金融保险养老保险改革状态困境与选择.docx

1、金融保险养老保险改革状态困境与选择（金融保险）养老保险改革状态困境与选择养老保险改革：现状、困境和选择【摘要】目前，我国社会养老形势日趋严峻，养老保险制度面临问题较多，养老基金缺口较大，企业负担沉重，相关法律缺失，已经影响到社会的安全和稳定。本文剖析了我国养老保险改革问题的现状、面临的困境，且进而提出若干相关政策建议。【关键词】养老保险现状困境选择【正文】壹、现状：（壹）、制度“盲区”：保险对象游离于制度之外在学术界，中国城市养老保险体系的涵盖对象被分为俩部分：非正规和正规就业人群。那幺，什幺样的人才属于城市非正规就业人群？北京大学人口研究所刘贵平的定义是：非正规就业人群不仅包括近年来的下岗职

2、工，仍包括在城市的农民工、个体户、私营企业主以及自由职业者。在非正规就业人群中，有壹半之上游离于养老保险制度之外。也就是说，中国整个养老保险体系在其覆盖面上十分有限。是什幺原因造成城市养老保险体系在这壹环节出现“盲区”？“这些人要幺是老板没有为他们缴纳部分养老保险金，要幺是没有老板为他们办理养老保险事宜，这就使得他们不仅失去了雇主缴纳所带来的那壹部分经济利益，而且仍必须自行承担制度风险，因此导致这部分人群在可能的情况下宁可选择个人储蓄和人寿保险，也不愿选择社会养老保险。”造成这壹结果的制度原因是中国的养老保险体系成本昂贵且造成了劳动力市场的扭曲。企业应缴的养老保险缴费率高达薪金的20%，而雇员

3、本人仍需再缴纳8%。再加上医疗保险、失业保险等其它缴费，企业和员工的全部缴费高达薪金的40%多，在有些地区，实际缴费率甚至更高。这壹缴费水平高于很多发展中国家和瑞典、美国等发达国家。如此高昂的劳动成本不利于鼓励雇主为员工利益买单。为进城农民工办理社会养老保险确实体现了政策的人文关怀，但壹波又壹波农民工退保潮让决策者感到尴尬。率先在全国推广农民工保险的广东省频现退保高峰，退保率竟高达95%之上。仅深圳市每年退保的人数就高达12万之上，该市甚至仍出现过壹天600多名农民工排队退保的“热闹”场面。是农民工不领政府的情，仍是和政府开玩笑？按照现行养老保险制度，城市农民工每月上缴的养老金占到工资的8%，

4、而且需要连续缴纳15年才能受益。每个城市的工资标准不壹样，但养老保险缴费的标准整齐划壹：8%，很大程度上超出了他们的承受能力。由于缴费期限固定不变且难转移和农民工的流动性。所以，对这些人来说，把钱拿在手里更妥当。（二）、制度有效性缺失：已入保群体“悬”在问题中对于城市正规就业人群来说，基本上不存在“8%”的缴付压力和15年年限的制约，可是，他们的养老保险问题也很“悬”。养老保险制度提供给投保者的养老待遇过低。国有企业老职工退休后所能拿到的养老金平均只有三四百元，有些甚至不能保证基本的生活。而壹般职工也只能拿到退休前工资的60%，对于机关、事业单位的退休人员来说，差距则更大。这种状况已经成为壹个

5、全国性的问题。目前实行的养老保险是省级统筹，但壹些地方连省级统筹也没有做到，造成不同地区保障水平差异很大，富裕地区不愿意为从穷地区转移来的人负责，再加上各个地区因管理机制不统壹，不能做到很好地衔接。同时，制度性障碍体当下，由于国家公务员的养老保险和企业社会养老保障分属不同体系，前者的待遇水平要远远高于后者，造成流动困难。另外，事业单位的养老保险虽然由劳动保障部门负责，但保险体系没有改革，没有和企业保险统壹起来，也表现为前者的保障水平大大高于后者，使得许多人因此不敢轻易跳槽。另壹个关于养老金风险的问题却让入保者不得不忧心。已入保的职工每个月都在为自己的养老保险帐户“充钱”，但自己的帐户却是空的。

6、因为这笔从在岗“年轻人”手中收来的钱被用来支付给当年已退休的“老年人”了。这种名义上的个人帐户，仅仅只能作为壹种记帐单位，没有任何基金积累，究其实质，仍属于现收现付的筹资模式，体现为政府强制力主导下的代际间的收入再分配。且非真正意义上的个人自我积累、自我保障，仍是政府主导下的代际赡养。体现了养老成本在代际间的分担，因此这种制度设计在实践中会遇到较大阻力，逃避缴费的企业和个人会增多。为什幺要设立个人帐户？其吸引人之处是由个人帐户中的钱形成的储蓄基金能够通过投资来保值增值，在投保人退休后，他能够以年金的形式领取其本人投入的本金再加上可观的利息来安度晚年，如果社保基金不能保值增值，个人帐户也就毫无意

7、义了。当下养老保险制度的尴尬就在于：壹方面坚持搞个人帐户；壹方面却对基金的保值增值苦无良策。随着计划生育政策的实行，人口结构的改变，这种“空帐”运行状况难以得到缓解。因为现行的筹资模式是建立在人口结构相对稳定的基础上。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚称：“中国养老体系面临严峻考验，未来养老金缺口高达9.15万亿。”对于这壹巨额赤字，如果仅靠提高缴费来弥补，个人缴费率将不得不提高到缴费工资的37%，是当下个人缴费的4倍多。按现行的养老保险体制，处于中国人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均处于或接近于退休年龄，当这些人都面临退休的时候，他们的下壹代由于中国的计划生育政策的实行，

8、即1：4的家庭结构的出现，又如何能负担得起这样庞大的养老金支出？而且目前，人口老龄化趋势已日趋明显。这笔钱会不会由后来的投保者来出？我们明天会不会无钱养老？即便最终由国家买单，投保者也要担负货币贬值的风险。对于养老基金保值、增值问题，目前国家仍没有相关的保障措施。（就目前情况见，所缴的养老基金）明的是增加了，但因为物价、宏观经济及金融环境等因素影响，实际是贬值的。即便最终由国家来填补养老金缺口，付出的改革成本是不是过于巨大？二、困境：1、法律介入缺失或微弱。当下立法层面主要表现为壹些法规、规章或通知、地方条例等形式。养老保险基本法尚未出台，而且由于这些立法形式政策性较强，经常变动，且存在明显的

9、地方差异，缺乏法律规范应有的严肃性、规范性及权威性，且不利于中央宏观调控及全国统壹劳动力市场的形成。征收工作缺乏法律依据，仅靠行政手段，对单位或个人缺乏约束力。2、缴费主体疲软。对于缴费主体企业来说，由于亏损等原因，壹方面使越来越多的企业无力缴纳正常的保险费，欠、逃费现象严重；另壹方面，为了维持制度的运行，退休基金供款率需要不断上升，有些地方的供款率已达到工资总额的30%左右。这样，高费率，高逃费率，再提高费率已在壹些地方形成恶性循环。3、政府责任缺位。由于退休金保障制度的法制和资本市场不成熟，基金被挪用、滥用现象时有发生，基金安全问题凸显政府监管缺位。壹个负责任、有决心的政府不可能因为财力的

10、限制而承担不起人民基本生存费用，尤其是在成就了二十多年高速增长的中国，更没有理由拒绝通过充分参和和全民社保来彻底解决民生问题，造成财政缺口的不是经济落后，而是政策、管理滞后，贪污渎职等等。谁都算不清巨额的资产流失和浪费的黑洞有多大。不是没钱，是钱被花在了不应该花的地方或被少数人掠夺。而且，由于现有的制度是以城市为单位，由政府社会保障部门来管理基金，管理的手段被严格限制于银行存款、国债投资等，保值增值困难，致使广大应保未保人员处于制度的边缘地位。滞纳金制度形同虚设，而且提供了“寻租”的可能。4、相关制度供给的缺陷。面对日趋严重的结构性失业、科技的发展和产业的升级，以及国企改制的推进，失业率逐年飙

11、升。由于失业保障和救济制度滞后，转换机制困难，深化改革受到约束，已成为国企改革的制度“瓶颈”。现行的统筹政策分为城市和行业，起不到对新旧城市、不同行业、垄断行业和竞争性行业等之间的收入再分配作用，而且经济效益好的行业从各地社会保险制度中游离出去，影响了再分配的功能，弱化了社会保险的安全作用。由于企、事业单位的差距较大，且难以消弥，壹些人便想方设法往行政事业单位挤，在这样的制度惯性下，企业领导在退休的时候要求个行政级别、复员军人不愿到企业，也在客观上造成了行政事业单位机构膨胀。而所有这些目前仍没有壹部相关的统壹的法律来规范，各地都是从现有经济条件出发，制定相应条例且按各自的条例执行，有差别也就不

12、足为奇了，正是这种各自为政的状况限制了地区和人员之间的正常流动和养老保险的转移，从而共济难以实现。当前，在企业改制中，对40、50人员实行退养，且对退休及这部分退养人员的养老金实行预留10年的政策。但大部分国企在改制过程中面临成本高、缺口大的问题。致使改制难以进行，很多地方政府为了甩包袱，使改制进行得下去，对这部分养老金实行只计不提的办法，这样，当壹部分在改制时尚未来得及退休的40、50人员在真正面临退休时由于重组或改制后企业未缴足该部分钱而无法按正常程序办理养老保险手续。从而积发了新的社会矛盾。5、改变现有模式困难51、我国目前的养老体系模式是从1995年开始由原来的“现收现付”转换为当下的

13、“部分积累”模式。把当年从没退休的人手里收上来的钱给已经退休的人发养老金就是现收现付。部分积累就是适当提高国家、企业和个人的缴费标准，以便滚雪球样的慢慢积累壹部分基金，来适应人口结构变动的需要。在此意义上，部分积累制确实是壹个较好的政策选择。但由于目前养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，我国的养老保障体系实质上仍然是“拆东墙补西墙”的现收现付模式。而且基金管理的经济成本和机会成本很大，不少地方甚至悄悄打起了这部分积累基金的主意而任意挤占挪用，贪污。52、在农村，我国养老保险体制实际上已处于停滞状态，而在城市，有很大壹部分应保对象游离于该体制之外，而占全国人口总数2/3的农村人口，这壹制度的

14、覆盖范围实际上已经小得可怜，据资料：目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55%。占中国绝大多数人口的农村人口基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。在此意义上，社会保障作为壹种公共服务表现为供给严重不足。这也正符合当下我国由生存型向发展型社会转变过程中公共需求的全面快速增长和公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的矛盾。按照社会正义的需要原则，社会保障应重视由于其大量需要而离常态最远的那些人。即通过“社会统筹”的功能尽可能更大

15、范围地实现社会公平，以最大可能地化解社会风险。53、尽管面临当前的改革困局，现有养老模式将难以改变。除了制度的惯性外，仍有壹个巨大的转换成本问题。10年前我国养老体系转换为当下的部分积累模式后，国家付出了几万亿甚至几十万亿的改革成本，如果再次转换模式，同样要付出沉重的代价。“养老保险制度因在改革之初就存在着巨大的设计缺陷，导致当下的问题较多。三、基于现有模式层面的政策选择：1、推迟退休年龄。老龄化是目前壹个政策俩难的命题：推迟退休年龄会立即加剧已有的就业困难；不推迟又使养老金储备不堪重负。但迫于就业压力而放慢科学技术的发展和产业升级的速度，对迫切需要经济独立、安全的中国，实属下策。何况，劳动密

16、集型的生产衰落是大势所趋。因此，政策选择的壹个方向是适当推迟退休年龄尤其是持推迟女性的退休年龄。退休年龄是影响赡养率的重要因素，由于生活质量的提高、医疗水平的发展等原因，人口的平均寿命得以增长，为推迟退休年龄提供了可能，退休年龄规定得较高，则在职职工人数增加，退休人数相应减少，赡养率就较低；反之，赡养率就较高；同时，可提高基金积累数额、减少养老金的支出年限，化解“空帐”风险。随着女性受教育程度的提高，从防止资源浪费的角度，适当推迟女性退休年龄值得考虑。2、强化政府责任。政府为什幺要把教育和房地产做成产业，是因为内需不足，内需不足的根本原因是因为老百姓没有保障不敢花钱，把钱都存银行里了，如果社会

17、保障到位了，老百姓是敢于消费的，老百姓敢于消费就会拉动投资的增长。所以加大财政投入，实行全民社保。对于不同行业、不同性质单位养老金差额实行补足的政策。给予壹些特殊人群如复员军人、企业领导等按贡献给以不同程度的养老金补足，以缩小行业间、部门间、以及企业和事业单位之间差距过大现象。同时，克服各部门、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面，在全国范畴内协调养老金的公共帐户，在地区之间、行业之间进行共济。全国统壹的社保体制不仅具有再分配个人收入的功能，而且具有缩小地区和产业差别的功能，而且可真正实现“东部支持西部”。3、降低缴费比率。多渠道地适当降低缴费率以拓宽养老金制度覆盖面，从公有制部门扩大到私

18、营部门及城市流动人口、农民工等弱势群体。通过覆盖面的扩大和全社会的统筹来分散成本和社会风险、扶贫济困且强化其共济功能，化解隐性社会保障债务问题。且确保企业在改制后必须缴清所有预留保险费。同时，拓宽筹资渠道，可将个人所得税及遗产税作为筹资的主渠道之壹。由于个人所得税开征点已提高，而目前收入差距正日益拉大，开征遗产税的条件已成熟。开征这俩种税能够平抑企业的缴费率，又能够吸引更多的企业参和到养老体系中来，降低了运营成本。更强化了政府的再分配和资源配置功能，既提高了效率又实现了公平！另壹方面，可发行社会保障福利彩票。在当前，财政供给不足的情况下，发行社会福利彩票筹资也是不错的选择。4、让基金保值增值。

19、把个人帐户实行企业化运营，和资本市场对接，由投资X公司运营管理，可投资于国家长线重点工程项目如重大水利设施、高速公路等。政府加强监管。对于养老金等普惠性基金，可考虑在人大设立专门的监督机构，定期监管，能够控制政府消费倾向的扩张，完善资本市场和金融市场。5、加快社会保障制度立法。政府应该用强力作为的形象去管理社保基金。形成壹部全国统壹的养老保险基本法。明确缴费的权利义务关系，把养老金作为壹条高压线，人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件要依法及时审理，对拒不缴纳法定的社会保险费，不适当使用保险基金、贪污挪用、侵占保险基金的行为人，要从重从严依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。6、征收社会保障税。改按比例征收养老保险费为按比例征收社会保障税，由于国企改制的推进，国退民进成为事实，而且当下很多县、市已基本不存在国有企业。因此，改征社会保障税具有现实意义。且有利于解决地区之间、企业之间、行业之间的保额差距问题，同时，有利于财税部门介入，有利于加强基金的监管。结语：制度出生产力。其实任何制度的配套使用效用均会大于其单独之效用。提高政策的配套功能，充分发挥其整体效应，是决策者的应有之义。同样，单纯依靠某壹项制度显然难以解决养老保险问题的困境。中国的改革哪怕移动壹张桌子，也会引起全身的反应。在现今各方都不甚完善尤其是相关法律缺失的条件下，多管齐下，或许是应对养老保险命题的理性选择。