融理论中,并无人关心中央和地方政府之间的金

4、融分权问题,理论的视野更多地集中在“自由化”和“监管”、即1本文为国家社会科学基金项目“虚拟经济与实体经济协调发展研究”(项目号:11AJL002)阶段性成果。?2?第十二个五年规划纲要第 48章:“完善地方政府金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”?1比较65期市场与政府的关系上。即使对美国历史上州政府掌握很大权力的自由银行体制时期的研究,也是在讨论州政府或者联邦政府要不要实施监管(沃尔顿和罗考夫,2011),而不是关心联邦和州政府如何分配权力。?在主流的经济学理论中,对中央和地方政府之间权力分配的分析集中在财政集权和分权上,即所谓的“财政联邦主义”。或许正因为如此,

5、国内少有的关于金融集权/分权的研究便是在这一理论框架下展开的(丁骋骋和傅勇,2012)。然而,这些研究并未注意到财政分权理论更多的是关于激励机制的讨论,欠缺对地方政府约束机制的分析。其原因有二:一是财政分权理论更多地关注财政收入而不是财政支出,二是中央和地方的关系除了体现在财政领域之外,还体现在金融领域、投资领域以及对要素(尤其是土地)的控制上,而这些都不在财政分权理论的视野范围内。通过整合财政和金融体制的研究,本文的“边际贡献”就在于补充了财政分权理论中所忽视的约束机制,包括投资项目审批制、金融约束和资本的流动性。在财政分权理论和金融发展理论的框架下,本文尝试梳理我国财政和金融体制演化的路径

6、,从而探讨三个问题:第一,金融改革究竟应该是以集权还是以分权为取向?第二,未来的改革究竟应该是“自下而上”还是“自上而下”?第三,如果是“自上而下”,那么改革”的基本方向和原则应该是什么?以下将分别在第二节和第三节中分析我国财政体制和金融体制的历史轨迹和现状,然后在第四节中分析目前财政金融体制导致的问题,并提出“顶层设计”的思路,第五节是对这三个问题的简单回答。二、财政分权理论、我国财政体制的历史演变和现状特点1. “无形之手” 、 “援助之手”和“掠夺之手” :财政分权理论 早期的财政联邦主义的理论基础是基于古典经济学思想的公共财政理论:政府应该扮演“无形之手” ,政府的职能限于提供公共品。

7、在此基础上,就有了财政分权的合理性(Tiebout,1956):与中央政府通过集权来向全国提供所有的公共品相比,通过分权,让地方政府提供具有地方属性的公共品更有效率。那么,地方政府提供这些公共品的激励和约束机制是什么呢?地方政府的激励在于,通过提供优质的公共品,可以吸引流动性的税源(企业和居民),从而增加本级财政的收入。对地方政府的约束在于税源的“流动性”:如果当地的公共服务质量差,企业和居民可以选择“用脚投票”,另择良地。?公共财政理论的“无形之手”不符合后发国家的事实,在那里,政府扮演的角色是“援2比较65期助之手”。早至重商主义时期的英国和德国历史学派流行时的德国,政府都是通过限制竞争(

8、如授予外贸公司垄断特权)和产业政策(如补贴工业、保护“幼稚产业”)直接参与经济活动(布鲁和格兰特,2008);20 世纪 60 年代以来的日本、东亚“四小龙”以及后来的中国,也皆是如此。?在财政联邦主义理论中,从“无形之手”到“援助之手”的转变始自对 20世纪 80 年代转型国家,尤其是中国经济发展实践的观察。自 1993 年许成钢和钱颖一的文章(1993)之后,新一代的财政联邦主义理论迅速发展,衍生出了大量文献(可参见张军,2007)。这些文献虽各有差异、各有贡献,但都在讨论一个老问题:如何通过分权来调动中央与地方的“两个积极性”而不是中央的“一个积极性”(毛泽东,1956)?地方的积极性问

9、题就是关于地方政府的激励机制问题,而如何激励则取决于地方政府官员的行为动机。?3对于地方官员的行为动机,有两种看起来不同的解释 :其一是“权”论(周黎安,2007),即地方政府官员需要通过竞争来获得上级的认可和提拔,而竞争的标准是上级政府易于识别的指标?GDP;其二是“钱”论,如李学文等(2012)分析了地方政府追逐预算外收入的动机和手段。不过, “钱”和“权”所产生的激励并非矛盾,而是可以统一的(Blanchard? 和Shleifer,2000):设“地方官员留任和晋升”为事件 A, “地方官员努力”和“不努力”分别为事件 和 。努力等带来地方经济增长和随后的财政收入(预算内、预算外)y,

10、其中地方留成比例是 a,不努力可以获得私人好处 b,努力和不努力获得留任和晋升的条件概率分别为 和 。则激励相容的条件是:这里,“钱”论和“权”论就统一了:继续当官可以获得先前努力的好收成?地方财政收入 ay。但是,如果私人好处 b 过大,以至于上面的激励相容条件不再满足,如何防止地方官员借发展经济之名、行个人好处之实呢?上述问题实际上指出了新财政联邦主义理论面临的关键问题:如何防止地方政府变成“掠夺之手”?这就是约束机制问题,也是新财政联邦主义的一个局限。这个局限的根源之一,就是一直以来财政分权理论主要关注财政收入在中央和地方的分配,没有注意到“援助之手”和“无形之手”在财政支出上的重大差异

11、:在前者的支出中,政府投资非常重要;而3需要注意的是,所有文献都只讨论了地方政府的动机、将地方政府视为经济人,而未涉及中央政府部门。在分析我国政府治理架构时,如果用经济人假设来分析地方的“块块”,同样也应该将经济人假设引入到对中央部委“条条”的分析中。当然,“昀高”层面的政府行为依然需要假设为儒家哲学的“内圣外王”。否则,我们就不得不回到古典经济学的语境中了。?3比较65期后者的支出则以养老、医疗、教育等公共服务品的支出(表现为政府消费)为主。我们称“援4助之手”下的财政为“增长型财政” ,以对应于“无形之手”的“公共财政”。?表 1中、美、日政府投资占整个经济投资的比重中国 美国 日本 国有

12、企业时间 政府投资 含军费 不含军费 时间 政府投资投资 1980-1989 67.58 17.72 12.68 1960-1969 33.67 1990-1999 2.71 58.44 17.60 14.02 1970-1979 33.70 2000-2009 4.29 47.14 17.23 14.49 1980-1989 31.30 资料来源:中国数据来自历年统计年鉴和 CEIC;美国、日本的数据来自 CEIC。注:我国政府投资根据资金流量表数据计算。?增长型财政与公共财政的差异在表 1 中可见一斑。表 1 比较了我国和美国政府投资在全部投资的占比。如果仅仅从政府直接参与的投资看,我国政

13、府投资的比重并不高,但是,将国有企业的投资算上,则我国大部分投资都与政府相关。即使到了新世纪,我国政府直接和通过国有企业间接进行的投资依然占到全部投资的近一半。与此相比,美国政府包括和不包括军费的投资都只有全部投资的 14%18%。此外,在 20 世纪经济起飞时,日本政府也扮演了“援助之手”的角色,所以,从 60 年代到 80年代,日本政府的投资比重高达 30%以上。不过,日本是小国,没有我国这样复杂的中央和地方关系。?财政分权理论忽视了增长型财政与公共财政在财政支出上的差异,这就导致其难以发觉两个重要的约束机制:其一是投资体制中的项目审批制,其二是下一节将要讨论的金融体制中的金融约束。投资项

14、目审批制自计划经济时代一直延续到改革开放,直至 2004 年国务院关于投资体制改革的决定出台,从而至少在名义上取消审批制之前,无论是国有企业,还是民营企业,无论投资资金来源于财政,还是来源于自有资金、外资或者贷款,各类投资项目都需要由政府审批,变化仅在于是中央还是地方审批,即投资审批权的集权和分权(张汉亚和张欣宁,2004)。事实上,如果说我国财政的集权和分权决定了对地方的激励程度,那么,投资项目审批权的集权和分权则决定了对地方的约束程度。?2. “企业财政”与“土地财政 1” :2003 年前的财政分权 5对于 2000 年之前的财政体制 ,有观点认为,以 1994 年为界,之前是财政分权,

15、之后是财政集权(陈抗等,2002)。这种看法的主要依据就是中央和地方财政收入比重的变化(参4增长型财政与公共财政在财政收入和财政平衡上也有差异。增长型财政更多地靠间接税,公共财政更多地靠直接税。同时,与增长型财政相比,公共财政具有更大的赤字倾向:“瓦格纳”法则以及政府对选民的讨好使得支出不断扩大,财政收入则因为直接税的缘故而呈现刚性。?5关于这段时间财政分权的历史以及理论分析已经有诸多文献,这里不再赘述。?4比较65期见图 1) :在 1994 年之前,地方政府的财政收入占全部财政收入比重的 60%90%;而从 1994年分税制改革开始,地方财政收入急剧下降到 50%。当然,这里的地方财政收入

16、不包括中央向地方的转移收入和地方的预算外收入(如土地出让图 1?1954?2011 年地方财政收支占总财政收支的比重(%)?金)。不过,中央和资料来源:根据 CEIC数据计算?地方的支出比重在分税制之后并无变化。即使不考虑预算外的支出项目,分税制改革之后,地方政府的支出都占全部财政支出的 70%左右。地方政府的支出没有减少,而收入减少所产生的空缺部分就来自中央对地方的转移支付。?这里,存在一个关键问题:究竟应该是以政府间收入的分配来判断分权或者集权,还是应该以支出来判断呢?由于增长型财政体制下政府的“援助之手”依靠投资支出,所以用财政收入来度量分权就存在一个问题:尽管地方政府可能会有较高的财政

17、收入,但这样的收入并不归地方支配。例如,在计划经济时代,大型企业 800 元以上、中型企业 500 元以上、小型企业 200元以上的更新改造、固定资产购置和建设都要纳入固定资产投资计划,超过限额的,即使是修建一个厕所也需要层层上报。不过,在 1958年大跃进时期和 70 年代,为了发挥“两个积极性”,部分投资的审批权短暂地下放到了地方政府,这导致这两个时期地方支出的比重出现了显著上升。在其他时间里,地方即使有收入,也难以随意支出。?改革开放后,如同财政分权一样,投资审批权也经历了分权的过程(张汉亚和张欣宁,2004):1983年,1?000 万元以下小型项目的审批权下放到地方;1984 年,地

18、方审批的权限从 1?000 万元以下上升到 3?000 万元以下;1987 年,地方审批的基础设施和基础产业项目限额扩大到 5?000 万元;1996 年,地方对外资项目的审批权限从 1?000 万美元扩大到 3?000万美元,广东、福建和深圳扩大到 5?000万美元;2001 年,不适用国家资金的城市基础设施等5 类项目的审批权交给地方。在投资审批权的分权过程中,如同财政分权是非制度化的一样,当遇到经济过热时,中央就会收权。例如,在 1980 年、1986 年、1988年和 1995 年投资过热和通货膨胀压力加大的时候,压缩地方投资项目都成为宏观调控的重要手段之一。?5比较65期除了中央政府

19、“主动”进行投资审批权的分权之外,地方政府也有手段来突破投资审批权的集权,这就是土地财政。在讨论这个问题之前,先回顾一下这段时期地方财政体制的变化。在 1994年分税制之前,学者们将地方财政体制归结为? “企业财政” (周飞舟,2006;李学文等,2012),即中央和地方主要根据企业隶属关系来分配企业的利润(1984年“利改税”之前)或税收(1984 年之后)。分税制之后,地方政府依赖的主要税种成为中央和地方的分享税种,并且中央拿大头。有观点认为(张军,2007),这极大地降低了地方政府经营企业的积极性,其中一个案例就是乡镇企业:作为地方政府重要的税源,乡镇企业在 1993年达到顶峰后迅速衰落

20、。?分税制之后,土地财政开始了?我们称之为土地财政 1,这是一种开发区模式的土地财政,与后面基于住房市场的土地财政不同。开发区的大发展是在 1993 年中央允许省级政府、以及随后省级政府进一步允许下级政府审批设立开发区之后,开发区的好处除了在于可以利用税收、土地资源等方面的优惠来吸引企业之外,就在于可以突破上级政府对投资的审批限制和后面将要提到的金融约束。在本质上,这种土地财政就是地方政府掌握的土地要素与资本要素(乃至资本雇佣的劳动力要素)的结合:地方政府圈地设立开发区,以吸引企业、尤其是受到鼓励的外资企业来投资办厂,从而增加地方的财政收入。由于资本的流动性,相互竞争的地方政府除了需要维持良好

21、的投资环境之外,还不得不以协议转让的方式提供尽可能廉价的土地。类似于早期公共财政理论中的税源流动性一样,资本的流动性成为地方政府面临的昀大约束,这使得中国的地方政府成为或许是全世界上昀为资本友好型的政府。在发展经济学中,资本短缺始终是落后经济无法起飞的瓶颈。因此,资本友好型的“援助之手”就构成了我国迅速工业化的基础。但是,同前期的“企业财政”一样,诸如圈地投资从而引发经济过热和通货膨胀的外部性问题始终存在。?所以,在 2003 年之前,尽管分税制上收了地方财力,但是,由于投资体制中投资审批权的分权,尤其是 1993 年之后以开发区为载体的“土地财政 1”的出现,实际的财政分权是在不断加强的。反

22、映在财政支出的变化上(图 1),就是中地方财政支出始终维持在 70%的水平。如果考虑预算外财政支出,这个比例还要高。总之,分权在加强,而不是削弱。?3. “土地财政 2” :2003 年以来的财政分权 2003 年,政府换届正式完成。同时,我国的财政体制中出现了一个新的事物:以住房市场为载体的土地财政 2。土地财政 2 的兴起源自两个条件:第一,1998 年住房体制的改革打开了住房市场化的大门,商品房市场迅速发展;第二,土地供应制度的变化。根据 20026比较65期年 7 月 1 日国土资源部颁布的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定,经营性土地全部实行“招拍挂”方式。自此,在无偿转让、协议出让

23、之外,我国土地供应就出现了俗称为“招拍挂”的新形式。?土地财政 1与土地财政 2 虽然都是地方政府垄断性地供应土地,但是,两者存在三个关键差别:第一,在土地财政 1 中,土地是作为生产要素,通过与资本和资本雇用的劳动力一起加入生产环节,间接地产生收入。而在土地财政 2 中,土地成为住房产业链中的“原料”,因而可以通过“原料”的直接售卖产生收入;第二,土地财政 1下间接产生的收入是长期的,依靠企业的持续经营,地方政府尚需要“细水长流”。而土地财政 2 下直接产生的收入却是一次性的,地方政府在卖地的时候一次性地收取土地使用期间(一般 70 年)所有的收入,因此,本届政府完全可以不顾未来,为了“权”

24、和“钱”尽可能多地卖地;第三,在土地财政 1 中,地方政府面对的是具有流动性的资本。而在土地财政 2 中,面对的却是不具有流动性的住房需求,这就导致整个住房产业结构呈现上游垄断、下游高度竞争的格局。在这种格局下,如同其他行业(如钢铁行业)一样,必然是上游获得垄断收入。?住房需求不具流动性除了是因为刚性的自住需求之外,还来自于导致劳动力要素市场分割的两个互相关联的因素:户籍制度和公共品的区域分割。户籍制度对人口流动的限制皆以熟知,而公共品的区域分割指的是,在基于“援助之手”的财政分权体制下,本应由中央政府统一提供的公共品变成了由地方政府提供的区域性公共品,本应由所有公民统一享有的公共品却按照城市

25、户口和农村户口划分成了不同的标准。在公共品区域分割的情况下,我国基本的社会保障(养老、医疗、失业救助等)至多只能做到“省统筹”,义务教育的财政投入在各地存在巨大差异,住房保障(住房公积金、经济适用房、廉租房等)也是区域分割的,甚至资本品图 2?2001?2012 年土地出让金收入及其占地方财政收入比重?的消费(如住资料来源:根据 CEIC数据计算?房)也因近些年7比较65期6的宏观调控(“限购”政策)变成了区域性的 。?无论如何,土地财政 2 区别于土地财政 1 的三个特点就为地方政府带来了滚滚财源。从图 2 可以看到,全国土地出让金由 2002 年的 2?400 多亿元飙升 1 倍,至 20

26、03 年的 5?400 多亿元,同期,土地出让金在地方本级财政收入的比重由 28%增至 55%。除了土地出让金之外,土地收益还应该包括与土地相关的房地产和建筑业税费收入,如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等等。从 19992009 年,土地出让金和包括税费的土地收益在地方财政收入中的比重在东部分别为 42%和 53%,在中部分别为 29%和 37%,在西部分别为 24%和 31%(骆祖春,2012)。因此,土地财政 2 下的土地收益主要还是以土地出让金为主,同时,土地出让金的比重呈现出从东部向西部递减的趋势,这与我国房地产市场发展程度以及房价从东部向西部递减是一致的,但这并

27、非巧合。许多人曾经争论地价和房价的关系,这虽然多少属于“鸡生蛋、蛋生鸡”的问题,但是,在整个住房产业链呈现出从原材料垄断到产成品高度竞争的格局下,显然是地价决定了房价,而非反之。?土地财政 2 和土地财政 1 共同构成了我国地方政府土地财政的完整内容。在土地财政体制下,2003 年以来我国财政分权的程度进一步提高。首先,由于土地出让金几乎完全图 3?1999?2011 年地方投资项目金额占比(%)?资料来源:根据 CEIC数据计算。?归地方所有,土地财政 27就从收入方面突破了中央对地方的约束 。其次,虽然自 2007年以来国务院和财政部陆续出台了若干限制土地出让金使用的规定,但是,土地财政

28、2还是直接绕开了投资项目审批制,从而使中央对地方的约束进一步失灵。在这种情况下,就出现了一个看起来很矛盾的政策组合:一方面,从 2002 年退耕还林条例颁布以来,中央大力甚至“严厉”推行“退耕还8林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施 ;另一方面,以保护耕地的名义,规定“18 亿亩红线”不得突破。昀后,旧的约束?投资项目审批制也因为 2003 年的“铁本事6在有些地方,如上海,非本地户籍甚至不能购买定期缴费的手机。?71994年的分税制方案规定土地出让金作为地方预算外收入不参与中央和地方的分成。1998年中华人民共和国土地管理法第五十五条规定,新增建设用地的土地有偿使用费由中央和地方按三

29、七开分成。?8例如,根据该条例第六十二条,“退耕还林者擅自复耕,或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的,依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任。”?8比较65期件”而放松。根据 2004 年国务院关于投资体制改革的决定 ,审批制至少在名义上被取消了。于是,地方对中央政策的不断突破和投资审批制的分权使地方的投资项目进一步上升(见图 3) :从 2002 年到 2011年,地方投资项目的金额占比从 80%上升到 93%。三、金融发展理论、我国金融体制的历史演化和现状特点1. “无形之手” 、 “援助之手”和“攫取之手” :金融

30、发展理论 在金融发展理论中,同样存在财政分权理论中的“三只手”,但并未见到关于金融分权的讨论。在麦金农(1973)开创的金融压制论中,政府首先是“攫取之手”。所谓金融压制,是指发展中国家的政府人为地将利率压低在通货膨胀率以下,并通过高额准备金率等手段实施人为的信贷配给,以支持政府优先发展的项目或者为政府的赤字融资。但是,这种做法产生了两个相互激化的负面效应:第一,既定的储蓄被分配到了低效率的项目上,从而阻碍了经济增长;第二,低利率压制了储蓄意愿,从而限制了储蓄/资本的积累和经济增长。为此,他们主张回归到“无形之手”:通过大爆炸式的金融自由化改革,放弃利率管制、外汇管制和对金融部门的管制。?金融

31、压制理论主要描述的是 20 世纪 80 年代拉丁美洲的情形,当时的东亚经济体(可能还有早期的英国和德国)并非如此。在东亚国家,实际发生的是金融约束(financial?restraint,Hellmann、Murdock 和 Stiglitz,1997),其本质就是“援助之手”:政府通过限制竞争和产业政策,克服竞争性市场的缺陷,创造“租金”,从而诱导民间部门增加在纯粹竞争市场中可能供给不足的商品和服务。金融约束有三个不同于金融压制的地方:第一,在金融约束环境下,政府在民间部门创造租金,而非自身获得租金;第二,金融约束虽然也实施利率管制,但是,利率水平大体保持在通货膨胀率之上,从而使实际利率为正,有助于激励储蓄;第三,以麦金农定义的指标?M2/GDP来描述金融深化,金融约束促进而非阻碍了金融深化。?金融约束对竞争的限制是金融深化的基础。金融领域的过度竞争,包括银行部门的过度进入和现有银行之间的