2 地方政府之间合作的制度化协调区域政府的法治化路径doc.docx

1、2 地方政府之间合作的制度化协调区域政府的法治化路径doc韩志红、付大学：地方政府之间合作的制度化协调区域政府的法治化路径作者：韩志红（天津师范大学法学院）、付大学（ 天津职业大学）来源：北方法学2009年第2期【摘要】：为了解决跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵等问题，需要建立地方政府制度化协调模式，即成立区域政府。与地方政府相比，区域政府在其属性、设立、功能、权力来源、经费来源、组织机构等方面具有特殊性，在解决跨区域问题方面有其优越性。建立适合我国国情的区域政府，要在借鉴其他国家先进的区域治理模式基础上，从区域立法机制、区域执法机制和区域司法机制的角度构建区域政府的基本框架

2、。【关键词】：区域政府 立法 执法 司法目前我国存在跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵的严重问题。首先是环境污染问题。由于各个地方政府追求自身利益最大化，从而出现“公用地的灾难”。如：处于河流上游的地区发布禁令，不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放，并投资购买污水净化设备，以保护河流不受污染；但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者，因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下，无偿享受清洁河流所带来的利益。在此情形下，上游地区对治理河流污染必然不会充分投人，同时，还容易产生地区间的矛盾与冲突。如2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，

3、囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河，下泻洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色。不到一个月，洪泽湖、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户的直接经济损失就达1亿多元，致使不少养殖户倾家荡产。1其次是共有资源的保护、使用问题。如泛珠三角区域内珠江流域跨越滇、贵、桂、湘、粤、赣六省（自治区）和港澳两个特别行政区。流域作为一个完整的自然区域，是一个经济、社会、文化和环境不可分割的生态系统，但它往往被不同的行政区域所管辖，因而在流域的上、中、下游地区，分布着由行政区划所切割的不同地方政府。改革开放以后，随着流域内不同地方政府发展“行政区经济”，维持

4、和壮大地方经济利益的需要，流域内上下游政府间陷入了一种两难困境：上游求发展，下游要水质。进入新世纪以来，流域的治理问题愈发突出，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为严重，需要从公共管理的角度研究和探索流域内水污染长效治理机制，研究其中的水权制度、生杰补偿机制、利益协调机制等问题。2我国是单一制国家，以往区域政府的合作主要通过中央政府以及地方政府的协调方式进行，治理跨地区性公共事务基本以中央为主。例如，应对流域治理问题，中央政府成立了水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会以及水利部太湖流域管理局。有学者提出，将区域公共事务治理的希望寄于中央政府，产生的

5、问题就是政府太大而无法解决小问题。中央政府不可能很好地反映某一个区域内居民的偏好。即便中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定治理，但是由于信息方面的原因，这种治理的成效与持续性也很难保证。中央政府很难拥有真实、全面、及时的关于区域公共事务的信息，因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。而在这种间歇式的治理中，地方完全以突击的方式应付上面的检查，或隐瞒对自己不利的信息，增加上面获取有用信息的成本和管理成本。3近些年来，地方行政政府4之间的合作治理已成为区域协调发展的一条重要途径，并成为政府公共管理的一个新课题。笔者认为，只有通过法治化的制度安排来保证合作各方的利益，建立有效的区域政府，才能真正有

6、效地提供区域内的公共服务，解决区域发展中的问题，满足区域内社会公众的共同需要。一、区域政府的特点区域政府相对于传统的一般意义上的地方政府5的概念，是指处于一定区域内的两个或两个以上政府，为有效提供区域内的一项或有限几项公共服务而成立的一种政府组织形式。因为这种政府提供的公共服务功能比一般意义上的地方政府要少，因此，区域政府也可称之为单功能政府；一般意义上的地方政府可称之为多功能政府。这种政府组织在美国地方政府体制中，被称为特别区（special district），属于一类特殊的政府形式。特别区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，6特别区是其中

7、数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特别区。7 2003年的统计则为：县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学校区政府13522个，特别区政府35356个。8特别区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特别区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特别区的数量占所有地方政府单位总数的5多一些，但1962年占全部各类政府的20%,1987年则为35%。在1962年到1982年间，各大城市的特别区

8、有了惊人的发展增加了90.5%。各个特别区政府间的差异也非常大，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特别区政府，这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特别区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。9笔者认为，区域政府的合作方式一般可以分为两种：一种是松散式的合作方式；一种是紧密式的合作方式。前者没有独立的立法机构和执法机构；后者则有独立的立法机构和执法机构。根据社会契约论的观点，政府就是作为委托人的选民推选出来管理公共事务的受托者。为了有效地管理公共事务，政府不仅

9、享有权利，而且拥有权力。10区域政府不同于传统地方政府的特点有：（一）区域政府属于治理性政府地方行政政府属于政治政府或统治政府，英文表述为“government”（管理）；区域政府则是治理性政府，“governance（治理）一词表达着不同的决策模式。地方行政政府government指由正式权力机构作决策，并由拥有领导和控制力的权威部门执行。Governance则界定为在无等级的、网络状的结构中通过协商与合作来制定和实施政策法规，其中的人员不仅包括公共部门代表，还包括来自协会和其他私人机构（如1997年罗德斯）的参与者。其主要任务是完成这种涉及区域发展理念厘定和区域联合项目管理的区域治理模式。

10、区域治理（governance）是由不同单位组成，构成一个跨组织领域，而不是一个单一的组织。11刘海波教授把区域政府称为市政政府（municipal government）。他说：所谓市政政府，是根据政府的性质进行分类而得到的概念，市政政府作为政府的一个类别，不同于拥有统治权能的政治政府或统治政府。后者合乎我们中国人对政府的一般性定义，但前者，其功能是治理性、市政性的，而不是统治性、政治性的。市政政府的事务必定限于一定的区域，而且只有特定的人群才从办理这些事务中受益，这些事务是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。市政政府和统治政府的区别是非常重要的。通过对人

11、类的组织进行仔细分类，我们可知，市政政府的性质介于第三部门和统治政府之间（在联邦制国家则介于第三部门和成员邦政府之间）。12（二）区域政府设立方式简便区域政府的产生基本有两种方式：自上而下和自下而上。自上而下一般是因上级政府的授权而设立（如法国政府在1972年确立22个具有法律地位的行政区，即大区政府。各大区设大区长，在中央政府领导下工作，负责贯彻国家的经济发展13）；自下而上则是由数个地方政府自己联合而创立（如英国地方政府将地方固有的权力让与区域政府）。区域政府无论如何产生，都是提供一项或有限几项特定功能，拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位。区域政府的设立方式比较便利，从地方行政政府的

12、立法机构取得一纸特许状或由立法机构通过一项法案即可设立。它是因事制宜、因地便利而建立起来的，合乎地方人民的实际需要。因此，其规模、形式差别很大，如美国的市政府，大的有几千名雇员，管理数百万人口，小的有两三名雇员，为几十人的社区提供服务。14（三）区域政府功能的单一性或有限性区域政府不同于一般意义上的传统地方政府的另一特点是单功能或有限功能。美国的特别区政府在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，它们各自承担着环保、教育、交通、警务、水务等任务。大多数特别区政府是为单一的服务职能从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制而建立的。15特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，例如纽约和新

13、泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。16（四）区域政府权力来源的特殊性区域政府是由利益相关的地方政府通过法律途径，共同让渡一部分管理和决策权力而集中行使跨区域的单项事务的经济管理权的。其职责功能仅限于授权范围内解决跨行政区界性质的区域公共问题。（五）区域政府强调横向合作与联系前面说过，区域政府的合作方式可以分为两种：一种是松散式的合作方式；一种是紧密式的合作方式。前者没有独立的立法机构和执法机构；后者相反，有独立的立法机构和执法机构。从近些年我国的实践来看，地方政府为了协调相互间的关系，往往倾向于加强横向的合作与联系，以实现利益最大化。但现阶段的合作基本上还处于一种非制度性的阶段，缺乏强

14、有力的组织保证。因此，为了满足区域经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。具体来说，该机构的设立应体现以下几点：第一，该机构的具体组织形式，可借鉴世界发达国家和国际组织的经验和做法。比如，美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市，赋予该组织相应的立法权、行政权和财政权等。第二，具有常设性质的功能性机构，有一定的管理职能。第三，机构的主要领导人必须由各地方政府民主选举或协商产生；机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关，理事会成员由各地方政府的行政首长兼任，共同协商决定区域政府有关职责范围的重大战略问题，理事会做出的决策对区域内各政府具有普遍

15、的约束力。（六）区域政府收入来源的多样性区域政府的收入来源具有多样性。可以由组织成员（尤其是政府）交纳的“会费”和中央的专项经费组成。在美国，43的特别区有权课征财产税（例如提供图书馆、医院、保健、高速路、机场、防火、自然资源、公园和休闲、公墓以及多功能特别区）；接近25的特别区可以对服务进行收费（如排放污水、固体废弃物处理、水供应等）；略微多于30的特别区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿（如教育、水土保持、房屋和社区发展区）；其他特别区收入依赖于特别资产或另外的税。有些最大的特别区没有税收权，如纽约和新泽西港务局、芝加哥交通局。有些特别区不止一种收入来源。17（七）区域政府职权的

16、服务性和治理性区域政府由于不具有司法权，即使有例外建立了法院，也只处理琐碎的纠纷，没有起诉刑事犯罪的权力。区域政府处在行政政府的立法与司法控制之下，当其与个人之间或者彼此之间发生冲突时，法院因为完全独立于区域政府，能够成为超然的第三方仲裁者。它不是行政政府的行政下级，行政政府在地方的事务一般另有自己的执行部门办理，当区域政府违法，不正当地侵犯居民利益的时候，不会从行政政府那里获得庇护，也决不能假借中央政府的权威行事。基于此，区域政府在日常行事中，更多地体现出为居民提供公共服务和从事地方公共事务治理的性质，其活动关系到区域内居民非常具体的利益，却不会让人产生畏惧。18二、区域政府存在的必要性及其条件（一）区域政府存在的必要性1设立区域政府管理区际间的公共事务政府是提供公共服务的特殊组织，而政府是按照行政区划设置的。行政区划是国家为便于行政管理而分级