行政资源论.docx

1、行政资源论第六章 行政资源论教学目的与要求通过本章学习，从人力、财力、物力、权力、信息等五个方面全面了解行政管理活动赖以开展的各种资源条件。首先应了解人力资源的含义、人力资源管理的历史演变、行政系统人力资源管理的功能，并重点掌握公务员制度的相关内容。第二，应了解财政管理的概念及功能，并重点掌握财政预算管理、收入管理和支出管理。第三，应了解物质资源管理的主要特点、基本原则和主要内容，并重点掌握我国行政物质资源管理体制改革的相关内容。第四，应了解行政权力的性质、来源、类型，并重点掌握行政授权的相关内容。第五，应了解信息资源的含义、特性、分类，行政信息资源管理的原则和程序，并重点掌握我国电子政务建设

2、的相关知识。基本教学内容第一节 人力资源在行政资源各要素中，人力资源无疑是最重要的资源。其它资源作用的发挥，依赖于人力资源作用的发挥。加强人力资源开发与管理，是现代行政管理面临的一项战略任务。每个组织都是由人构成的，获取优秀员工，激励员工努力工作，是每个组织成功的关键。一、人力资源的的含义及特性人力资源广义上说，泛指一个国家或地区所拥有的全体人口。狭义上指投入和将要投入社会财富创造过程中，具有劳动能力的人的总和。人力资源的特性主要表现以下几个方面：（一）人力资源的能动性。与物质性资源相比，人力资源具有主观能动性。（二）人力资源的社会性。人是社会人，尽管人力资源开发的重点在于提高个体的素质，个体

3、素质的提高及作用的发挥，很大程度上依赖于组织结构、社会环境，依赖与人与人的关系。（三）人力资源的资本性。所谓的人力资本是指人们花费在人力保健、教育、训练等方面开支所形成的资本，是资本化了的人力资产。（四）人力资源开发的持续性。一般的物质资源经过一、两次开发使用，就不存在继续开发利用的价值，具有效用递减的特性。人力资源则不同，开发使用之后还可继续开发，使用过程也是开发过程。（五）人力资源使用的时效性。人力资源存在于生命之中，是一种有生命的资源，它的形成、开发、配置、使用等都受到时间限制。二、人力资源管理及其历史演变在本书中，我们认为，人力资源管理是对组织中人力这一特殊资源的规划、获取、使用、开发

4、等各项管理活动的总和，其目的是更好地实现组织目标和个人目标，提高组织对环境的适应能力。现代意义上的人力资源管理是从人事管理演变过来。现代意义上的人事管理是随着工业革命的产生而发展起来的。19世纪出现的工业革命高潮导致机器取代工匠、能源取代人力、工厂取代作坊。规模化大生产和装配线的出现加强了人与机器的联系，大工厂的建立使雇佣员工的数量急剧增加，从而对生产中员工的管理提出了更高的要求，出现了专门的管理人员，负责对员工的生产进行监督与对员工有关的事务进行管理。19世纪末20世纪初，企业组织规模不断扩大，一些企业在改进生产技术的同时，开始运用泰勒的科学管理理论，进行工作分析，通过激励控制，提高员工劳动

5、生产率。特别是随着工会的崛起，劳资关系空前紧张，企业被迫采取各种各样的福利措施，改善劳资关系，人事管理作为独立的管理职能正式进入了企业管理活动范畴。这一时期，管理者相信，工人只是生产要素，人们工作的目的只是挣钱，其他如劳动安全等并不是工人主要关心的事情。20世纪中期，传统人事管理理论逐步发展成熟，成为管理的重要支持系统。这一系统作用于人事管理的整个过程，包括员工的招聘、上岗培训、工作记录、报酬支付、在岗培训及人事档案等管理内容。霍桑实验及行为科学的兴起为人事管理的发展开拓了新的方向，导致了在组织运作与实现目标的同时，对人的因素有了新的认识，促进了对人的因素的研究。在由传统的人事管理向人力资源管

6、理的转变过程中，20世纪50年代问世行为科学理论起到了重要作用。行为科学认为，组织中员工的行为是多种多样的，不能仅仅认为组织中员工的行为方式就是人际关系。满足人的需要进而激励人的行为，是高劳动生产率是管理的核心问题。第二次世界大战之后，西方国家产业结构有了很大的调整，加工工业员工不断向服务业转移，知识员工比例不断增加。20世纪60年代以来，美国等国家出台了一系列有关工作条件的法规，促使企业与员工建立良好的关系，加强人力资源管理。20世纪80年代初，彼得德鲁克1954年在管理的实践率先提出、怀特巴克1958年在人力资源功能加以阐发的人力资源概念被重新提了出来，许多学者试图提出关于人力资源的一般理

7、论，来解释、预测和指导实际工作和研究人力资源管理活动，其中最有影响是哈佛商学院教授比尔等人在1984年出版的管理人力资本。进入20世纪90年代之后，人力资源管理理论不断发展，人力资源在组织中的作用越来越受到管理的研究者和实践者所深刻认识。人力资源理论研究，综合了经济学、管理学、社会学、人口学、心理学等学科的理论和方法，研究范围也拓展到人力资源开发与管理、人力资源战略管理等领域。表：人力资源管理相关名词之着重点与发展人事管理人力资源管理策略性人力资源管理人力资本年代1970年以前1970年迄今1980年迄今1990年迄今时间与计划观点短期的、临时的、边际的长期的、预先的、整合的短期的、策略的、整

8、合的长期的、策略的、整合的角色定位办事员管理者策略伙伴养成者主要职责建存人事档案出缺勤记录核发薪资制定管理制度训练发展制度绩效管理制度参与经营决策整合内外部环境拟定人力策略兼顾并发挥个人与群体的态度、能力、智慧策略性规划教育训练目标与特点组织利益着重今日缺乏整体架构着重组织目标兼顾现在与未来着重环境着重绩效着重组织目标着重环境着重策略兼顾组织与员工创新绩效三、人力资源管理的特点人力资源管理是在传统人事管理的基础上发展的新型人事管理。与传统的人事管理相比，人力资源管理不只是名称的变化，也不只是管理活动的主要方面的改变。如果说，人事管理是组织管理的一项职能活动，那么，人力资源管理则无疑是一种新的组

9、织管理模式。人力资源管理有以下的特点：（一）以人为本。人力资源管理把人看作是组织中最具有活力、能动性和创造性的要素，是组织得以生存和发展的决定性资源。（二）注重开发激励。人力资源管理把人看作资本，当成能更来更多价值的价值，这是对人的一种积极能动的看法。（三）管理范围和目标的改变。现代人力资源管理体系强调人才的开发、行为管理和职工的终身教育与自我完善。（四）管理地位的提高。随着人力资源愈来愈成为组织生存与发展的重要战略资源，人力资源管理也被提升到组织战略管理的高度看待。四、行政系统人力资源管理的功能行政系统人力资源管理是对国家行政部门人力资源的规划、获取、使用、开发等一系列管理活动。具体而言，就

10、是对涉及组织中人与事、人与人的关系进行管理，包括人力资源规划、工作分析、招募与选任、培训、晋升、调动、绩效评价、员工事业发展规划、员工激励、薪酬与福利、沟通与员工关系、人员流动、人力资源信息等系列活动所实施的管理，其目标是调动行政系统人员的积极性，激发其能力，提高工作质量，完成组织的工作任务，适应社会环境的需要。行政系统人力资源管理的功能主要体现在以下几个方面：（一）人力资源的规划。行政系统人力资源规划，是指根据行政组织在一定时期内的战略目标，合理地预测组织在未来环境变化中对人的需求状况，制定规划使行政系统人力资源的供求相适应的过程。（二）人力资源获取。行政系统人力资源获取是指通过一定的程序和

11、方法，把符合条件要求的优秀人才吸收进行政系统。（三）人力资源的使用。对已选拔的人才，要根据其特点，任用到合适的岗位上，做到人事相宜，人尽其才，事竞其功。（四）人力资源的激励。人力资源管理的主要任务是通过各种激励机制，对组织成员的动机和需要进行适当刺激，充分调动其积极性、主动性、创造性，更好地实现组织目标与个人目标。（五）人力资源的开发。人力资源开发功能是人力资源管理的核心。所谓人力资源开发功能是把组织成员的智能、知识、经验、技能、创造性、积极性当作是一种资源加以发掘、培养、发展和利用，以提高人的素质，增强组织的活力。（六）人力资源的维持。人力资源的维持主要体现在一个组织如何留住人才。五、公务员

12、制度公务员制度是现代国家最基本的人力资源管理制度，也是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。（一）公务员制度的产生现代意义上的公务员制度起源于19世纪的英国。英国在工业革命之后，经济迅速发展，进入垄断资本主义阶段后，政府职能日益繁杂，要求政府管理的高效率。1855年和1870年英国政府先后颁布了有关枢密院令，确立了公务员公开考试、择优录用制度，标志着英国现代公务员制度的正式建立。受英国公务员制度建立的影响，美国等其他资本主义国家也建立起相应的公务员制度。美国在1883年国会通过了著名的彭德尔顿法，该法是美国公务员制度的基本法，也是美国现代公务员制度正式形成的标志。自此以后，其他国家纷纷结合自身

13、实际，仿效英美建立了公务员制度。目前已世界上约有60多个国家和地区建立了正式的公务员制度。西方国家通过建立以“任人唯才、晋升唯功”的功绩制为核心的公务员制度，结束了“政党分肥”和“恩赐官职”的选官制度，改变了当时任人唯亲、任人唯派、政局动荡、吏治腐败的局面，提高了政府工作人员素质，改进了政府工作效率和服务的质量。公务员制度作为现代国家的政府人事管理制度，大大提升了人的尊严和制度的合法性，顺应了民主政治的历史发展，也使现代政府行政管理能够更好地适应社会化大生产的需要。公务员制度尽管在运行中还存在这样或那样的局限和不足，但在人类文明现有的发展水平上，它不失为一个较为有效的、合乎理性和科学的政府人事

14、管理制度。（二）公务员制度的基本特征1、功绩主义。功绩主义是公务员制度构造和运行的一项基本原则，是现代国家政治民主化、政府职能多样化和政府运转高效化的必然要求。功绩主义原则要求政府职位向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰、社会地位和出身门第等因素的影响，公务员的任用只根据其治事的才能；公务员的职务及工资待遇的确定与改变，只根据其工作实绩、贡献的大小。2、法治精神。公务员制度本身就是对从事国家公务的人员的招考、录用、考核、培训、晋升、流动、奖惩、工资、退休待系统的规定及其实施，表现为一系列有关节的法律法规，处处体现了法治精神，是国家人事管理规范化、理性化、法制化的具

15、体形式。3、两官分治。严格区分政务官与事务官，是西方公务员制度的重要特点之一。这一做法有助于避免在政党竞争的政治制度中，出现随执政党和政府的更迭而引起的政府管理混乱，保证国家机器运转的连续性，也有助于避免公务员对某一政党或其领袖的人身依附，确保行政行为的公正性。4、专业化管理。公务员制度的产生和发展本身是社会化大生产高度发达和公共行政事务日趋复杂所致，为了更好地适应社会发展需要，客观上要求将在政府中从事社会公共事务管理、为政府管理提供事务性、技术性的工作的人员相对独立出来，使其成为独立的职业集团和专业人士。5、效率至上。公务员制度产生之初即为克服民主制度对政府管理效率所带来的损害，其目的是为提

16、高政府运行的效率，通过效率的提高促进民主政治的发展，满足公民和社会的需要。随着社会环境的改变，公务员制度的基本精神在局部上发生了一些调整，但总体来看，以上公务员制度的基本精神实质上变化不大，它们仍然是衡量一个国家公务员制度是否成熟及完善的标志。如果时代要求彻底改变这些基本原则，公务员制度也就完成了其历史使命。第二节 财政资源政府的一切活动都离不开财政资源，财政资源是开展行政管理活动的物质基础，只有在钱的问题解决之后，其他各项行政活动才能顺利展开。现代国家政府支配的财政资源越来越多，政府通过财政资源广泛地参与社会产品的分配和再分配，政府财政职能对整个国家经济和社会的影响也越来越大。如何合理地配置

17、财政资源，充分发挥财政资源的效用，是当代各国行政管理面临的一项十分重要的任务。一、财政资源及其管理 财政资源，简单地说，就是政府所掌握的用于满足公共需要的各种剩余产品和社会基金。所谓财政资源的管理，亦即我们通常所说的财政管理，它“是国家为实现其职能，集中分配一部分社会产品和生产要素的活动，它体现着以国家为主体的分配关系。”与一般性资源的分配相比，财政管理这种特殊的资源分配活动具有以下几个方面的特征：（一）财政资源分配的主体是国家。这是财政资源分配区别于其他资源分配形式的根本标志。（二）财政资源分配的目的是实现国家的职能，满足公共需求。（三）财政分配的对象主要是社会总产品中的剩余产品。（四）财政

18、分配的方式是以无偿分配为主，不遵循等价交换的原则，国家不需要有等价物也可参与分配。（五）财政分配以国家权力为后盾进行强制性分配，不遵循自愿性原则。二、财政管理的功能简而言之，财政管理的功能就是平衡公平与效率的关系，实现财政资源的合理配置与使用。（一）促进资源的合理配置。通过政府的分配活动，干预资源配置流向，由政府直接提供公共产品，实现全社会资源配置的合理化，使各种资源包括人力、物力、财力等能合理地分配到国民经济和社会发展各部门，使其得到有效利用，取得更好的经济和社会效益以促进国家经济发展的目的。（二）调节收入分配。市场机制不可避免地带来收入和财富分配的不公平，政府为实现公平分配的目标，必须对市

19、场经济形成的收入分配格局予以调整。（三）加强对政府控制。现代民主政治的一个重要方面，就是加强对政府的控制，使其不致滥用公共权力和公共财富，损公肥私，危害社会。（四）提高行政效率。某种意义上说，财政管理是国家行政机关对行政经费进行合理的组织、调节、监督等管理活动，要求政府实行正常职能所需要费用成本，在与社会再生产规模相适应的前提下，尽可能降低，以最小的代价获得最大的效果，充分发挥财政资源的效用，不能有丝毫的浪费。三、财政管理的主要内容财政管理主要包括预算管理、支出管理、收入管理三项主要内容，其中预算管理涉及“做什么”的问题，而支出管理和收入管理涉及“怎么做”的问题。这三项内容互相联系，构成一个统

20、一的整体。（一）预算管理政府预算是指政府为实现其职能，经法定程序批准，具有法律效力的政府年度财政收支安排和使用计划。1、预算管理的原则预算的原则是指政府在选择预算形式和编制预算时所遵循的指导思想，一般来说，一个国家的预算原则通过其预算方法来实现。目前较为有影响的有以下几种：公开性、明晰性、统一性、定期性、准确性。2、预算的分类按收支管理范围，分为总预算和单位预算。按预算的级次，分为中央预算和地方预算。按投入项目能否直接反映其经济效果，分为绩效预算和项目预算。按编制方法，可分为增量预算和零基预算。（二）支出管理财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用的过程。财政支出是政府实现其职

21、能的主要手段，反映了政府经济和社会政策选择。1、财政支出的原则财政支出的原则是政府在安排和组织财政支出过程中遵循的基本准则，主要有以下几项：（1）经济效益原则（2）依法的原则。（3）公平原则。（4）稳定原则。2、财政支出的分类按支出的补偿性，可分为购买性支出、转移性支出。按财政支出的项目，可分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、社会保障支出、行政管理支出及价格补贴支出等。按财政支出与再生产的关系，可分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。按财政支出的目的，它可分为预防性支出和创造性支出。3、财政支出的规模财政支出的规模指一定财政年度内政府通过预算安排的财政支

22、出总额，它反映了政府对社会经济发展的影响力的强弱。财政支出的规模，各个国家有所不同，同一国家在不同时期也不一样。解释现代社会财政支出规模不断扩大的理论，比较有影响的有瓦格纳法则、梯度渐进增长论和官僚行为增长论。4、财政支出的结构财政支出的结构与经济发展阶段和政府的职能密切相关。在我国，随着政治体制改革与经济体制改革的深化，政府的经济管理职能弱化，经济管理支出随之下降，而社会事务方面的支出将会不断增加。（三）收入管理财政收入是指政府为满足自身及社会需要，依法取得的货币收入。财政收入是公共财政支出的前提和条件，也是政府各项职能得以实现的前提条件。1、财政收入的类别与规模财政收入的类别分为：税收收入

23、和非税收收入；经常性收入与临时性收入；强制的收入、自由的收入、中间的收入；直接收入与派生收入。财政收入的规模是衡量一国防政府财力的重要指标，分绝对规模和相对规模。2、税收税收是国家依照预先规定的标准，无偿地、强制地取代预算收入的一种形式，是征收面最广、最稳定可靠的财政收入形式，也是财政收入的主体。与其他财政收入形式相比，税收具有强制性、无偿性、固定性的特点。税收根据不同标准，可分为不同类别。按征税对象不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。按税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。按征税的依据不同，可分为从价税和从量税。前者指按征税对象的价格征税，后者按征税对象的数量、容

24、量或重量征税。按税收与价格的关系不同，可分为价外税和价内税。凡税金作为价格组成部分的，称为价内税；凡税金作为价格之外附加的，称为价外税。按税收征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税、中央和地方共享税；按课税权行使的方法可分为经常税和临时税；以税收收入的形态为标准可分为实物税和货币税；按课税对象可分税收分为对人税和对物税等。3、税收的原则当代税收理论所确定的税收原则主要包括公平原则和效率原则。第三节 物质资源任何行政活动都是在一定的物质条件下展开的，物质资源为行政活动提供物质基础。特别是随着现代科学技术的发展，新的技术设备广泛应用于政府管理之中，并深刻地影响着政府组织结构和工作程序、工作方式，物

25、质资源在政府组织中扮演着越来越重要的作用。加强物质资源的管理，合理配置物质资源，充分发挥物质资源的作用，提高物质资源的利用效率，是当代行政学研究的一个重要课题。一、物质资源的含义与类别广义的物质资源是指行政组织所能运用的各种有形的物质要素的总和，包括维持机关内部运行及对外开展职能活动的各物质要素。本文所指的物质资源主要指维持行政组织内部日常运转、为实现行政组织职能目标的各项物质要素。物质资源包含的种类很多，为便于管理，一般分为固定资产、材料和低值易耗品三大类。二、物质资源管理的主要特点与其他类型的资源管理相比，行政组织的物质资源管理主要有以下三个方面的特点：（一）服务性。物质资源的管理，是行政

26、组织的自我管理和自我服务，其本身并不是目的，而是为行政组织有效地对社会进行有效管理提供服务。（二）技术性。对行政组织的物质资源的管理也须技术性的特点，按照不同的物质资源的内在特性和要求，科学合理地购置、维护和管理，以更好地发挥其作用。（三）事务性。物质资源管理对象庞杂琐碎，大到办公大楼的购建，小到纸张笔墨的管理，工作千头万绪，事务性强。三、物质资源管理的基本原则（一）依据规则管理的原则。（二）公私分开的原则。（三）节约的原则。（四）相同事务集中管理的原则。（五）自动化的原则。四、物质资源管理的主要内容（一）物质资源采购（二）物质资源的使用（三）物质资源的保管五、物质资源管理体制改革（一）我国物

27、质资源管理体制存在的问题1、公私不分。2、权力过于集中。3、规章制度不健全。（二）物质资源管理体制改革的内容物质资源管理体制的改革，总的来说是要根据现代理性组织的要求，优化权力配置，完善规章制度，提高人员素质，明确管理责任，实现资源利用的高效化。1、破除公私不分的观念。2、加强监督。3、完善规章制度。第四节 权力资源权力是行政管理活动中极为重要的一种稀缺资源，因而，权力资源及其正确配置构成了当代行政学研究的核心问题之一。行政组织是行政权力配置的外在表现，行政管理活动是行政权力的运用，行政管理效率实际上是行政权力运用的结果状态。行政管理的一切方面无不涉及到行政权力问题。一、权力与行政权力我们认为

28、，行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治性权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力，是确保行政管理活动有效开展的一种极为重要的资源。二、行政权力的性质由于行政权力在国家权力结构中所处的地位及其作用领域的不同，它与一般国家权力又有所区别，有着自己的特性，主要表现在以下几个方面：（一）公共性。（二）执行性。（三）有限性。三、行政权力的来源行政权力的具体来源有以下几项：（一）强制力。（二）诱导力。（三）组织制度。（四）信息。（五）个人因素。四、行政权力的类型行政权力根据其受约束的程度可以被分为拘束性行政权力

29、和自由裁量性行政权力。行政权力根据其内容可分为以下几种：一是行政立法权；二是行政许可权；三是行政确认权；四是行政检查监督权；五是行政制裁权；六是行政强制权；七是行政司法权。五、行政授权（一）行政授权的含义及特点行政授权是行政系统内部的日常权力分配活动，是指行政系统内部上级按照法律规定或行政习惯，把某些权力授予下级，以便下级在上级指挥和监督下，自主地处理行政事务的一种权力活动。行政授权主要有三个特点：一是行政授权是组织内部权力的动态分配方式，行政系统为提高权力运用效率，需要对行政权力进行动态调整，以适应不断变化的公共事务和行政工作的需要。二是行政授权是行政领导活动的一部分，发生在行政系统的上下级

30、之间，授权活动往往与领导者分派给下级的工作任务联系在一起。三是行政授权不是单纯的转移权力的活动，还涉及到责任的明确与下放。行政授权的目的主要是为了减轻上级的负担，使上级把更多的精力和时间放在处理更重要的事情上，同时更好地调动下级的工作积极性，培养下级的工作责任感，锻炼干部，提高工作效率和政府回应能力。（二）行政授权的程序行政授权的程序指行政授权活动的一般过程，从整体来看，行政授权主要包括以下五个步骤：1、确定授权内容与范围。2、选择授权对象。3、规定授权工作应该达到的目标、成果及为完成工作所需的权力与应负的责任。4、正式授予权力。5、检查评估授权成效。（三）行政授权的方式行政授权的方式十分复杂

31、，根据不同标准，大体可分为三种类型。1、根据授权的内容不同，可分为一般授权、特定授权、复合授权、弱性授权。2、根据授权的媒介不同，可分为书面授权和口头授权。3、根据授权的法律依据不同，可分为正式授权和非正式授权。（四）行政授权的条件行政授权是权力转移活动，对行政管理活动成败有重要影响。为保证行政授权的有效合理合法，必须要仔细影响考虑行政授权的外部环境因素。行政授权的外部环境因素，一是行政组织的规模，组织规模越大，授权的可能性就越大；二是行政事务的重要性，对上级领导有重大影响的事务，授权的可能性就越低；三是行政事务的复杂程度，越是复杂的事务，上级领导越有可能授权专业人员去完成；四是上下级互相信任程度，授权的程度与上下级之间信任程度成正比；五是下级的素质，下级素质越高，上级越是乐于授权；六是组织内部关系的稳定程度，组织内部关系不稳定时不宜授权。第五节 信息资源信息与物质、能量被称为构成世界的基本要素。随着信息技术的飞速发展，信息对人类的影响已超过了20世纪任何一项其他技术，互联网的迅速普及和广泛应用将人类社会带入了网络时代，一场信息革命正在席卷整个世界，信息资源已成为影响一个国家生存和发展的重要战略资源。行政管理就是行