国企改革意见建议.docx

1、国企改革意见建议国企改革意见建议国企改革意见建议 国企改革能走好1999 年 04 期困扰国有企业 发展的若干理论问题我国的国有企业改革已进行了大约 15 个年头了， 其间经历了利改税、承包责任制、股份制等阶段。循此轨迹，可以清晰地看出，以国有企业改革为主导的国有经济 改革，实际上是以产权制度变革和创新为核心的。客观地说，每一次改革都是朝着赋予企业更多的经营自主权及产 权关系明晰化方向迈进。而每一次改革无疑又都起到了解放生产力，推动国民经济高速增 长的作用。然而，时至今日，国有经济的改革依然是我们各项改革的重中之 重，难中之难，许多在以前的改革中有意回避和绕开的深层次矛盾和 问题摆在我们面前。

2、其实，深入分析p 我国国有经济改革的基本历程和内容，就可以发 现，虽然在过去十几年国有经济改革中，产权制的变迁是巨大的，但 是所以这种巨大的制度变迁没能在更大程度和范围上解决今天我们面 对的诸多难题，是因为在理论和实践上存在一些难题终始没有解决： 国有资产由谁来代表，由谁行使决策权？目前，为解决国有资产产权 虚置问题，许多地方和企业热衷于股份制，试图通过股份制使国有企 业产权清晰化。但产权明晰要满足两个条件：（1）财产关系中的所有身份及其代理主体不能缺位， 必须有明确的法律指向。（2 ）财产关系中的经营者身份及相应权利是有明确规定的，即 必须通过市场机制和良好的环境产生企业家阶层。若两者缺一，

3、则必然产生内部人控制现象，即经理人员依法或事 实上获得了对企业的强有力控制，他们与职工因在利益方向上的趋同 性和关联性共同结盟， 追求自身利益最大化， 从而损害出资人的利益。当前，我国在通过股份制实现国有资产优化重组的过程中，正是 由于没能很好地满足这两个条件，因而造成国有资产的大量流失，特 别是大量资产的流失更为严重。对此，理论界曾提出种种解决方案。但是，操作上存在程度不同的弊端和困难。 国有产权如何体现和落实股份制无疑是当今世界最为有效率 的一种现代产权制度。但其高效运作必须具备三个基本要系：即清晰化的产权界定、所 有权与经营权的有效分离以及充分灵活地表达产权的可能和机制。其中，清晰的产权

4、界定，明确的产权主体是基础，所有权与经营 权的分离是必要条件，而产权主体能够通过一切可能的方式充分而灵 活地表达其财产权的可能和机制则是股份制的灵魂。但要看到，无论是采取各级政府领导下的国有资产管理委员会形 式，还是采取国有控股公司模式下的国有资本营运决策会议的形式， 均处于人大或政府的直接控制之下，尽管后者对国有控股公司的控制是间接的，但由于其在行为取向上特有的双重目标性，使之在行使财 产权利时， 往往试图兼顾效率与公平， 其结果必然是， 或倾向于效率， 或倾向于公平。而事实上，政府由于其行为的社会职能指向的作用，往往更多地 倾向于公平而不是效率。其结果必然是，使前者在充分而灵活地表达其产权

5、方面将大打折 扣。因而，在当前普遍流行的国有控股公司模式下，国有产权无法充 分、灵活、有效的表达其作为资产的意义，即很难做到同其他所有制 资产形式一样的权益，很难赢得作为资本应有的利益。这样使国有资本的竞争力得到削弱。同时国有资本营运决策会议的成员如何确定，他们的利益怎样同 决策水平相一致？怎样让决策效率和决策利益统一起来，这里依然找 不到解决的办法和途径。 国有企业具有多重目标问题国有企业的另一个深层次矛盾， 是 多目标之间的矛盾，具体说，是国家目标和企业目标之间的矛盾。企业的主要目标就是追求最大的利润。做为非国企，只有一个目标，那就是赚钱。而国有企业既有企业目标又有国家目标。当两者不能兼顾

6、的时候，国企只能弃企业目标而顾全国家目标， 把国家目标放在第一位。这样，就出现了产品卖不出去，政府还要给钱让企业继续生产。因为维护社会稳定对国家来说是第一位的。但却削弱了国企的发展能力和竞争力，使之在市场竞争中处于虚 弱的地位。当前，在国有企业改革中普遍推行的国有控股公司模式中，同样 存在社会目标与企业盈利目标的协调问题。 国有企业在市场经济体制下准确身份问题国有企业由于产权 主体隶属国家所有，国家在经济政策的制定中，或多或少地对国有企 业既顾及又有偏爱，同时又有不公正之处。核心的一点，国有企业在市场经济体制下不能完全成为一视同仁 的市场主体。在某些行为，某些领域，国有企业既是裁判，又是运动员

7、，很难 找准自己的位置。有些企业因垄断经营或政策上的照顾可能获得较好的发展，如国 有外贸、石油、石化及资型产业。而有些产业，却又因是国有企业，受到不公正的税赋压力，出现 亏损。国有企业要成为独立的市场主体，必须彻底同政府断奶，必须成 为市场经济中独立人格的法人，有其行为自责的能力。但是政府各种干预，使这种能力久久不能增强。改变的方法是国有企业在资产清楚的前提下，实行资产增值盈亏全方位的责任制。使经营者承担起资产和经营管理的两副担子。国有企业改革涉及诸多复杂的问题。该关门的不关门，该倒闭的不倒闭，违背了自然淘汰的规律，最 后造成积重难返。因此，并非是国有企业天生就不具备竞争力，而是由于其特殊的

8、地位，受到多方面的保护和关照，竞争力退化，这是一个值得注意的 问题。 国家的经济职能问题社会主义国家的市场经济应该面对现有 主导国民经济的国有企业。社会主义国家的经济职能是什么？我们保护谁的利益？怎样体现 在经济上的倾向性？不对国有企业实施积极促进发展政策又有什么别 的选择吗？我们应该改变传统的输血投入做法，营造促进企业成长和 发展的良好环境，让其在同外国大公司、私营资本同等条件下锻炼自 身的竞争能力，让国有企业恢复应有的活力和机制，这是国家经济职 能的重要内容。 建立现代企业制度中的问题（一）宏观配套改革要同企业改制 同时进行 1.尽快建立社会保障制度。由于目前实行的社会保障范围窄、社会化程

9、度低等原因，企业的 大部分富余人员还滞留于企业，难以大面积推向社会，对企业改革产 生了很大的阻力。2.政府职能转变还严重滞后。目前仍有为数不少的企业的人事任免、重大投资决策等自主权还 没有得到完全落实，政府用行政手段管理企业的痕迹依然存在。3.建立健全完善的市场体系仍是个重要问题。由于我国目前市场体系尤其是与现代企业密切相关的产权市场、 股票市场、劳动力市场发育不完善，市场竞争不规范，市场中介组织 发育不全，市场服务体系不健全等原因的存在，在一定程度上延缓了 建立现代企业制度的步伐。4.应尽快理顺财税体制。各类企业公平税赋是国有企业建立现代企业制的前提条件之一。从我国目前实行的税收制度来看，不

10、同的所有制企业之间还没有 形成统一税制，国有企业把净收入的大部分缴给国家，鞭打快牛的现 象仍很突出。这种状况不仅阻碍了公平竞争，而且限制了国有大中型企业的自 我发展能力。（二）企业负担依然沉重主要是：企业有大量富余人员并呈上升 趋势。企业负债水平高且偿还能力较差。企业生产经营资金短缺，融资渠道还比较窄，对财政注入资金和 银行贷款的依赖过重。企业社会负担难以减轻。（三）产权改革尚需进一步深入主要是：国有独资公司比重偏大。产权主体多元化程度不高。国有资产所有者的职能还未到位。目前作为国有资产的出资人除国有资产授权机构外，尚有近 40% 为国务院及省市政府和待业主管部门。就前者而言，相当部分是从政府

11、机关转变而来，能否真正拥有国 家真老板的责任与意识，还需拭目以待。还有部分是企业集团，这实际上是集团自己拥有自己，难以保障 国有资产的安全和增值保值；而后者更具政府色彩，很难从根本上实 现政府与企业职能的分开，很有可能是换汤不换药。国有企业的改革出路选择和政策建议 必须提高认识，统一思想， 坚定国有企业是完全可以搞好的。尽管国有企业遇到了这样那样的困难问题，但是基本的一条，关 系国家经济命脉的冶金， 石油天然气和化工、 烟草、机械电子、 电力、 煤碳矿山、造船、兵工、航空、航天、电器、金融、保险、铁路、民 航等许多行业都是国有企业，国有企业的资产总额 1997 年底为 69750 亿元， 占全

12、社会总资产的 67.5%，70%的就业机会是国有企业和国有 单位提供的， 52.8%的税收是国有企业上缴的。国有企业的资产增值能力 19781997 年年平均为 12.6%，高于其 他所有制企业 3 个百分点。这一切都证明，国有企业不是要不要的问题，而是必须要千方百计搞好搞活的问题。由于党的改革开放政策的实施，非国有制企业从无到有，正逐步 快速发展，是社会主义经济领域中重要组成部分。因此，从目前增长的速度上来分析p ，是高于国有企业。这是历史形成的一个发展过程，不能证明就一定比国有企业有多 少优越性。无论什么所有制的企业，都会有生有死，关键在于机制和管理。长期以来，国有企业承担了很大的就业职能

13、， 稳定社会安定职能， 企业办社会的职能。上缴各种应纳财政税赋和不应交纳但必须交纳的各种摊派和社会 公益事业费用。正是国有企业承担了巨额社会各种改革的成本，才使得其他方面 的改革和其他方面的事业得到相应的发展。其它所有制企业各地都有不同的优惠政策， 国有企业也不能享受。这些事实都证明，国有企业并不是身有什么缺陷，而社会上对其 有不公正的待遇。端正搞好搞活国有企业的信念是当前国有企业改革中的重大问题。 努力做好国有企业的产业升级和结构调整是解决国有企业问 题的现实选择国有企业效益不好的关键是在于重复建设形成的产能过 剩。产业结构、企业组织结构、产品结构不合理，而支柱产业和新兴产业及高科技高附加值

14、产业发展不足。结构不合理既影响了效益，又限制了速度，还使得许多企业陷入 困境。近来人们常谈论买方市场、生产过剩，其实，国内市场仍然是巨 大的，只是出现了初步的买方市场而已；生产过剩也只是低水平的过 剩，在很大程度上属于结构性矛盾的反映。我们的产品不是没有市场，而是结构不合理，档次低，不适应市 场需求，为此，今后一个时期我国经济发展的中心任务和突出重点， 就是从数量扩张转到调整结构、提高经济增长质量和效益上来。只有大力推进结构调整，才能优化资配置，摆脱市场约束，缓 解供求矛盾，扭转效益低的局面，也才能够增加国产品销售，扩大国 内需求，促进企业生产和国民经济加快发展。不仅如此，目前我国宏观调控的重

15、点，客观上也需要从加大投资 力度转向加大调整力度。从中长期看，我们仍要坚持适度从紧的财政货币政策，要通过结 构调整来扩大内需，启动经济，促进增长。再从国际上看， 眼下世界范围 80%的行业、30%至 40%的生产能力 过剩，全球经济将再次进入一个调整期。我们也只有加快结构调整，才能更好地参与新的国际分工合作， 才能在今后更加严峻的国际竞争中掌握主动权， 占有更大的发展空间。 强化投资约束体制， 使法人主体承担投资的法律责任目前国有企业出现困难的原因之一是投资决策体制不完善造成的。也有人说，国有企业的体制造成了投资约束机制难以科学有效地 发挥作用。这方面的改革，关系到国有企业的命运。许多新建企业

16、出现巨额亏损的重要原因之一就是缺少资本金。我们以亏损的八五国家重点建设项目为例：70 个项目自有资金约 68 亿元，仅占投资总额的 8%。其中 22 个属无本经营项目。资本金不足的直接后果是债务负担过重。有些项目为国家、地方、企业共同筹资建设，都不同程度受配套 资金不足的困扰，有的不得不从非银行机构高利借贷，企业债务包袱 加倍沉重。70 个亏损项目负债 771 亿元， 平均资产负债率高达 92%，其中约 15%的项目负债率超过 100%。作为投融资体制改革重要步骤的项目资本金制度，在实施过程仍 有重重困难。一来鉴于国有企业拖欠银行债务严重的现实，银行完全按企业的 资信等级决定贷款与否，似乎条件

17、还不成熟；二来鉴于银行和国有企 业同属政府所有，而贷款行为的背后，大都体现各级政府的意志，试 图按成熟市场规范约束银企关系，确非易事。强化投资管理，强化软约束也至关重要。国务院为在新一轮投资中有效制止重复建设，在规范由各级政府 审批权限构成的项目决策制度的同时，将进一强化项目法人决策风险 约束，把谁决策、谁负责用法律形式固定下来。政府审批的项目必须委托有资格的咨询机构评估。现有评估机构包括代表政府审查项目和负责为很行审查项目的两 类机构，前者属垄断企业。有关项目评估，新的改革方案强调两点：一是变垄断为竞争，允 许具备资格的咨询机构接受政府委托进行项目评估；二是信贷决策只 能由银行做，政府的评估

18、不能代替银行评估。初步确定的方案还有两点值得注意：第一，所有经营性投资项目 都将按公司法的要求，先注册公司（企业）法人，再进行项目建 设；第二，由项目约束资金转变为资金约束项目，包括：项目的设立 由企业自主决定、商业银行对项目进行分析p 论证后决定贷款与否；政 府直接投资项目纳入财政预算管理。第一轮投资，单靠财政拨款和银行贷款远不能满足需求。必须让更多的投资主体成长起来。为增强国有企业的活力，让更多的企业进入投资主体，除进一步 完善资本金制度外，国家将为国有企业提供更多的直接融资渠道。其中最令人关注的是建立投资基金。中国投资宏观调控的任务是，保证投资规模的适度增长、投资效 益不断提高的前提下，

19、形成合理的投资结构，并与优化产业结构、区域经济结构紧密结合。 国有企业改组改造必须学会资本经营我国的资本市场由于体 制、政策、观念等因素的制约，还很不规范，需要进行多方改造，如 加快合格企业的上市速度， 逐步扩大企业债券发行量， 增加基金数量， 发展基金市场，适当发展、扩大可转换债券的发行规模等。企业产权流动是资本流动的主要途径。当前，我国产权交易市场的统一监管明显滞后，产权转让行为不 规范，存在着很多问题，如：产权转让中故意低估国有资产价值；企 业产权转让收益没有及时定额收取，使用方面缺乏必要的监督；产权 交易机构设立和运作不规范；国有产权管理体制欠规范等。要发展和完善我国产权交易市场应注意

20、：一要发展各种产权转让 形式，包括横向兼并、混合式兼并。二要让国有资产进入市场，进一步实现国有资产的优化配置。三要用各种成熟的产权转让方式规范我国的产权转让市场。资本需要高素质的专家来经营，培养和造就高素质、职业化的企 业家队伍，是资本经营的内在要求。在当前我国大多数企业家还只注重商品经营的现实情况下，政府 应创造有利环境，积极引导和促进企业家把目光转向资本经营，使企 业家把企业在商品市场上的活动和操作，作为资本经营的一个环节， 并为其在产权市场上的竞争提供动作的手段和契机。在我国，众多的中小企业要谋求生存，扩张资本，必须走兼并、收购等资本经营之路。资本经营有助于企业资本规模的迅速壮大，实现其

21、超常规发展， 从而能够做到控制市场，实现规模效益和垄断利润。通过资本经营积累起来的巨额资本，使企业具有雄厚实力在国内 或在世界范围内快速对产业波动和市场波动作出反应。通过资本的各种转换，推动资产的重组和社会各类资的优化配 置，防止其被浪费使用。党的十五大提出公有制的多种实现形式，在这方面还有待于探索 和研究。在实现企业改制和资产重组实践中，更多的是要采取股份制和股 份合作制。股份制和股份合作制的产生，都需要通过各种资本的融合、构成 等运行方式来形成。资本经营在资本流动方式上， 既包括投资 rarr;生产 rarr;交换 rarr;消费或者 货币资本 rarr;生产资本 rarr;商品资本 ra

22、rr;货币资本的纵向流动， 也包括着资产 重组、结构调整、收购兼并等横向流动。在横向流动中，不仅要注意到收购兼并这一主要形式，更要注意 到股份制改造、合资嫁接和企业间的联合协作等方式。尽管收购兼并是资本经营的主要方式，但在中、小企业之间通过 联合协作形成企业团队应该成为当前国有企业重组的主要方式，这一 方式比较符合我国现有的制度条件和市场条件。要从整体上搞好国有经济和国有企业，必须按市场规律积极推动 资本经营规范操作，并且应在意识上对资本经营有一个准确的把握。只有这样，才能使企业根据自己的实际情况确定对资本经营的方 式和手段的比较和选择，从而在有效地推动中实现国有资产资本化、 资本使用社会化、

23、资本配置市场化、资本代表价格化，最终实现资本 增殖最大化。总之，只要坚定信念，采用科学高效的方法，全面推进国有企业 的改革，全社会都来关心国有企业的改革、改组、改造和加强企业管 理工作，国有企业一定会发焕出应有的生机和活力。作者介绍：喻晓，青年经济学者、经济学博士。北京大学区域科学中心常务副主任、教授。兼任中国地区发展研究中心副主任、改革与发展研究会理事长。长年从事宏观经济学、发展经济学、国际经济学和企业发展经济 学研究。已出版邯钢管理思想与实践等 23 本著作。获国家奖励 8 项。承担国家重点研究课题 11 项。其中执笔撰写的国有企业改革与发展报告，先后得到中央同志多 次批示。新国企改革深化

24、国有企业改革 2022.9 现阶段深化国有企业改革的 重点 一是加快国有企业股权多元化改革， 积极 发展混合所有制经济加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、 股份制改革，进一 步优化国有企业股权结构。主要采取以下四种形式。其一，涉及国家安全 的少数国有企业和国有资本投资公司、国有 资 本运营公司，可以采用国有独资形式。其二， 涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国 有企业， 可保持国有绝对控股。其三，涉及支 柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业， 可 保持国有相对控股。其四，国有资本不需要 控制并可以由社会资本控股的国有企业， 可采 取国有参股形式或者全部退出。发展混合所有制经济 大

25、部分国有企业通过股权多元化的改 革， 逐步发展成为混合所有制企业；国有企业 在发展混合所有制经 济中将逐步降低国有 股权的比例；大力支持各种非公资本特别 是民 营资本参与国有企业的股权多元化改 革；国有企业通过实施股权多元 化改革， 一方面吸引更多的社会资本与国有资本共 同发展，另一方 面促进国有企业进一步完 善公司治理结构和内部运行机制； 另一个 关键环节是深化国有企业管理体制改革， 健全完善现代企业制度。一是继续推进规范董事会建设。二是探索建立职业经理人制度，更好发挥 企业家作用。三是深化国有企业内部三项制度改革。四是合理确定并严格规范国有企业管理人 员薪酬水平、 职务待遇、 职务消费和业

26、务消费。五是探索混合所有制企业员工持股办法。着力完善国有资产管理体制 要积极探索以管资本为主加强国有 资产监 管的新模式和新方法 要抓紧研究组建或改组国有资本投资 运营 公司 要准确界定不同国有企业功能， 进一步增 强国有资产监 管的针对性和有效性。要完善国有资本经营预算制度，提高国有 资本收益上缴比例。要推进国有资本优化配置， 使国有资本更 好地服务国家发展战 略。六家央企纳入国资改革首批试点 2022.7.15 四项改革试点分别为：1.在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开 展改组国有资本投资 公司试点； 2.在中国医药集团总公司、中国建筑材料集团 公司开展 发展混合所有制经济试点； 3.

27、在新兴际华集团有限公司、中国节能 环保公 司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团 公司开展董事 会行使高级管理人员选聘、业绩 考核和薪酬管理职权试点； 4.在国 资委管理主要负责人的中央企业中选择 2 家3 家开展派驻纪检组试 点国企改革个股 国金证券：大集团小公司是国企改革优选标的 十三 次深改组会议提出国企改革 底线思维， 引发后续改革方式及重点的思 考，国金证券认为集团资产注入将是国企改革最值得关注的方向，但 是从选股的角度看，大集团下的小公司将是优选。国金证券表示， 本轮国企改革在摸索推进中， 相对较为确定的是， 本轮国企改革旨在保证国有资产不流失、加强党的领导的基础上，提 升国资运

28、营的效率。而参考已经推动国企改革的集团及公司可以发现， 集团资产注入、 引入战略投资者等方式被较多地采用，且推进难度相对较小。因而，从集团资产注入角度出发， 建议投资者精选大集团小公司， 通过梳理集团的优质资产，判断其注入旗下上市公司的可能性，从而 寻找确定性相对较高的标的。相对于拥有众多上市平台的集团而言，上市平台较为稀缺的集 团将相关的优质资产注入上市公司的确定性更高，对业绩的推动作用 更强。一方面，集团层面而言，大集团小公司表示集团存在大量未上市 资产，且集团的资产相对较为集中， 而选择注入的资产一般盈利能力、 成长性等资质均要优于上市公司，注入后将全面提升上市公司的业绩 及竞争力。另一

29、方面，上市公司层面而言：由于公司是集团的唯一上市平台， 集团旗下不存在与之主业类似的上市平台，因此注入上市平台的确定 性较高。并且，作为集团的唯一上市平台，其主业与集团主业一般具有较 高的一致性，而集团主业资产的规模相对较大，可注入空间大。因此，无论从集团层面还是上市公司层面来讲，大集团小公司都是国企改革中值得重点关注的投资策略 .由此，通过对 112 家央企集团 的梳理，旗下仅有唯一上市平台的集团有 21 家，包括中化集团、哈电 集团 、中国一重等。总资产规模最小的集团为中轻集团，总资产为 143 亿；总资产规 模最大的集团为中国联合网络通信集团有限公司， 总资产达到 5760 亿。21 家

30、央企集团总资产规模均较为可观，大都符合大集团的概念。而从小公司的角度来看，上市公司资产占集团总资产比例较低 (我 们设定为低于 20%)的集团为 7 个，依次(占比由低到高 )为哈电集团、 中旅集团(旗下上市公司华贸物流已停牌 )、中盐公司、中化集团、中轻 集团、黄金集团 、中国能建，上市资产占比分别为 1%，2%，6%，12%， 16%，19%。国金证券认为， 综合集团本身资产规模、 旗下上市平台资产占比、 公司总市值、业务等，建议大集团、小公司重点关注三大集团：哈电 集团、中盐公司、中轻集团，分别对应旗下上市公司佳电股份 、兰太 实业 、中国海诚 。其中，佳电股份：集团资产证券化率不到 2%，公司近两年电机销 售出现一定下降，而核电设备竞争力凸显，因此存在一定的主营结构 调整需求。兰太实业：集团目前资产证券化率较低，约为 6%，兰太实业总市 值仅为 45 亿，符合大集团小公司的特点。并且，中盐总经理茆庆国曾表示，盐业主业整合将通过现有上市公司来完成。因此，作为中盐公司唯一的上市平台，有望获得集团盐业及相关 资产的注入。中国海诚：公司是集团工程服务板块唯一子公司，预期集团后续 可能将其工程服务与装备制造板块类优质资产注入上市平台。（