河南宝丰县生活垃圾收运处理一体化PPP项目实施方案.docx

1、河南宝丰县生活垃圾收运处理一体化PPP项目实施方案河南宝丰县生活垃圾收运处理一体化PPP项目实施方案宝丰县住房和城乡建设局二零一五年六月一、项目概况(一)项目基本情况1.项目名称河南宝丰县生活垃圾收运处理一体化PPP项目（以下简称“本项目）。2.基本情况平顶山市宝丰县目前仅存1座生活垃圾填埋场，随着宝丰县因城镇人口逐年增加带来的生活垃圾量的剧增，现有生活垃圾填埋场已处于饱和状态。新建生活垃圾处理设施已刻不容缓。2014年4月，宝丰县政府第17次常务会议研究决定新建一座垃圾处理厂。根据2015年2月宝丰县第十四届人大四次会议通过的2015年政府工作报告，将新建生活垃圾处理设施列入2015年宝丰县

2、重点建设项目和民生工程。依据政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号）和基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委201525号令），为引进新技术，提高公用行业技术管理水平和运营效率，本项目拟采用PPP模式运作，积极推进全县垃圾减量化、资源化、无害化处理进程。本项目一次规划，分两阶段实行，第一阶段为新建生活垃圾焚烧发电设施建设工程及现有垃圾填埋场升级改造工程；第二阶段为生活垃圾收集、运输体系建设工程。由于县住建局正在开展生活垃圾收运体系的设计市场调研工作，故本实施方案主要考虑第一阶段建设工程。3.主要经济技术指标（1）项目选址：本项目位于河南省平顶山市宝丰县城区西部约8公里处，张八

3、桥镇张村以北、白塔营村以南的一处丘陵地带。占地面积约为6.7公顷（67877m2）。（2）项目规模：本项目设计处理规模为600t/d。设计选用2300 t/d垃圾焚烧炉及112MW凝汽式汽轮发电机组。（3）建设工期：本项目预计建设工期为24个月。（4）项目投资：根据宝丰县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目建议书，本项目工程总投资为29000万元。4.项目工作进展本项目已确定项目建设规模，完成宝丰县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目建议书的编制工作。本项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、施工图设计拟由社会资本负责组织编制。(二)采用PPP模式的必要性和可行性5.采用PPP模式的必要性一是当前财政

4、资金不能满足建设需要。垃圾焚烧发电属于市政设施公用事业，通过引进社会资本参与城市生活垃圾处理，将有效缓解政府的投资压力，减少政府单一投入所承受的较大风险，同时利用节约的政府财政资金，可加快推进城市建设。二是提高公共服务质量和效率。在市场竞争机制下引入社会资本，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其融资、专业、技术和管理优势，提高垃圾处理服务的质量和效率。6.采用PPP模式的可行性财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）要求“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综

5、合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）规定“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”垃圾焚烧发电属于政府负有责任的市政设施建设，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高

6、、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。因此，本项目符合财政部及发改委的要求，适宜采用政府和社会资本合作模式。此外，国内的市政公用行业市场化逐渐发展成熟，市政公用行业的投资人市场已经培育发展起来，有众多社会资本在垃圾焚烧发电领域有着丰富的建设、投资、运营维护经验，其经验可以继续在PPP项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现双赢。(三)项目运作目标和意义7.提高生活垃圾处理水平宝丰县垃圾处理能力已严重滞后，现存垃圾填埋场预计2016年将填满饱和，难以满足宝丰县垃圾的有效持续处理需求。此外，现存垃圾填埋场处理工艺较为落后，不仅占用大量土地，且会造成严重污染，不符合环保相关要求

7、。本项目建设将实现有效兼容，满足宝丰县居民的生活垃圾处理需求，使得宝丰县的生活垃圾得到妥善处理，减少对环境的污染和破坏，进一步提高宝丰县生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理水平。8.有效利用资源，实现可持续发展垃圾焚烧发电可节约土地资源，有助于宝丰县实现“建五宝、争百强、三化协调发展奔小康”的奋斗目标，有利于宝丰县建设“资源节约型、环境友好型”城市，高效利用资源，实现经济、生态环境、社会的可持续发展。 9.引入社会资本，减少财政负担通过市场化运作引入社会资本，不仅有利于解决政府在垃圾处理中投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府对本项目的投资压力，而且有利于促进投资主体的多元化，发挥政府和社

8、会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量服务。10.通过本项目，为宝丰县基础设施建设推广PPP模式积累经验去年以来，财政部、发改委等相关部门接连发文，要求推广运用PPP模式。通过对当前的市政公用行业政策背景的分析可以看出：由于市政公用事业行业普遍存在的投入巨大、资金短缺、技术相对落后等缺陷，深化行业改革，走市场化道路，积极推广PPP模式是大势所趋。本项目所采用的BOT运作方式是PPP模式着重推荐的运作模式之一，能为宝丰县全面推广PPP模式积累经验，具有重要示范作用。11.引进先进的技术与管理经验，提高市政公用行业运行效率通过合法采购方式，依据信誉、业绩、资本、技术

9、等条件，严格筛选优秀投资人。通过引进知名环保企业，为宝丰县的市政公用事业引进先进的技术和管理经验，提高市政公用行业运行效率。(四)项目公司股权结构为提高本项目的社会资本参与积极性，更好发挥社会资本的优势，本项目第一阶段拟由社会资本独立出资设立项目公司，社会资本在项目公司的占股比例为100%。项目第二阶段拟由政府方以资产作价入股项目公司，具体占股比例另行协商。二、风险分配基本框架本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在特许经营协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配原则如下

10、：表1 项目风险分配表风险类型风险描述风险分配建设风险1.完工延误风险政府造成延误由政府承担；项目公司造成延误由项目公司承担；不可抗力延误通过保险规避风险。2.建设成本超支风险项目公司承担。3.建设质量风险项目公司承担。项目运营风险和成本超支风险4.实际运营成本高于项目公司预期成本。项目公司承担。5.由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支。由项目公司承担：项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。6.由于项目人员工资、通货膨胀等主要成本因素价格上涨导致成本超支。设计根据直接成本因素来调整服务价格的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。规划及法律政策环境变更7.由于城市规划和生活垃圾

11、处理规划等相关规划调整导致垃圾处理设施改造成本大幅度提升。由政府方承担。8.对项目环境保护或生活垃圾处理设施维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。此类风险应由双方共同承担。一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担。9.对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少。由双方共同分担。在一定范围内的变更由项目公司承担，超过后由政府方承担。不可抗力10.政府对项目实施没收、充公等。由政府方承担。11发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转。要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗

12、力期间，双方各自承担风险。三、项目运作方式(五)项目运作方式本项目具体运作方式拟定为BOT（建设-运营-移交）。县住建局依照法定程序选定优秀的社会资本，第一阶段由社会资本在宝丰县独立出资设立项目公司，由县住建局授予项目公司本项目的特许经营权。项目公司在特许经营期内负责本项目的投融资、设计、建设、运营、维护和更新改造项目设施。特许经营期届满时，项目公司将本项目设施无偿、完好地移交给县住建局或其指定机构。(六)项目公司设立12.注册资本金根据国发200927号文国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，垃圾焚烧发电类项目的最低资本金比例为20%。为有效防范资金风险，保障项目的顺利实施，本项目

13、拟注册资本金不低于项目总投资的20%。当供应的生活垃圾量超过本项目设计的处理能力时，项目公司应及时追加投资并按照国家规定的建设程序建设二期扩建工程并相应增加资本金。13.治理结构项目公司作为独立的法人机构，按照国家的有关法律规定，根据现代公司制度，完善公司法人制度，组建董事会、监事会，董事会任命总经理，并通过公司设置各职能部门全面负责本项目的投资、建设、运营、维护和移交工作。四、交易结构(七)项目投融资结构14.投资规模及构成根据宝丰县生活垃圾焚烧发电PPP项目建议书，本项目的工程总投资为29000万元，其中：建筑工程费用为6185万元，设备购置费为14970万元，安装工程费用为2735万元，

14、工程建设其他费用为1600万元，基本预备费为1300万元，特殊项目建设费用560万元，建设期利息900万元，流动资金750万元。15.资金来源及融资计划本项目资金来源可为自筹资金和金融机构长期借款。项目第一阶段融资由社会资本或项目公司自行负责，融资比例不得超过总投资的80%。社会资本需根据本项目的特许经营协议，制定融资方案，执行有关投融资安排，确保相应资金或资金来源落实。16.项目交易结构本项目由县住建局采用PPP模式，根据县政府相关会议纪要，本项目拟通过竞争性磋商方式选定社会资投资人。项目第一阶段由中选社会资本独立出资设立项目公司，占股比例100%；项目第二阶段拟由政府方以资产作价入股项目公

15、司，具体占股比例另行约定。县住建局与项目公司签署PPP项目协议（即特许经营协议），并授予项目公司本项目的特许经营权。由项目公司负责本项目投融资、建设、运营和维护本项目垃圾处理设施，向社会公众提供持续稳定的生活垃圾处理服务，并接受公众监督。宝丰县财政局根据特许经营协议约定方式向项目公司支付生活垃圾处置服务费。此外，项目公司与电力企业签署购售电合同，向其提供垃圾焚烧发电产生的上网电量，由电力企业向项目公司支付购电费用。图1：项目交易结构图(八)项目回报机制17.收益来源本项目由项目公司通过获取生活垃圾处置服务费和售电收入方式收回投资，并实现合理的投资回报。其中，生活垃圾处置服务费以项目公司向社会公

16、众提供持续稳定优质的生活垃圾处理服务为基础，县住建局按照特许经营协议约定的付费标准向项目公司支付生活垃圾处置服务费。售电收入以项目公司向电力企业出售生活垃圾焚烧发电产生的上网电量为基础，由电力企业作为使用者，依据购售电合同约定的付费标准向项目公司支付购电费用。 18.投资收益水平依据引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案的相关规定“对增量特许经营项目按8%的内部收益率进行政府投资和补偿测算”，并参照国内近期垃圾处理行业投资项目的实际状况，内部收益率一般为8-12%，本项目的财务内部收益率（自有资金）暂定8%，实际财务内部收益率以与社会资本谈判为准。(九)相关配套安排19.行政审批

17、手续县住建局将协助项目公司办理本项目前期工作相关手续报批工作，包括项目立项核准、环评批复、电力并网许可、土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，并依法出具相关必要的文件。20.土地使用权本项目用地面积暂定为67877m2（以政府批件为准）。县住建局拟将本项目选址用地无偿提供给项目公司使用，使项目公司在整个特许经营期内有权为本项目之目的合法、独占性地使用和合法出入垃圾焚烧处理厂场地。项目公司仅能将土地使用权用于本项目下的特许经营，不得将该等土地使用权的全部或部分用于本项目下特许经营之外的其他任何目的和用途。非经县住建局书面同意，项目公司不得全部或部分地转让、出

18、租或抵押本项目的土地使用权。本项目如果政府相关部门最终未能批准在该项目选址范围内建设本项目，县住建局将另行选择符合国家规定的选址提供给本项目使用。21.配套设施本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司承担，相关费用计入项目总投资。场地红线范围外项目所需的道路、供水、排污、供电和通讯配套等建设工程由县政府根据县规划另行立项建设，相关费用不计入项目总投资。22.政策优惠（1）企业所得税根据中华人民共和国企业所得税法实施条例（2007）、关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录试行的通知（财税2009166号，本项目可以享受企业所得税“三免三减半”的优惠政策：即项目投产后的前3年可免征企业所得

19、税，第4年至第6年则减半征收企业所得税。（2）营业税根据国家税务总局关于垃圾处置费征收营业税问题的批复（国税函20051128号）的规定，本项目对处置垃圾取得的生活垃圾处置服务费，不征收营业税。（3）增值税根据关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税200856号）规定，本项目上网售电产生的增值税即征即退。此外，根据关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知（财税2011115号）规定，本项目涉及的劳务免征增值税。五、项目合同体系(十)合同体系层次本项目的合同体系分为两个层次：第一层次为由县住建局、中选社会资本、电力企业之间围绕项目收益签署一揽子主要合同，形成以PPP项目协议即

20、特许经营协议为主合同和购售电合同、项目公司公司章程共同构成的核心合同体系。确定中选社会资本后，县住建局与中选社会资本草签特许经营协议，待中选社会资本成立项目公司后，再由县住建局和项目公司正式签署特许经营协议，包括垃圾焚烧处理厂技术规范和技术要求、垃圾焚烧处理厂运营记录报表、垃圾焚烧处理厂垃圾处理质量检测项目、标准和周期、垃圾处置服务费价格的调价公式、各类保函等协议附件。此外，县住建局将协助中选社会资本与电力企业签署购售电合同，保障本项目的上网售电收益。图2 第一层次合同体系第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括项目公司与金融机构签署的融资协议、与设计单位签署的设

21、计合同、与施工单位签署的工程总承包合同、与监理单位签署的工程监理合同、与设备供应商签署的设备采购合同、与保险机构之间签署的保险合同、与员工签署的劳务合同等。图3 第二层次合同体系(十一)权利义务边界23.县住建局的主要权利和义务（1）主要权利有权在项目工程建设期要求项目公司提交建设相关文件（包括但不限于施工文件、建设进度和质量控制报告等）并对项目设施的建设进行监督，如发现存在违约情况，有权根据特许经营协议进行违约处理；有权在本项目运营期要求项目公司提交运营记录并进入项目设施监督项目设施的运营和维护，如发现存在违约情况，有权根据特许经营协议进行违约处理；在特许经营期期满时，有权无偿取得本项目的项

22、目设施；在项目公司严重违约时，有权提前收回特许经营权，并终止特许经营协议，并向项目公司支付相应收购金；按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力；有权行使项目合同约定的相关权利。（2）主要义务遵守项目合同，及时提供项目（红线范围外）道路、供水、排污、供电和通讯等配套条件，并承担相关费用；协助项目公司协调其与相关政府部门的关系，推进项目建设环节各项行政审批手续的申报和审批工作；维护本项目在建设期间周边环境的安全、稳定，积极配合社会资本协调解决与周边居民及单位可能发生纠纷；在垃圾焚烧发电厂建成后，按照特许经营协议规定的保底垃圾量向项目公司提供可接受垃圾，并及时支付生活垃圾处置服务

23、费；在项目公司提出调价申请后，按照特许经营协议的约定对生活垃圾处置价格进行调整；在县住建局严重违约、项目公司提前终止特许经营协议的情况下，有义务接收项目公司移交的项目设施，并向项目公司支付相应收购金；如果因公共利益收回特许经营权，终止特许经营协议，需给予项目公司相应补偿；宝丰县各相关部门应行使法律、法规及特许经营协议赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。24.项目公司的主要权利和义务（1）主要权利有权获得本项目的特许经营权，负责投融资、设计、建设、运营、维护和更新改造项目设施，提供垃圾处理服务并收取生活垃圾处置服务费；为项目融资的目的，可以在不影响垃圾焚烧处理厂正常运营的情况下，将取得的生活垃

24、圾处置服务费收益权进行质押；在整个特许经营期内有权为本项目之目的合法、独占性地使用和合法出入垃圾焚烧处理厂场地；在县住建局严重违约的情况下，有权要求提前终止特许经营权，并获得相应收购金。（2）主要义务负责按适用法律的要求及时办理项目的工程报建手续，包括申请并获得项目的建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，并承担相应费用；根据特许经营协议的规定，完成有专业资质机构出具的本项目的可研报告、环评报告、初步设计、施工图设计等文件编制并报政府相关部门审批，并承担相应费用；按照特许经营协议中明确的建设进度和建设标准完成垃圾焚烧发电厂的建设，自行承担建设相关的一切费用、责任和风险，并购买建设期保险；在整个

25、运营期内，根据特许经营协议的规定，自行承担费用、责任和风险，管理、运营和维护项目设施，并购买运营期保险；在整个运营期内，根据特许经营协议的规定，连续接收并处理生活垃圾，并在设计日处理垃圾能力范围内将从接收点接受的生活垃圾处理达到垃圾处理质量标准；遵守有关公共卫生和安全的适用法律及特许经营协议的规定，履行公共安全和保护环境的责任；接受县住建局、相关行政主管部门、社会公众的监督。此外，项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策和文件、及特许经营协议赋予的其他权利并履行规定的其它义务。(十二)交易条件边界25.特许经营期根据最新发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法第六条规定，“基础设施和公用事业特

26、许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过三十（ 30） 年。”本项目特许经营期拟为自施工之日起三十（30）年（含建设期）。特许经营期届满时，项目公司应向县住建局办理相关终止手续或双方依据适用法律重新协商延长事宜，在同等条件下，项目公司将优先获得特许经营权。26.项目投资回报本项目投资回报由两部分构成：（1）生活垃圾处置服务费。由县住建局按照本项目特许经营协议中约定的方式计算生活垃圾处置结算量，按照协议中约定的生活垃圾处置价格向项目公司支付生活垃圾处置服务费。（2）售电收入。本项目在试运营日前，由项目公司按照特许经营协议的规定与电力

27、企业签订购售电合同，电力企业根据合同约定方式向项目公司支付费用。27.收费定价调整机制（1）生活垃圾处置服务费生活垃圾处置服务费=生活垃圾处置结算量生活垃圾处置价格。本项目在运营期内日均垃圾保底供应量拟为600吨（以入厂计），按日向项目公司调度垃圾供应量，根据特许经营协议相关条款计算生活垃圾处置结算量。生活垃圾处置价格，根据投资成本、运营成本及垃圾处理量进行测算，并通过投标竞价确定，按照中标价格进行结算。自正式商业运行起，若经营成本发生变化，生活垃圾处置服务费价格将根据特许经营协议中明确的调价方式进行调整。（2）上网电价售电收入=上网电量上网电价。上网电量为项目公司所生产的除自用外的剩余电量。

28、上网电价按国家、河南省、平顶山市的相关政策执行。根据发改委发布的关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知（发改价格2012801号）规定：“以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280（kw h），并执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元/（kw h）（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价”。本项目的上网电价可按0.65元/（kw h）测算。28.投入产出说明本项目的总设计日处理规模为600吨。项目公司须在整个运营期内，除暂停服务以外，每日24小时，每年365日（闰年366日）连续接收并处理生活垃圾，并在设计日

29、处理垃圾能力范围内将从接收点接受的生活垃圾处理达到垃圾处理质量标准。污染物排放控制包括：废气、炉渣、飞灰、噪音、恶臭、渗滤液、废水等，其中废气排放指标须达到生活垃圾焚烧污染控制标准（GB18485-2014），以适应经济发展对环境保护的需要。(十三)履约保障边界29.履约保函项目公司应根据特许经营协议相关条款，向县住建局提交建设期履约保函，建设期履约保函的金额拟定为壹仟（1,000）万元。在建设期履约保函解除之前，项目公司应提交运营期履约保函，运营期履约保函的金额拟定为贰佰（200）万元。建设期履约保函和运营期履约保函均应由县住建局可接受的中国境内的金融机构出具。项目公司若未按照特许经营协议的

30、约定履行相应义务，县住建局有权根据协议的相关规定兑取履约保函，作为违约金或赔偿金。30.缺陷责任期本项目的缺陷责任期拟为移交日后十二（12）个月。缺陷责任期内，项目公司须按国家规定履行项目设施的保修义务（因接受移交的单位使用不当造成的损坏除外），修复项目设施的任何部分在特许经营期内出现的任何缺陷或损坏，并提供满足正常生产需要的技术咨询服务。31.保险本项目根据适用法律和谨慎运营惯例，项目公司可自行或要求其承包商、供应商等按本行业的惯例办理和维持建设期和运营期的保险，包括：建设期间的建筑安装工程一切险、第三者责任险等以及运营期间的财产一切险、机器故障损坏险、第三者责任险等。(十四)调整衔接边界3

31、2.应急处置项目公司须在运营维护手册中，制定应对突发事件的应急预案。突发事件发生后，按应急预案要求及时启动应急措施，保障生活垃圾处理以及发电服务的正常提供。33.临时接管本项目在特许经营期内，如出现以下违约行为，县住建局有权对项目公司实施临时接管：（1）擅自转让、出租特许经营权的，擅自转让、买卖、变更股权；（2）擅自将项目设施以及土地使用权进行处置或抵押；（3）因管理不善、发生重大质量、生产安全事故和环境污染事件；（4）擅自停业、歇业，严重影响到社会公用利益和安全；（5）法律、法规禁止的其他行为。34.提前终止在特许经营期限内，如果发生不可抗力、项目公司违约事件或县住建局违约事件，守约方均可向对方提出协议终止意向并就此进行协商。若双方在一定时间内协商一致，则双方应继续履行特许经营协议规定的各自义务，否则守约方可以向对方提出协议终止通知，以提前终止特许经营协议，县住建局根据特许经营协议相关条款约定给予项目公司相应补偿。35.新增改扩建需求本项目当供应的生活垃圾量超过本项目设计的处理能力时，项目公司需及时追加投资并