专题之五基础教育投资体制改革研究.docx

1、专题之五基础教育投资体制改革研究专题之五基础教育投资体制改革研究 一、基础投资体制的现状概述 （一）我国基础教育投入机制的新进展 1.基础教育投入思路的四次变革 （1）19781985年，第一次全国教育工作会 议，中共中央关于教育体制改革的决定， 确立教育战略地位； （2）19851992年，第二次全国教育工作会 议，中国教育改革和发展纲要，拟议实现 多渠道筹集教育经费； （3）19921998年，第三次全国教育工作会 议，面向21世纪教育振兴行动计划，教育 投入逐渐步入法制化轨道； （4）19982010年，第四次全国教育工作会 议，国家中长期教育改革和发展规划纲要， 教育投入准备提速。 2

2、. 基础教育投入的两大成就 20世纪90年代以来，我国在解决基础教育经费 投入问题方面的具体成果体现在两方面： 第一，开拓新渠道，增加投入总量，适应不同 阶段教育，建立相应的教育经费分担机制； 第二，改善经费管理，提高使用效益。 （二）我国基础教育投入的基本状况 及问题 1.国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比 例长期呈下降趋势（近年才有所上升），财政性 教育经费支出占财政支出比例仍远未达到1993 年纲要规定的最低标准 我国教育经费的占比距离国际一般水平有极大的 差距。 2教育投资比重不断向初、中等教育倾斜，但 高等教育经费所占比重仍然偏高 19932006年，我国预算内教育经费对初等教

3、 育的分配比例在31.92%33.63%这个很小的区 间上下浮动。 3.在教育事业费的分配构成中，人员经费比例 急剧上升，公用经费比例下降 教育事业费中的人员经费是保证教师队伍的劳 动报酬，公用经费则是保证办学的必备条件， 公用经费的多少，直接影响着办学条件的改善， 影响着教育质量的提高。 从我国不同时期人员经费、公用经费的支出情 况来看，在我国教育事业费中，人员经费一般 要占60%80%，其中高等教育人员经费约占 40%60%，中等教育人员经费约占65% 85%，初等教育人员经费约占到75%90%。 4.教育投资偏向城市和经济发达地区，农村、特 别是经济落后地区教育投资严重不足，不同地区 公

4、民受教育机会严重不均。 反映地区之间发展差距的人均国内生产总值， 1990年东、中、西部地区比为1.82:1.17:1， 1994年为2.32:1.25:1，相对差距明显扩大。 经济发展的不平衡必然导致当地政府、企业团体 和个人对教育投入能力的差异。 虽然中央财政通过转移支付加大了对中西部地区 的支持，但中西部与东部地区公共服务方面的差 距，没有缩小反而在扩大。 我国城乡、经济发达地区和落后地区教育投资差 异已明显地显现出来。 5. 转移支付制度已经运行，但地区差异、教育不均仍 然严重 我国自1994年财政体制分税制后，逐步形成了税收返 还和体制上解、财力性转移支付（包括一般性转移支 付、民族

5、地区转移支付、农村税费改革转移支付）、 专项转移支付三种。 税收返还是以1993年为基数无区别地保护税收贡献较 大地区利益的支出，按基数法来确定，一省（市、区） 一率一额。 体制上解仍维持了原体制的分配格局，对历史原因形 成的财力不均和公共服务水平差距问题没有调节平衡 作用。 由于税收返还和体制上解数额数倍于两种转移支付， 所以尽管中央财政转移支付向中西部倾斜，但东部地 区所占数量仍然具有明显优势。二、基础教育投入体制问题的成 因分析 （一）基础教育投入主体的权责失衡 在我国市场经济体制建立过程中，财政体制的 调整在很大程度上影响着教育投入体制。 一方面，从我国基础教育财政投入的发展及演 变的

6、过程，可以清楚地看到中央与地方财政在 权力和责任分配上的变化； 另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机 制的改革状况，决定了我国基础教育投入体制， 也决定了投入主体的权力与责任的分配。 从现状看，中央及省级的财政集中度极高，尤其是中央 的钱太多，而市县层次特别是县级政府的财力相当薄弱， 但却被赋予了过重的基础教育投入责任，如此制度安排， 以致权责显著失衡。 （二）基础教育投入主体的结构偏差 基础教育投入主体在结构上的偏差，有三个方面的表现： 1.从各级财政主体财力分配格局来看：财权与事权不相 称 分税制改革调整了中央财政与地方财政在收入分享机制 上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的

7、同 时，却很不道德地将大部分的公共支出责任，包括教育、 卫生、医疗等支出留给了地方。 尽管财政的收入分配格局发生巨变，但与之相对应的教 育投入的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了 地方政府财政投入在整个基础教育教育中的重要性，即 地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。 2.从各级财政主体的转移支付情况来看：杯 水车薪下的差距扩大 1994年“分税制”财政体制改革，进一步加 大了地区财力之间存在的差距，进而深刻影响 了基础教育的投入情况。 分税制改革增加了“税收返还”和“过渡期均 等化转移支付”。由于这两项政策的实施使得 原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也 就是将更多的收入返还给富

8、裕地区而不是贫困 地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支 付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之 间的不平等。 据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调 查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费) 中，各级财政的教育补助专款约占12%，余下的88%， 县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。 3.从财政主体结构动态发展来看：收入重心上移、支出 重心下降 从财政主体结构动态发展来看，我国财政体制还存在 着收入重心上移、支出重心下移的倾向。 一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。 从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下， 县需要将75%的增值税和

9、100%的消费税上缴中央财政； 中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增 加工资补助。 从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年 分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部 分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收 入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集 中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入 不敷出现象严重。 另一方面，支出重心下降，使县乡财政支出压 力不断加大。 在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层 层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的 倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出 全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上 的表现特别突出。 中央和省级政府在发展义务教育方

10、面承担的责 任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育 的支出很少，农村义务教育投入基本上是由县 乡财政和农民负担。 目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投 入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市， 东部发达地区教育经费也有很大的缺口。 很显然，薄弱的县乡基层财政难以承担发展农 村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。 （三）基础教育投入的下层主体缺 乏根基 县、乡级财政是基础教育投入的下层主体。 从县级财政本身的收支状况看，仅凭县级财政 难以支撑中国庞大的义务教育工程。由于收入 上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。加上 中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来 了更为沉重的压力。即使中央对落

11、实此项政策 给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分 仍然感到十分吃力。 农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份 甚至下降，一些地方还有入不敷出、种地赔本 的现象，这势必影响农村教育的经济基础。 农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的 增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城 镇，仅占城镇的13%左右。 由于教师工资和教材等材料价格的上升，教育 成本进一步提高，使得许多地区单靠县乡财政 已经不可能承担义务教育的全部经费。 贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教 师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入 7410万元，而财政支出教师工资13900万元)； 在农村义务教育的管理权放到乡

12、级政府后，由 于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用， 这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象， 2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年 以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。三、基础教育投入的国际比 较分析 （一）基础教育事权划分的国际比较 从理论上说，基础教育（义务教育）就是由政 府统一组织提供的免费公共服务，经费的来源 必然是统一筹集的财政资金，必须有一个规范 的预算管理，从而自然形成了明确而规范的基 础教育事权划分。 从教育行政体制看，国际上无论是分权国家还是 集权国家，教育大都实行分级管理，作为基础教 育重要组成部分的义务教育，多由基层地方政府 主管，但其公共投资则由各

13、级政府共同负担，中 央和省一级政府负有更大的投资责任。 其中，教师工资历来是公共教育经费的最主要支 出，一般达到公共投入的80%左右，各国对此高 度关注，大都采用集中支付的形式予以保障。 翻开发达国家的历史，无论西方还是东方，都把 义务教育作为国家财政的支出范围。 美国是地方分权制国家，市镇当局的学区和州政 府各承担着几乎半数的基础教育经费，联邦政府 提供的补助占6%10%，主要用来确保中小学 的均衡发展。 英国实行集权和分权相结合的管理体制，基础教 育财政也实行两级制，中央政府一直是教育经费 的主要来源，在地方政府的支出结构中，教育成 了最大的支出。 法国的财政体制分为中央、地区、省和市镇四

14、级， 但60%以上的财权集中在中央，所以60.9%的教 育投入来自中央财政。在义务教育领域，中央政 府承担了全体小学和初中教师的工资，同时给地 方政府也明确了基本责任。 加拿大实施完全免费的十二年义务教育，他们实 行了财政均等化计划，还采取了固定项目补助， 其目的在于使教育和卫生两项主要的公共服务达 到国内的平均水平。 澳大利亚财政均等化的依据是，既然各州和地方 居民均按照相同的个人所得税税法纳税，那么他 们所享用的公共产品和服务水平就不应该存在明 显的差异。 日本国库的支出具体分为三类，补助金用于宏观 调控和均衡发展，负担金用于地方政府兴办关系 到国家整体利益的项目，委托金用于委托地方政 府

15、承办属于自身的事物支出，所以他们把义务教 育校舍、教师工资、书本费中央和地方各承担一 半，甚至高中校舍中央政府也负担三分之一。 韩国在1967年就制定了岛屿、偏地教育振兴 法，免费义务教育从低年级向高年级、从海 岛农村山区矿区向城市实施，首尔等大城市最 后才能得到国家补助； 芬兰实行全国统一的教师资格标准，统一学校 教学设施和经费投入标准。 在教育经费支出结构中，任何一个国家的义务 教育都占据了主要部分，德国的教育投入结构 高等教育总量不超过15%，而我国2005年的高 等教育投入总量占22.23%（很少低于20%）。 （二）基础教育公共投入主体的国际 比较 对成熟市场经济国家的基础教育公共投

16、入主体结 构进行考察，分析这些国家各级财政主体在基础 教育投入中的责任，从中发现或归纳出一些规律 性的做法，可以启迪我们进一步完善我国基础教 育投入主体结构。 （1）联邦制国家 A、美国 教育是美国各州的保留权力，联邦政府没有直接 管理教育的权力。在美国的现实教育制度中，基 础教育的主要责任在地方政府。 联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联 邦政府通过资助教育项目来实现自身对州和地 方基础教育发展的影响。 这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专 门用途，且大多通过联邦政府的相应职能部门 来核拨给项目单位。 各州获得联邦政府的资助拨款的方式和数额差 异很大，一般而言，凡是州或地方财力条件比

17、 较好的（或具有关系政府所辖直接利益的地 区），得到联邦政府的教育拨款就比较少。反 之，则多一些。 与联邦政府相比，州政府对基础教育的管理具 有具体的职责和权力，它们对公共基础教育的 管理的最主要途径是通过税收和基础教育的经 费分配，且规模较大，作用显著。 如1992年公立初等和中等学校的资金由州政府 提供的部分平均在45%以上，地方政府-学区提 供公立初等和中等教育资金47%，联邦政府提 供了公立初等和中等学校资金的7%左右。 公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补 助的主要项目。 学区得到的州政府教育补助经费占学区收入比 重不断提高。 B、德国 在德国，教育是各州的义务，即各级各类的学校

18、 的管辖权在州，由州议会主要通过立法和财政预 算参与学校的监督，而州文化教育部是通过发布 命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学 校监督的； 另一方面，按照基本法的规定，乡镇政府作 为地方上的行政机制，有权在法律规定的范围 内，“在自己负责下处理地方共同体的一切事 务”，即实行地方自治的原则。 由于地方自治与国家对学校的监督二者之间的关 系比较复杂，一般由州和镇政府共同负担教育经 费。 C、加拿大 在加拿大，基础教育实行联邦、省、地方政府三 级管理，分10个省3个地区，省以下设市、县、 社区，统称为地方政府，基础教育主要由省和地 方政府负担，联邦政府向教育项目提供援助的转 移支付。 D、澳

19、大利亚 根据行政体制的划分，澳大利亚共分为联邦、州 和地方三级政府，分6个州和2个地区，联邦政府 的教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付 来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。 联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目 的是保证各级政府在公共教育方面的服务都能达 到同一水平。 （2）单一制国家 法国：实行中央、地方分级管理体制，中央 政府统一支付全国所有教师的工资支出，地 方政府的职责范围主要集中在教育、卫生、 城市基础设施建设等方面。 对教育的财政支出责任，按照国家有关法律 规定，大学、高中、初中、小学分别由中央 政府、大区政府、省政府、市镇政府管理并 负责其建设费用和正常运行费

20、用。 学校教师的工资统一由中央政府支付，省级 财政主要是初中教育和中学生上、下学的交 通网络。 法国政府认为办学校是政府的职责，因此，即 便是私立学校，只要与政府签订合同，即可获 得经费资助，其教师工资全部由中央政府发给， 学校的建设费用和运行费用亦可得到地方政府 供给或补贴。市镇财政主要负责小学教育。 日本：自明治维新以来一直以公共投入保障义 务教育的实施。 由于义务教育产品存在的“外溢性”，以及公 民享有义务教育权力的公平性，因此，义务教 育虽然属于地方政府的事务，但中央政府在制 度上、财力上给予支持。 它的义务教育直接提供者主要是市级政府，但 在各项经费开支中很大部分为中央政府以专款 专

21、用的形式进行转移支付。 无论是发达国家还是发展中国家，这种基础教 育投入主体的三级体制十分明显，即中央政府、 州政府和地方政府。 不同国家的基础教育投入有三种情况：一是全 部由中央政府承担；二是全部由地方政府承担； 三是由中央政府、省、州等中级政府以及地方 政府按照不同责任分别承担一定的投入比例。 从大部分国家所选择的投入主体结构模式来看， 基础教育一般以地方政府（并非基层地方政府） 的公共投入为主，中央/联邦的财政预算资金作 为专项拨款的主要来源，由中央政府、州政府 和地方政府共同完成对基础教育的公共投入。 2.各国教育投入主体在支出责任划分上的特点 研究发现，成熟市场经济国家中基础教育主体

22、 的责任划分有突出的特点。 （1）基础教育责任归属的划分明确而科学 按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政 府的职责和财政支出责任。 划分中央与地方财政支出的原则： 技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财 政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项 目归地方财政。 利益原则，凡属事关国家范围内的整体利益的 支出应划归中央，而与地方利益有直接关系的 支出则应划归地方政府。 行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需 因地制宜安排的支出归地方。 公共产品的层次性，主要是确定哪一级政府最 适合于处理哪一项公共事务。 以效率为标准划分支出，规模较大的支出归中 央财政，规模较小的支出归地方财政，外溢性

23、较小和地方性较强的公共产品，更适合于地方 政府提供。 各国普遍采用分级财政，地方财政既是上级财 政的延伸，也是一级相对独立的理财主体。 因此，将基础教育的财政管理体制归属于地方 政府是有其合理性和必然性的。 各国政府在基础教育财政投入由三级政府来构 成，即中央政府、州政府（日本是都道府县） 与地方政府，但其主要的财政管理责任一般主 要由地方政府负责；同时，在教育经费的构成 中，各级投入主体都负担了相应的教育经费投 入责任，无论是中央政府还是州、县以及镇、 村和地方政府都承担了一定的投入比例。 （2）基础教育财政投入中支出责任上移并规 范拨款 首先，中央财政和州省邦等高层次地方财政在 义务教育公

24、共投资中负有主要责任。 在世界各国，来自政府的公共经费一般均占义 务教育投资总额的85%90%左右。 早在1998年，OECD国家初等、中等及中学后 教育经费中，财政性教育经费平均比例已达到 了90.9%。 19951996年美国初等、中等教育经费的 97.6%来自政府投入。 这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费 应由政府公共经费承担的基本原则。 其次，教师工资主要由中央和高层次地方政府 分担。 在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经 费的最主要支出，一般达到政府公共投资的 80%左右。 各国都将保障教师工资的责任上移或适当集中。 最后，政府拨款体制逐步规范化。各国基础 教育财政管理体制

25、的一个重要的发展特征就 是政府教育拨款的法制化和规范化。 基础教育经费由州和地方议会通过；并通 过规定的立法程序法定化； 政府基础教育拨款注重全过程的规范化管 理； 规范化的拨款体制落到实处。四、我国基础教育投入体制改 革的策略思考 （一）科学界定基础教育事权，大力 推进教育均衡 长期以来，我们在教育投入上有三个思维定势： 第一，“三个增长”，其中主要是高于财政经 常性收入的增长； 第二，各级财政分灶吃饭，教育拨款分项目、 分级负担； 第三，基础教育管理和筹资“分级办学，分级 管理，以县为主”。 按现行的教育财政投入思维，大体的格局是： 中央和省两级财政主要负担部属、省属高等院 校； 地（市）

26、县（区）两级财政主要负担中等和中 等以下教育； 义务教育当然归属为县级财力。 也就是说，占全国财政收入份额很小的县一级 承担了事关国家整体利益的大头支出。 2006年全国教育经费支出项目中，教育事业费 4780.41亿，其中中央支出295.23亿，地方支 出4485.18亿，占93.8%。 2005年全部教育支出的份额中，中学（含职业 中学）占去了32.9%，小学（含特殊教育）和 幼儿园占去了26.67%，中小幼达到整个支出 的近60%。 据教育部、统计局、财政部全国教育经费执行 情况公报，2006年我国预算内教育经费 5795.61亿，其中中央财政投入在比上年增长 53.88%的情况下达到5

27、38.33亿，中央财政负 担不到9.3%。 2007年，全国教育支出7065.35亿元，其中中 央财政教育支出在比上年增长76%的情况下达 到1076.35亿，刚过15%。要知道，中央可是 集中了超过50%的财力啊！ 我国公共财政供养实行分灶吃饭，教育拨款实 行分级办学分级管理。 这起源于改革开放以后教育体制改革的“人民 教育人民办，办好教育为人民。” 在执行中实际上变成了“城市教育财政办，农 村教育农民办。” 在全国财政收入已经达到7、8万亿元的情况下， 还只是把乡村负担上升到“以县为主”，中央、 省、市（地）装模作样搞什么象征性的转移支 付和“两免一补”，占教育支出主要部分的人 头支出，却

28、完全依靠财力薄弱之极的“县”， 这样的投入体制，要达到义务教育办学条件和 教师水平的均衡发展，那是痴心妄想。 义务教育就其服务的性质无可争议地属于公共 产品，其本质特征是效用的不可分割性，它的 受益范围是每一个社会成员都会享受其所带来 的全部。 义务教育就其事权范围，起码应界定在：属于 全国范围统筹安排，国家为主、地方参与支出、 县级政府具体实施的公共事务。 如果说公平问题是政府的良心，那么教育公平 就是社会公平的塔基，是起点上的公平。 教育是不能等待的事业。“为了让孩子们上好 学”，不让任何一个孩子输在起跑线上，我们 必须将义务教育均衡发展进行到底，将教育公 平进行到底。 （二）合理调整我国

29、教育投资分配政策 我国过去教育投资分配中存在的主要问题，表 现在三级教育中基础教育投资比重偏低，表现 在教育事业费的分配构成上公用经费比例过低， 表现在地区投资分配上不同地区间差距较大。 必须依据教育投资的分配原则，借鉴世界各国 的经验，结合中国的国情，采取措施逐步进行 改革和调整，其基本思路是： 1.在国家资金有限的情况下，三级教育投资的 分配必须优先保证基础教育特别是普及九年义 务教育的实施 2.在各类专业教育内部，教育投资的分配应按 学校性质、科类等的不同而区别对待，突出重 点 一是对主要从事基础理论研究为主的学校或专 业，在教育投资分配上，国家应给予重点倾斜。 二是对为某些艰苦行业（如

30、农林、地质、矿产 等）培养人才的学校或专业，国家给予重点保 证。 三是对师范院校，投资上应给予特殊照顾。师 范教育是各级各类教育的基石。 3.在教育事业费的分配上，应在保证人员经费 的基础上，确立人员经费和公用经费的合理比 例 世界各国教育事业费的内部分配，一般来说人员 经费比例高于公用经费比例，两者之间的比例一 般为70:30左右。 在各级各类教育内部，人员经费和公用经费之间 的比例究竟多少为合理，各国没有统一的标准， 有关这方面的研究也没有得出科学的结论。 一些统计数字估算，在义务教育投资中，许多国 家人员经费平均在70%左右，公用经费平均在 30%左右。 我国可以以此为依据，结合各级各类学校的具体 情况，相应制定出不同类型学校人员经费与公用 经费的比例，并按二者的比例独立下拨经费，建 立专款专用制度。 4.在教育投资的地区分配上，应加强中央的宏观 调控能力，缩小地区间的差距 当前，我国实行来源多样化的教育实行的是投资 负担政策，特别是基础教育实行的是分级办学的 管理体制，政府拨款来自地方财政。 虽然近两年实行了城乡免除学杂费和书本费，但 教职员薪酬和校舍设备主要还是依靠县级政府。 就其财力所限，中西部许多县为了“普九达标” 普遍地大量欠款。 需要加强中央财政对地方教育的宏观调控能力， 由中央财政统筹资金并明确职责，对于落后地区 的