中国经济区划与区域经济关系演化.docx

1、中国经济区划与区域经济关系演化中国经济区划与区域经济关系演化2012-2-2 9:21:07来源：华东经济管理2011年第11期摘 要：一个国家的国民经济是作为一个整体系统而存在的，其根本的目标在于实现整体的经济发展。然而，在历史上，我国东部地区与中西部地区一直存在着明显的经济发展差距。如何缩小这一差距，实现各地区经济的共同发展，是我国经济发展中不容回避的一个重大问题。文章描述了建国后各阶段区域经济发展的背景、实践措施及其影响，对如何缩小各地区经济差异，构建和谐社会提出了建议，得到了启示。关键词：区域经济关系，演变，发展战略一、引言新中国成立后，我国经济发展主要经历了“均衡发展”“非均衡发展”

2、“协调发展”的过程。由于国际环境和国内经济背景的不同，以毛泽东为代表的中国第一代领导集体主张重点发展内地工业，通过均衡布局，走向共同富裕，这一举措缩小了东西经济发展差距，开发了西部资源。以邓小平为代表的中国第二代领导集体主张优先发展东部沿海地区，并开放了经济特区和港口城市，通过非均衡发展，逐步实现共同富裕。以江泽民为代表的中国第三代领导集体创造性地提出了区域经济协调发展的新思路，形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。对不同时期的不同经济发展战略进行研究，有利于我们总结经验教训，对于今天中国的全面有着重要的现实意义。 二、改革开放以来的经济发展战略（

3、一）建国初期至改革开放均衡布局阶段 1.建国初期至改革开放时期的社会经济背景 中华人民共和国成立后，面对旧中国落后的极不平衡的生产力布局和冷战格局的挤压，我国经济区划格局，在总体上经历了从沿海与内地的格局变为“一、二、三线”的格局层次。建国初期，国内生产力布局格局极不合理，新中国成立初期，旧中国留下的工业70%以上集中在东部沿海狭长地带；少数民族地区经济极其落后；国际上处于比较孤立的地位，并且周边国防面临诸多潜在威胁。 在这个大的框架中，中国经济发展战略布局发生了多次变化。出于国家安全问题的考虑，以毛泽东为代表的中国第一代领导集体提出了“均衡布局，重点发展中西部”的区域经济发展理念。1956年

4、，毛泽东发表了论十大关系一文。其中专门谈了“沿海工业与内地工业”的关系：“我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。这是历史上形成的一种不合理状况。沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”1。从20世纪60年代中期开始到1970年末，中国经济发展重心基本上完全转移到中西部，而东部地区处于停滞甚至削弱状态。下面以五年计划为时间线索对区域经济发展的战略思想进行论述。 2.均衡布局阶段的实践措施 “一五”期间，我国采用了沿海、内地“两分法”。“一五”期间实施的146个重点建设项目，有102个在内地，694个限额以上重点工程（投资在1

5、000万元以上的项目），有472个在内地。“一五”计划的执行，改变了经济过分集中于沿海的格局，1957年与1949年相比，内地工业总产值占全国的比重上升了3.2个百分点，而沿海则下降了3.2个百分点。沿海与内地经济发展非平衡状况有一定的改观。“三五”、“四五”时期，国家投资重点是处于内地的“大三线”地区，而每个省区建设时重点又都放在各自的小三线地区。从投资看，“三五”时期，内地的基本建设投资已占全国的66.8%，而三线地区投资就占全国基建总投资的52.7%。从项目看，“三五”计划安排施工大中型项目1476个，三线地区占55.8%。“四五”期间，三线地区投资为全国基建总投资的41.4%。使得我国

6、的战略大后方得到了长足的发展，缩短了与沿海地区的差距。 3.均衡布局的战略思想对区域经济发展的意义 第一，充分利用沿海工业基础发展内地工业，平衡工业布局。以毛泽东为代表的中国第一代领导集体的均衡布局的战略思想集中体现为高度重视国内工业布局，充分利用沿海工业基础，增加足够的积累，以促进内地工业迅速发展。这一思想对当前和今后都有很大的针对性和指导意义。建国初期的这种地区经济平衡发展战略是取得一定成效的。它基本上适应了当时中国经济发展的需要和国际环境条件，使我国在较短时期内建立完整的国民经济体系。这对于改变内地和东部沿海地区经济发展非平衡状况，缩小经济发展水平的差距，逐步实现工业化和现代化奠定了良好

7、的基础。 第二，带动西部地区资源的开发和利用，使我国在较短时期内建立完整的国民经济体系。“三线建设”时期，在西部地区新建和扩建了20多个黑色、有色金属大型企业，大大改善了西部地区交通运输难的状况。其次，初步建成了一批重要的建设项目和国防科技成就，使中西部特别是西部地区，在非常落后的基础上得到了较快的发展，奠定了中国西部工业化的物质基础。另外，随着一大批全国重点企业、高校和科研机构的内迁，为西部输送和培养了一大批优秀人才。 第三，缩小了区域发展差距，促进了各民族的大团结。均衡布局的战略思想把帮助内地发展的思想同少数民族地区的解放、团结稳定和发展紧密结合起来。一部分企业分散在边远山区，给这些地区带

8、来新知识、新技术，并提供了相应的就业场所。在这些企业的带动下，出现几十个大中型工业城市，带动了西部城市化的进程，从而繁荣了地区经济，改变了原来西部相对封闭落后的状况。少数民族主要集分布在西北、西南、东北等偏远的内陆地区，自然条件较差，生产力低下，经济不发达。中国大陆和边疆少数民族地区之间的经济发展差距突出地反映了我国区域经济发展的差距。而中国大陆和边疆少数民族地区的经济发展水平是一个关系到民族团结、政权稳定、国防巩固的重要问题。尤其是少数民族地区经济与社会的发展，缓解了民族矛盾，保持了边疆民族地区的社会政治稳定，维护了民族团结和国家统一。 4.均衡布局战略思想的历史局限性 第一，经济效益差，浪

9、费严重。建国初期过分强调了东西部地区经济的平衡发展，在资金、设备、人才等要素分配上，重内地轻沿海，人为地推动生产力布局的大规模西移，大部分盲目追求自成体系，片面强调数量与速度；在区域生产力布局上违背了规模经济原则，导致经济效益较低。尤其是后来的“三线建设”，以“安全”为第一，基本上不计成本，不算投入产出的合理比例，造成资源的极大浪费和效率损失。 第二，产业结构不合理，经济比例失调。建国初期的西部开发以重工业为中心，使农轻重比例关系严重失调，影响了农业和轻工业的发展；积累率太高，也影响了人民生活水平的改善和提高。以非农产品为原料的轻工业很不发达，与西部地区偏重的工业说明，经过建国以来大规模的工业

10、化建设，西部地区形成的以采掘、原材料工业为主的重工业，没有发挥出相应的地区乘数作用及波及效应，西部地区的轻重工业发展基本上是脱节的。西部开发中的那些代表当时中国先进技术水平的项目，由于长期封闭，自成体系，基本上未能与当地社会经济融为一体，形成“两张皮”。 第三，影响了沿海地区工业的发展。这一发展思想没有把区域经济的平衡发展建立在生产力发展的客观规律上，生产力平衡配置带有极强的主观性和片面性，是通过抑制东部区域、沿海区域的发展，而强化内地区域的发展。所以在经济政策上，采取直接向内地倾斜的固定资产投资策略。并且还将沿海许多工业迁往内地，直接影响了沿海经济的发展速度。 （二）改革开放至20世纪90年

11、代非均衡发展阶段 1.改革开放至20世纪90年代的社会经济背景 伴随着非均衡协调发展战略的实施，从20世纪80年代末到90年代初，尽管中西部的经济与改革开放前相比，取得了很大的发展，但与东部地区的差距却在迅速扩大，已成为困扰中国经济发展的一个突出问题。集中表现在地带间经济发展速度的加大和三大地带的经济发展差距不断扩大。以及在改革开放的新条件下，发展经济必须充分利用国际、国内两个市场、两种资源。中西部地区交通不便以及技术、人才、资本等生产要素资源相对不足的劣势明显，不利于经济快速发展；而东部地区拥有便利的对外开放条件，以及历史形成的较好经济发展基础，处于优势区位，从而成为我国经济发展的重点区域。

12、 2.区域经济非均衡发展阶段的实践措施 以邓小平为核心的第二代中央领导集体基于中国现代化发展战略部署以及小康社会建设目标的考量，提出了“非均衡发展”、“实现两个大局”的区域经济发展理论。邓小平认为，我国地域辽阔，总体经济实力不足且区域间发展不平衡，要实现全国同时同步富裕是不可能的，因此，必须使“一部分人”、“一部分地区”“先富起来”，按照“两个大局”的战略思路推动区域经济发展，并强调“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策”2。所谓“两个大局”，即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个

13、大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时候沿海也要服从这个大局。”3根据邓小平的思想，我国地区发展制定了“鼓励先富、带动后富、东西联合、共同富裕”和“因地制宜，合理分工，各展所长，优势互补，共同发展”的方针。其主要措施为： （1）“六五”时期，国家积极利用沿海地区的现有条件，充分发挥沿海地区的区位地理优势，大力发展出口创汇产业，以出口创汇积累资金，进一步带动内地经济发展。在努力发展沿海地区的同时，中央也指出了要继续努力发展内地经济，推动中国整体经济实力的不断提高。初步地提出了区域经济发展要利用相对优势，形成合理分工的思路。 1979年7月15日，

14、中共中央、国务院批准了同意在广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门试办经济特区的重大决定。这一重大决策，标志着不平衡发展战略的开始，使我国的经济建设向前迈出了一大步，对推动我国现代化进程具有重大贡献。中共中央和国务院相继开放了四个经济特区和14个沿海港口城市。紧接着，1985年2月，又将珠江三角洲、长江三角洲和闽南厦漳泉三角洲作为经济开放区，随后辽东半岛、山东半岛也相继开放。1988年又增添了海南经济特区。 （2）“七五”计划时期，中央首次将我国划分为东、中、西三大经济带，国家把投资和经济发展重点转向了东部沿海地区。通过东部沿海地区的经济发展带动中西部地区的经济发展，实行由东向西梯度推进的区域经济

15、政策。通过中央财政对东部地区的大力投资，极大地促进了东部地区基础设施及投资环境的改善。1990年中央又决定开发上海浦东新区。在这期间，以沿海地区为重点的地区发展战略在中央投资的地区分配上有明确的体现，从19861989年，所有的沿海省份投资份额都有所提高，其中前六名的省市依次为广东、上海、辽宁、山东、江苏和北京，这些地区全部是沿海省份。从基础建设投资来看，七五时期东、中、西部的投资百分比分别为：51.7%、24.4%和16.3%。由于投资和引进外资的政策倾斜，以珠三角和长三角为中心的沿海沿江省份获得了前所未有的高速增长，增长速度大大超过全国平均速度，东西部差距进一步拉大。 3.非均衡区域发展战

16、略对区域经济发展的意义 第一，它从中国的实际出发，承认差别，打破平均主义，用差别消灭差别，用暂时的非均衡追求最终的均衡。 第二，党的十一届三中全会以来，我国大胆实施邓小平非均衡区域发展战略，正确地把握了经济发展中均衡与非均衡的辩证关系，并主动利用这种辩证关系巧妙地驾驭了经济发展平衡与不平衡的消长过程，采取积极的政策措施，以非均衡为推动经济发展的手段，进而达到共同富裕、均衡发展的目的，推动了我国经济持续快速增长，使我国综合国力明显增强，温饱问题基本解决，短缺经济悄然逝去，人民生活质量显著提高。 第三，在采取了这一系列行动之后，形成了我国沿海对外开放的新格局。国家在开放这些区域的同时，也给予了大量

17、政策倾斜，随着东部经济的快速发展，中国经济实力得到了进一步提高。另外，80年代初我国进行了产业结构调整，主要是调整生产资料工业与消费工业的比重，调整了轻工业与重工业之间的结构，调整了农业的发展方向。这一举措一方面满足了广大人民基本生活消费品的需要，解决了物质紧俏、价格飞涨的局面，另一方面也给工业基础设施较好的沿海地区提供了契机。 （三）20世纪90年代至21世纪初非均衡区域经济协调发展阶段 1.20世纪90年代至21世纪初的社会经济背景 国内上，改革开放到1995年，全国经济一直保持两位数的速度增长，而随着优先发展沿海政策的实行，原来经济和技术等基础较好的东部地区的发展速度远远快于内地，致使原

18、来趋于缩小的沿海与内地的发展差距进一步扩大，这已严重影响到了社会的稳定、民族的团结和国民经济的健康发展。国际上，国际政治、经济格局出现了很大的变化，随着前苏联解体以及东欧巨变，长达几十年的“冷战”和军备竞赛结束了，各国都把主要精力放到经济建设方面来。沿海省份因为基础设施好、运输便利，成为争夺外资和对外贸易的前沿阵地。另一方面，由于中国改革开放后成功的外交政策，中国与周边国家关系进一步加强，贸易额不断上升。内陆各省份也想加大开放的步伐，参与到全球竞争的角色中来，因而提出希望“全方位开放”的强烈愿望，与西部地区在对外开放方面得到“公平待遇”。同时现代化建设中出现了资源枯竭、环境污染、生态失衡等问题

19、，江泽民在正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系中指出：“要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环”4。 2.区域经济协调发展阶段的实践措施 1992年江泽民在十四大报告中就指出：要“在国家统一规划指导下，按照因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补、共同发展的原则，促进地区经济合理布局和健康发展。”5根据十四大精神，1993年3月7日党的十四届二中全会通过了中共中央关于调整“八五”计划若干指标的建议，提出“充分发挥各地优势，促进地区经济合理布局和协调发展”，首次提出了协调发展的战略目标。1995年9月28日

20、，党的十四届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景目标的建议，将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”，作为以后每年我国经济和社会发展必须贯彻实施的一条重大方针。1996年八届人大四次会议批准的国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中，专设了题为“促进区城经济协调发展”部分，制定了逐步缩小地区发展差距的步骤。其具体措施如下： （1）“八五”时期，特别是1992年邓小平同志南巡重要讲话以来，国家在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，逐步加快了中西部地区对外开放步伐，相继开放了一批沿边城市、长江沿岸城市和内陆省会城市，设立了三峡经济开

21、放区，由此形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。国家对边境开放城市实行了一系列优惠政策，支持边疆对外经济贸易的发展。对西北地区的水利、铁路、公路、航空、通信等基础设施和能源、原材料等项目的建设，国家继续给予适当的政策倾斜。利用国际金融组织低息或无息贷款和国外政府拨款的项目，在同等条件下应优先考虑投放西北地区等等若干政策，支持西北地区特别是少数民族地区的经济发展。 （2）“九五”计划提出了促进中西部地区发展的政策措施，优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移；增强中西部地区自我发展的能力，加大中西

22、部地区矿产资源勘探力度；逐步增加对中西部地区的财政支持；吸引外资更多地投向中西部地区，提高国家政策性贷款用于中西部地区的比重；国家要逐步加大对西部地区的投入，并通过政策引导，吸引更多的国内外资金、技术和人才6；扶持民族地区经济发展；加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作，鼓励东部及沿海地区的经济与技术向中西部地区投入与转移。并且按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，提出在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域长江三角洲及沿江开发区、环渤海湾地区、东南沿海地区、西南和华南部分地区、东北地区、中部五省地区、西北地区。

23、3.区域经济协调发展策略对经济发展的意义 对7个跨省区市的经济区域的划分，是国家为促进地区生产力合理布局采取的一个重要举措，对于推进我国区域经济协调发展和第三步战略目标的实现，有着不可估量的战略意义。与此同时，1996年全面实施对进出口税收的三项改革，淡化各类优惠政策的作用，促进经济特区和沿海开放城市不断增创新的竞争优势。促进了区域优势的优化组合，促进了经济的健康快速发展。 4.区域经济协调发展策略的不足之处 在“八五”期间，尽管国家作出了支持中西部地区发展的若干优惠政策，对加快中西部地区的发展也起到了重要作用，但是由于东部沿海地区基础较好，上海、辽宁等老工业基地又加快了发展步伐，中西部与东部

24、地区绝对差异和相对差异均呈加速扩大之势，这是80年代以来区域差异出现的新情况。 （四）21世纪以来全面协调可持续发展阶段 1.21世纪以来的社会经济背景 经过20年的改革开放和社会主义现代化建设，到1999年全国人民已基本达到康水平，我国经济不断高速发展，综合国力大为增强，国家有能力进一步加大对西部大开发的支持力度；另一方面，东部地区经过多年的快速发展，有条件支持和帮助西部地区和落后地区的发展，西部地区在基础设施等方面也有了相当大的改进，已具备一定的经济基础，积累了大量的经验。1999年实施西部大开发战略，加快中西部地区发展的时机已经成熟起来。同时这一时期国家越来越关注人口、资源、环境的和谐发

25、展。 2.全面协调可持续发展阶段的实践措施 （1）加大了对西部大开发的投资力度。2000年国家计划把国债投资和国家拨款的70%投向中西部地区，把国际上提供的政府优惠货款和国际金融组织提供货款的70%投入中西部地区建设，为此将在西部地区开工“十大工程”，实际上重点是西部地区，中部地区所得实惠不多。中央吹响西部大开发的号角以来，各地区、各部门、全国上下都在积极行动，大江南北、长城内外到处涌现出“支援西部、建设西部”的春潮。据国务院西部开发办提供的数据，20002002年国家在西部地区新开工了36项重点工程，投资总规模6000多亿元，到2002年底已完成投资2000多亿元，共建设和改造大型水库30多

26、座，新增公路通车里程5.5万公里，新建铁路新线、复线和电气化线路4000多公里，新建和改扩建机场31个，“西电东送”工程在建装机容量2000多万千瓦。 （2）十一五规划提出形成合理的区域发展格局的思想。继续推进西部大开发的同时，国家为了贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，进一步提出了振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的思想。从2004年开始，国家给予东北地区增值税转型、社会保障体系建设、国有企业“厂办大集体”改革等试点和优惠政策，尤其是财政政策、金融政策和社会保障政策的实施7。2009年，国务院常务会议讨论并原则性通过了促进中部地区崛起计划，其重点是加速推进

27、或尽快组织实施武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、晋陕豫黄河金三角地区等重点区域发展，形成新的经济增长极。同时国家对东部地区进行了区域规划，如长江三角洲地区区域规划和京津冀都市圈区域规划，组织研究海峡西岸地区发展战略。 （3）为了努力实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、可持续发展能力增强的目标，国务院常务会议根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，会议审议通过的规划在国家层面将国土空间划分为四类区域：5个优化开发区域、11个重点开发区域、24个限制开发、禁止开发区域，形成了合理的空间开发格局。在不同地区的发展速度、目标

28、和模式上采取差异化的政策，这不仅从根本上缓解了各地区的盲目攀比和发展冲动，同时也把各地区决策眼光从盯着GDP，引导转向关注经济发展的质量、效益和对环境的贡献。 3.全面协调可持续发展战略所产生的影响 首先，西部大开发不仅涉及到西部地区的利益增进，而且有利于东中部地区利益可能性边界的扩大，因而是一石多鸟的战略抉择，有利于协调区域经济关系。“西部大开发战略”的基本取向是联动解决各类区域病，而非单纯解决落后地区的贫困落后问题。这一结论是建立在由区域生命周期、产品生命周期所决定的产业与技术梯度转移趋势客观存在以及中国跨区域产业布局调整的现实需要已经产生的基础之上。第一，对西部地区而言，中央政府的重视与

29、重点支持无疑会有利于其尽快摆脱落后面貌；第二，对东部地区来说，西部大开发可为其调整产业结构与产业布局以解决膨胀问题提供难得的机会，并预防潜在的萧条问题；第三，对中部地区而言，西部大开发既可为其提供广阔的市场，又可适当吸收东部地区转移出的产业，充分发挥其在农业、能源、原材料等方面的优势，逐步加快发展步伐。必须将东中西部地区的协调与合作作为西部大开发战略的战略措施。 其次，国家对国土资源区域的划分有利于加快转变经济发展方式，提升经济增长质量和效益，提高自主创新能力，提升参与全球分工与竞争的层次，带动全国经济社会发展；国家重点开发的城市化地区有利于增强产业和要素集聚能力，加快推进城镇化和新型工业化，

30、有利于促成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极。 第三，全面协调可持续发展是我国经济发展理念的一个重大转变。中国从强调效率公平转化为区域经济的协作发展上来，并按照各区域内各资源的不同来发展本区域内占优势的产业，这成为了中国以后很长的经济发展道路的指导思想。 三、“十二五”规划与中国区域发展格局的展望（一）“因地制宜”制定区域发展政策 首先，国家不仅要根据各地区的不同情况制定不同的区域发展政策，而且要根据各地区的制定情况制定区域财政政策、区域金融政策、区域土地政策、区域人口政策、区域资源政策、区域环境政策等等。制定政策要考虑其统一性、系统性和有效性，既要考虑政策的可持续性，也要有利

31、于区域协调发展机制的形成。其次，我国现行的区域政策市根据东中西三大地带和四大板块为基本范围制定的，虽然比“一刀切”的政策有所进步、有所细化，但仍失之于过粗。建议按照自然和资源等的不同情况来制定区域政策，即生态脆弱区、资源型城市、贫困地区、老工业基地区、边境地区等。对这些区域的政策要有阶段性目标、政策支持和资金支持，同时要有具体的战略实施主体。 （二）培育多极带动的国土空间开发格局 培育新的增长点是“十二五”区域规划的重点。为此，首先为提高城市群要素集聚能力，制定不同的区域战略。东部城市群要以优化结构为主要目标，提高经济增长的质量和效率，积极推进外来人口本地化，提高城市群承载人口比重，形成产业与人口同步聚集的格局。同时支持中西部城市群加快发展，使其成为带动中西部地区经济增长的核心区域，加快完善城市群区域交通、信息网络，加强城市群内部城市之间的经济联系，提升中心城市服务功能，创新与生态环境保护相适应的城市化模式。其次，支持小城镇发展，将转移农村劳动力与把农民工市民化结合起来。宏观上小城镇布局要合理。建设小城镇时，要有总体规划，结合各个区域的实际情况，诸如区位、人口、资源、交通、通讯、经济结构特点以及市场未来前景等，有重点、有选择地建设小城镇。微观上小城镇自身建设要科学规划。小城镇在制定建设规划时，要做到规模适度、功能齐全、分区合理、环境优美。加强小城镇的基础设施建设，吸引更多投资和