廉政账户法律问题浅析.docx

1、廉政账户法律问题浅析廉政账户法律问题浅析一、廉政账户发展概述近年来，我国的各项建设取得了令世人瞩目的成就。但是，腐败问题也成为了阻碍改革继续前进的巨大阻力。在种类繁多的反腐政策和措施中，廉政账户曾经一度兴起，成为地方各级纪律检查委员会热衷使用的措施。但经过一段时间的使用，对廉政账户质疑的声音也不断出现，有的地方甚至取消了廉政账户，而近年来廉政账户经过了转型升级后又在一些地方重新被高调推出。二、廉政账户的由来及发展（一）设立阶段2000年初在全国首先推出了廉政账户“581”（谐音“我不要”）。旨在让有关人员通过上交其收受的“无法退回”或“不便退回”的现金、有价证券，促进领导干部的廉洁自律。具体做

2、法包括各级党政机关、社会团体和企事业单位的党员干部收受的无法退回和不便退回的各种礼金，到纪律检查部门指定的银行缴入专用账户，款后由银行提供专用账户的“缴款回执”。缴款人在填写“现金缴款单”时可以不署本人姓名和单位名称。凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿。宁波市纪律检查委员会推出的这一措施随之在全国产生强烈影响，许多省市纷纷效仿推出了廉政账户制度。（二）质疑阶段经过一段时间的广泛推广之后，社会各界对于廉政账户的实效的质疑之声也不绝于耳。具体到设立廉政账户的纪委部门而言，廉政账户设立后带来的如认定涉腐数额难，违纪证据链破坏、款项管理困难、教育效果有限、社会质疑等负面影响远远超出了设立者

3、的预料。黑龙江在开设不久之后撤销了廉政账户，甘肃两次建立廉政账户后又两次撤销，福建省纪律检查委员会在2003年专门发出通知，要求撤销全省范围内的各级纪委设立的廉政账户。（三）转型升级阶段近几年来，随着腐败的形式多样化、隐蔽化以及认定困难程度增加等复杂因素的影响，某些地方对廉政账户制度的热情和重视程度又提高到新的高度。2012年1月广东省纪委、省监察厅在中国工商银行设立了廉政账户35581（取谐音“送我我不要”），有关人员在规定的时间（1个月内）可以通过柜台汇款以及ATM机上交无法拒收的“红包”。廉政账户制度还有向容易涉腐领域进行扩散的趋势，如2006年全国卫生系统针对医药购销领域商业贿赂如医务

4、人员和医疗机构接受生产流通企业的回扣、提成行为，建立廉政账户，医务人员若主动上交回扣到廉政账户里，就可以减轻或不再追究相关责任。三、廉政账户设立评析（一）设立廉政账户主体廉政账户的设立主体从一开始的纯粹地方各级的纪律检查委员会逐渐扩展到地方纪委与地方各级的监察部门、法院、检察院等部门进行联合发文设立廉政账户。廉政账户设立主体的混乱根源在于廉政账户的设置没有具体的立法和文件约束，是一项纪委在反腐倡廉工作中的具体措施。由于这是一项没有经过缜密调查、理论论证以及深入调查的措施，这也导致了在现实中，许多单位把廉政账户设置当作了单位政绩建设的一个措施和暂缓甚至阻止对公职人员违法行为进行深入调查的一个挡箭

5、牌。现有立法规定了由监察、纪委、法院、检察院不同部门对公职人员的违纪行为行使不同的查处权力。廉政账户主张对所有的公职人员都适用上缴款项就减轻或者不再追究责任在一定程度上是破坏了现有立法对相关涉腐查办机构的分工规定，对监察、纪委、法院、检察院正常工作的形成一定的干扰。（二）廉政账户适用对象廉政账户的出现之初就包含着纪律检查委员会对党员干部的挽救、教育的良苦用心，体现了纪律检查委员会对党员干部人性化的管理教育理念。随着廉政账户制度的推广，廉政账户的适用对象由原来的党员干部不断扩充，如2013年1月8日中山市党风廉政建设领导小组办公室专门设立“廉政账号”“7788”（谐音清清白白），重在治理收受礼金

6、、有价证券、支付凭证或者礼品等不正之风。适用对象包括了全市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、事业单位、国有（含控股）企业和村（社区），以及上述机关、团体、企事业单位和村（社区）的党员干部和其他公职人员。廉政账户的适用对象随着设立主体的宽泛化，已经远远超越了适用于党员干部而扩充到包括非党员的所有公职人员。这也使廉政账户的影响从纯粹的党员行为管理措施扩展到对公职人员行为的约束。而对于公职人员的行为，通观我国现行的公务员法、检察官法、法官法等均没有授权纪律检查委员会或者政府部门对公职人员的行为进行例外的、独立的、专门的规定。四、廉政账户具体内容的法律问题思考（

7、一）廉政账户与刑法的关系1.对受贿罪认定的影响廉政账户的核心功能是通过针对行为人主动的上交非正当收入以及其他有价证券的行为对实际置于其控制之下的非正当财产行为不予以追究或者从轻处理。例如坪山新区关于设立廉政专用账户的实施办法（试行）规定，干部及党员在接受非正当收入之日起30天内，上缴或存入廉政专用账户，可作为拒收礼金的证据，可不被追究或从轻处理。随着廉政账户适用对象的宽泛化，公职人员主动向廉政账户上交财物的行为均可以享受不被追究或者从轻处理违反了刑法中关于受贿罪的相关规定。我国刑法第385条规定，国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。第

8、388条规定，国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。国家工作人员利用本人职权或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受请托人财物的，以受贿论处。因此，我国刑法对受贿罪规定的构成要件是十分清晰的，廉政账户对于上缴或者存入廉政账户的行为直接作出了不予以追究或从轻处理的规定是与刑法中对受贿罪认定的规定是有直接冲突的。依照廉政账户的主动存入就从轻以及免予追究的逻辑，在行为人单位内部就已经放弃对其行为违法性的查处，给行为人的司法追究提供了制度性的人为屏障，不利于依法治国的真正实现。同时，

9、行为人的这种单向的，甚至是匿名的上交行为一定程度上也给后续的犯罪追究证据收集造成了阻碍，不利于司法机关正确适用刑法达到打击犯罪，保护社会主义建设的目的。2.对于自首认定的影响我国刑法第67条规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。而在司法实践中，就有被告人以向廉政账户上交部分赃款为由主张上交行为属于自首行为，要求从轻或者减轻处罚。自首制度的设立是为了鼓励犯罪分子能够积极主动地向有关部门供述罪行，上缴非法所得，维护法律尊严，减少损失，避免司法资源浪费。而廉政账户对于上缴款项的数额，形式都不要求行为人具体明确，

10、甚至允许匿名或者他人代为上缴，实际上使相当一部分后来为司法机关进行查处的涉嫌犯罪案件的有价值的线索丢失，增加了进入诉讼犯罪追究程序司法资源的付出。3.对于犯罪形态认定的影响我国刑法第23条和24条分别规定了犯罪未遂和犯罪中止的定义以及相应的处罚。比照既遂犯，处于犯罪未遂和犯罪中止状态的行为对社会的危害性小，行为者的主观恶性轻，因此适用从轻，减轻或者免予处罚，这也是符合刑法的罪行责相适应原则的。行为人向廉政账户存入非正当收入的过程由于出于保护行为人的目的，对行为人的心理状态、存入数额与获得非法收入数额全额是否吻合、是否受到客观原因导致往廉政账户汇款等因素都无从得知。这在一定程度上造成了适用刑法上

11、关于犯罪形态的混乱，不利于正确确定行为人的行为性质。（二）廉政账户与相关司法解释的关系2007年最高人民法院、最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见（下简称受贿案件司法解释）中第九条关于收受财物后退还或者上交问题的规定曾经被誉为是对廉政账户制度支持的一个司法契机。但深入分析，可见廉政账户制度与该司法解释规定宗旨相去甚远。受贿案件司法解释第九条规定：“国家工作人员收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是受贿。国家工作人员受贿后，因自身或者与其受贿有关联的人、事被查处，为掩饰犯罪而退还或者上交的，不影响认定受贿罪。”1.混淆上交行为的定性，忽略诉讼程序价值受到受贿案件司法解释制约

12、的主体包括办理受贿刑事案件的人民法院和人民检察院，而要适用“国家工作人员收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是受贿”的前提是案件已经至少经历了刑事立案、侦查以及审查起诉的环节。同时，要得出“不是受贿”的结论，还需要明确国家工作人员对于接受受托人财物后是否及时退还和上交，退还和上交必须是全额的。同时，检察院和法院还需要明确国家工作人员退还或者上交接受请托人财物是否存在国家工作人员受贿后，因自身或者与其受贿有关联的人、事被查处，为掩饰犯罪而退还或者上交的情形。这个过程是一个极其复杂，需要综合案件的其他证据进行比较、认定、辨别的过程，相应的证据要求要符合刑事证据方面的规则要求。而现行的廉政账户设置

13、无一例外地规定了如“接受非正当收入之日起*天内（多为一个月），上缴或存入廉政专用账户，可作为拒收礼金的证据，可不被追究或从轻处理”这些内容，这实际上是廉政账户预先给公职人员的主动上交非正当收入行为进行实质定性，褫夺了刑法对行为人的评价权，僭越了检察院的侦查权以及人民法院的审判权，这显示出对我国刑事诉讼独立程序价值的认识的明显不足。2.无后续跟踪程序，深挖犯罪困难就目前的廉政账户实施而言，各地方的廉政账户制度建设往往只注重账户上数额的增长与否，对于公布账户后的跟踪程序几乎处于空白状态。不少地方的廉政账户制度还强调到对廉政账户汇款人的信息进行过度的保密保护。这实际上也使纪委以及相关司法部门对于上交

14、人是否是主动上交，上交的数额是否全额以及与其他案件的关联关系处于被动的信息空白状态，不利于真正实现对行为人实施适当处罚的目的。尤其随着国内外人员流动、财产流通、项目合作等资源交往日益快捷和便利，公职人员转移非正当收入的方式方法更加隐蔽。廉政账户中的保密规定一定程度上给部分违纪甚至犯罪分子毁灭证据或者转移财产以可乘之机。五、廉政账户的款项管理规定虚化，实际教育价值不大廉政账户打进的款项由于实行对存入者保密的规定，致使很多款项在存入后进行实质性的管理存在困难，也给行为人行为的定性带来证据固定的障碍。至于把存入的款项一律归于国库处理也有不妥。因为如果所涉的款项涉及到日后可能是几年后查处的犯罪所得，而

15、之前存入的款项已经被上交国库并用作他用，那这部分款项的证据性质就会处于难以证明的境地。设立廉政账户制度的过程中，相关部门对于廉政账户的建设往往着眼于数额多少，甚至将廉政账户每年的数额增加作为地方的政绩工作的表现之一。这实际上是一种扭曲的反腐建设的理念。近年来，厅级甚至部级高官的落马牵涉出涉腐金额高达千万甚至上亿的受贿赃款数额刺痛着社会各界的神经。而这些落马的高官包括一部分司法工作人员都是廉政账户的适用对象，他们深谙廉政账户的作用，但是在案发前他们主动向廉政账户上缴赃款的行为微乎其微。部分犯罪分子是在案发后迫于其他案件的压力，出于保护自我的目的，快速刻意地往廉政账户这些账户上存入部分款项。这实际上导致廉政账户成为了一部分犯罪分子的临时挡箭牌，在案发以及事情败露后通过存入廉政账户一部分赃款来企图减轻法律的制裁。可见，廉政账户制度在一开始出现的时候是作为党员内部的一种倡导式管理模式是值得肯定的，但是在其发展的过程中却屡屡冲击法律底线尤其是与我国刑法的相关制度形成冲突和矛盾，总体而言是弊大于利，应该取消。