环境与人权.docx

1、环境与人权人权与环境：回顾与展望 芭瑞. E. 希尔 斯蒂夫.沃弗逊 尼古拉斯.泰戈* 张一粟 译* 一、导论 在过去大约五十年间，我们对人权的理解和界定确实得到了发展和扩充。人权在本质上被理解为我们作为人类所拥有的不可剥夺的权利，因而，它不是建立在一个人的公民资格、种族、肤色、宗教信仰、文化程度、财产状况等基础上的，简言之，人权是普遍的，必须得到所有社会和政府的尊重，就像1993年在维也纳召开的联合国世界人权大会上所简洁表述的：“所有的人权都是普遍的、不可分离的、相互依存和相互关联的。”1 1948年，联合国首次认识到人权的存在，即所有人在其生存的社会中都能作为一项权利主张的自由、安全和利益

2、等。2 后来，联合国和国际社会又认识到人权和环境的联系。比如，1994年的人权和环境原则宣言（草案）的原则二就宣告：“所有人都有权生活在一个安全、健康和生态和谐的环境中。这种权利和其他人权，诸如民事、文化、经济、政治和社会等权利一样，都是普遍的、相互依存的和不可分离的。”3 作为法律人，无论是程序性还是实体性权利，我们都习惯于从该权利在法律上能否予以实施的方面来考虑。4 如果不能实施，就不会被作为一项现实的权利，这一点也是在国际环境法领域备受争议的关于“硬法”和“软法”区别的核心所在。“软法”认为，某些规范虽然不能被法院实施，却具有一定的效力。反之，“硬法”则是那些在国际法上具有法律约束力，并

3、通常伴随着国际审判组织执行机制的法律规范。 本文立足于美洲一些国家和美国一些州的现实，拟在国际层面上从“硬法”、“软法”两方面探求清洁、健康的环境人权的基本内容。文章认为，这项发展着的权利已经被一些宪法和正式国际文件所接受，同时也被不同国家的法院所接受。同时也要看到，尽管越来越多人支持清洁、健康的环境人权，但各国仍没能够找到一条足够明确的法律途径和框架来保证这样一项权利得到持续有效的应用和实施。 第二部分拟探求环境正义、可持续发展与清洁、健康的环境人权的联系；第三部分将考察诸如联合国、美洲人权事务委员会等国际组织中是如何对待和理解清洁、健康的环境人权，以及一些议定书、条约、国际文件和不同国家的

4、宪法又是如何体现这项权利；第四部分将进一步考察美国一些州宪法中是如何界定和对待这项权利，并将分析一些与此相关的著名案例。最后，作者将尝试对清洁、健康的环境人权能否被广泛接受为一项可实施的权利做出一些结论和预测。简言之，即研究这项权利是否具有成为“硬法”的趋势。 二、环境正义、可持续发展及清洁、健康的环境人权 美国和其他国家正积极调处环境正义与可持续发展这对主要的公共政策问题。国内及国际法层面上的讨论不仅涉及到这两个术语的定义，还涉及到这些定义怎样才能运用到现实生活中而具有效力。为更好的理解这些术语的适用，以下将考量这些理论术语在水的语境下是如何运用的。水是上述问题相互作用的一个较好例证，因为它

5、不仅是人们生存所必需的，同时又是每天都在减少的一种自然资源。 （一）淡水案例 联合国人口学家和社会学家都认为当今社会是一个迅速城市化的过程。1975年，全世界仅有1/3的人口居住在城市5，而目前，“近一半人口（47%）生活在城市，在2000年至2015年间，这个数字还将每年增长2%。”6 联合国预计，到2025年，世界上将有2/3的人居住在人口密集的大都市。7 在一些特大城市，如东京、开罗、圣保罗、墨西哥城、孟买、布宜诺斯艾利斯，这种增长趋势将继续。8 城市范围的扩大，居民消费的膨胀以及政府有效规划的缺失都加剧了淡水来源的不稳定性。 1、人类淡水的紧迫性 对特大城市的居住者尤其是发展中国家的城

6、市贫民来说，其健康的头号杀手就是缺乏足够的清洁健康的饮用水和卫生服务。联合国环境规划署描述道： “水是城市的命脉。城市密集的需求很快超过当地的供应城市污水、垃圾以及未经处理的工业排放严重损耗了很多水体，导致很多城市缺乏安全的供水。”9 联合国人居署也发现，世界范围的城市水危机“比官方统计数字更为糟糕。”10 联合国为2002年约翰内斯堡“可持续发展峰会”准备的一项报告指出，“到2025年，将有2/3的世界人口面临中度或者严重的缺水压力。”11 虽然特大城市的兴起只是一个相对的新现象，但获取清洁安全的饮用水的重要性一直以来被认为与人类健康有着至关重要的联系。早在公元前一世纪，著名的罗马建筑师和工

7、程师Marcus Vitruvius Pollio就认识到这种联系，其影响深远、令人瞩目的建筑十论中明确写道： 很明显，世上没有任何东西比水重要。任何生物，如果剥夺了水果、肉类或鱼，它们可以用其他的食物代替；但如果没有水，动物将不能生存。因此，为维持人类的健康，我们务必小心、努力的寻找和鉴别水源。12 Marcus提供了甄别安全饮用水的具体方法，他直接将居民的身体状况与饮用的水联系起来，“如果饮用这些水的人体格健壮，则说明他们的饮用水是清洁的，可以采用。”相反，如果人们看起来不是很健康，就不能饮用那些水，这是一个简单但行之有效的方法。因此，如果人们缺乏清洁、安全的饮用水，他们的健康会受损，居住

8、状况也会变糟，进而会增加大城市贫民区感染疾病的风险。 在Marcus做出上述预测2000多年后，根据世界卫生组织的数据，约有11亿人获取清洁安全饮用水的紧迫性凸现，无论在城市还是乡村。13 联合国的数据表明，“不安全的供水导致了发展中国家80%的疾病。”14 安南秘书长更表示，“在欠发达地区，没有任何一项单独的措施能够比拥有安全、足够的饮用水更能减少疾病和挽救生命。”15 海地首都太子港为这些欠发达地区难以获得清洁水源而导致居民健康受损提供了一个绝好的例证。一位作者最近写道： 清洁的水仅仅是海地这个西半球最穷的国家所面临的致命问题之一。在海地，人们的平均寿命只有51岁，80%的人生活在贫困线以

9、下。根据海地政府的数据，该国800万人口中有60%的人缺乏安全的饮用水，大多数也缺乏基本的医疗条件。遍地的脏水会导致皮肤病、痢疾和脱水症状，婴儿死亡率高达11%，是美国的13倍。根据政府的数据，超过10%的婴儿死亡是由于脱水造成。90%多的海地人是文盲，大多数海地人生活在贫穷的臭水坑里。16 而且，安全、清洁饮用水的缺乏常常损害的是抵抗力最弱者。四成的灾难落到了五岁以下的儿童身上，尽管他们只占世界人口的10%。17 在墨西哥，根据该国健康与环境部门及泛美卫生组织的数据，“乡村地区的1100万居民中有70%缺乏适宜饮用的水。在这些地区，几乎所有提供饮用水的水体都受到了污染。”18 并且，“根据报

10、告，这些问题正转向城市”。19 2、墨西哥坎昆（Cancun）案 一般来说，特大型城市的发展都是由较多的工作与教育机会，全面的医疗保障服务和较好的供水服务所推动的。由于农民认为城市能够提供更多的经济和社会利益，进而涌入城市，城市规模会继续扩大。然而，憧憬中的“城市化的好处”并不总是降临在居住在市郊贫民窟的人们。 以100座豪华宾馆作为支柱的海滨城市坎昆，已成为美国游客的重要目的地之一。同时有70万墨西哥人居住在城内及周围，其中很多人在这些豪华宾馆工作。一位作者最近描述道：“坎昆服务者与被服务者之间实际上存在着经济和社会的种族隔离，他们之间有着巨大的鸿沟，除非面临必要的交易。”20 在描述“另一

11、个坎昆”时，作者写道： 多沙的商业区紧邻着宾馆地带，内部的建筑到处是凌乱的涂鸦大剂量古柯碱驱使下的年轻人文化的发源地。贫穷的旅游业工人大部分居住在这里。圆筒状的房屋后面矗立着狭小、低矮的，由镀锡屋顶、木制墙壁、土质或水泥地面组成的附属建筑。这些比牲畜棚好不了多少的小房间被非法出租给大约40万往返于坎昆和乡村的旅游工人，这些工人只能在周末或者某月回家一次。 供水系统十年就前已经私有化，但听命于旅游宾馆，而贫民区的供水每天只有三到四个小时。现在，约半数居民区与排水系统隔绝，当地地表水已经变得具有毒害性。21 然而，“坎昆会有一个好生活”的愿景仍继续吸引着生计无着的农民前来寻找工作。他们“涌向坎昆，

12、加速着本已是爆炸性和嘈杂的增长。”22 在墨西哥，“社会发展部当局指出，到2030年，全国总人口将超过1.27亿，70%的人会居住在城市。城市化的扩大将加重本已负荷沉重的饮用水和卫生服务。专家警告，如果供水得不到保障，贫穷和疾病将会扩散。”23 而且坎昆并非墨西哥唯一人口增长过快的城市，墨西哥城的情况似乎也在变糟。墨西哥城市发展部执行干事Rodolfo Tuiran最近提出： 首都是遭受危害最严重的地区之一。持续的人口增长，水处理设施的缺乏，迅速减少的蓄水层使政府作出预测，未来10年内将面临严重的缺水。在首都，人均消耗水达每天350升，同时从墨西哥湾底部蓄水层抽水的过程中又要渗漏掉1/3，这些

13、都使情况更为糟糕。24 Rodolfo同时指出，墨西哥有121个主要城市，其中有63个城市的约5万居民面临严峻或非常严峻的水缺乏，必须立即采取挽救措施，提供水处理设备，保护受威胁的供水。他接着指出，城市的发展必须处理好农村移民潮，如果不迅速采取行动，这63个城市将不再适宜居住。他阐述道：“如果不努力控制城市和城市人口的增长，我们将会毁了这个国家的未来。”25 像太子港、坎昆、墨西哥城以及其他欠发达地区大量人们涌入城市的环境影响是相当显著的，这些居住中心的环境将由于过度拥挤，缺乏有效的城市规划及必需的自然资源而日益恶化。同时，新移民将产生大量的垃圾。在此过程中，缺乏规划将产生或加剧城市环境问题，

14、包括但不限于：（1）欠缺清洁、安全的饮用水和卫生服务；（2）基础设施的缺乏导致未经处理的废水不能得到控制；（3）因汽车尾气、能源和工业造成的空气污染；（4）未被回收和不在指定位置丢弃的大量固体及有害垃圾。 这种可预见的并事实上已经产生的危机引发如下的理论问题：这些贫穷的新移民是否有权使用清洁的水来饮用、清洗和煮饭？他们是否有权使用这些原本为其他居住者提供的卫生服务？在美国，他们是否享有由社会活动家和政府部门界定的环境公平权？他们是否有权居住在由国际环境法领域界定的可持续发展的社区中？最终归结到，他们是否享有作为一项人权出现的清洁、健康的环境权？ （二）环境正义与可持续发展：面向清洁健康的环境权

15、 1、环境正义：美国的态度 作为美国一项公共政策热点，环境正义致力于解决所有社区的需要和环境问题。美国环保署（EPA）这样界定环境正义： “环境正义”是指在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面，全体国民，不论种族、肤色、国籍和财产状况差异，都应得到公平对待和并能有效参与环境决策。“公平对待”意味着对于任何群体，不论种族、伦理观念和社会经济地位差异，都不应不合理的承担由工业、市政、商业等活动以及联邦、州和地方环境项目与政策实施所带来的消极环境后果。“有效参与”则意味着：（1）可能受到影响的社区居民都有适当机会参与将影响其环境或健康的议案的决策；（2）公众的意见能够影响立法部门的决策；（3

16、）决策过程中应当考虑所有参与者的意见；（4）决策者为潜在受影响者的参与提供便利。 EPA特别担忧的是环境对某些社区居民健康的有害影响。与美国其他地方相比，这些社区环境负荷过重，人们暴露在不适宜的环境危害和风险之中。由于公开歧视、消极的种族中立许可及管制行动等历史原因的持续影响，无论在城市还是乡村，这些社区大多是少数族裔和低收入者的聚居区。27 环保署期刊的一位前编辑曾说过： 美国的少数族裔，诸如西班牙裔、印第安人、亚裔、非洲裔和其他人种的穷人，其生理环境在过去二十年的环境治理中至少在某一方面被忽略了。整体上，黑人儿童的血液中比白人儿童含有更多的铅。在大气污染未达标的地区，黑人的比例明显过高。至

17、少可以认为，移民的农场工人的环境，尤其是与高危农药接触时，没能得到很好的保护。有色人种比白人更容易居住在危险的垃圾场附近。28 像Marcus一样，环境公平的拥护者也认识到环境与居民健康的直接联系，认为清洁、健康的环境将对社区居民的总体健康产生积极影响。他们指出，诸如清洁、健康的饮用水等自然资源的充分供应，对于所有人的健康和繁荣都是必要的，无论其种族、肤色、国籍和财产状况。而在各个社区中公平公正的分配卫生服务资源，对于人们的健康繁荣也同样必需。同时，各级政府也有责任保护自然资源，使它们能够公平公正的满足各社区的需求。一位环境正义的拥趸曾明确指出：“环境正义争论中最关键的是每个人的生活质量，目标

18、是同等保护，而非同等污染。”29 2、可持续发展国际层面上的反应 与环境正义密切相关的是可持续发展。布伦特兰委员会将可持续发展定义为“既能满足当代人的需要，又不损害后代人满足他们需求的能力。”30 因而，可持续发展大致意味着：（1）今天的发展不应以牺牲明天为代价；（2）人类发展的持续性不应仅是小范围内延续一定的年限，而应当着眼于整个星球的长远未来。31 在最近一篇名为一个物种，一颗行星：环境正义和可持续发展的文章中，国际环境法中心（CIEL）认为环境正义和可持续发展实质上是同义的。32 CIEL阐述道： 在一些关键的和起决定性作用的特征方面，可持续发展和环境正义的概念是相同的。二者都需要考虑和

19、整合与社会公平、环境保护和经济发展等相关政策。另外，二者都涉及到关注个体和社区所面临的现实情形以及解决不同的政策导向将来可能出现的后果，以保证一方面发展是持续的；另一方面，政策选择不仅在短期内能达到公正的结果，而且从长远看也不会导致不公正。与环境正义类似，达到可持续发展也需要透明的决策过程和真实有效的公众参与机会。33 3、日益浮现的清洁、健康的环境权 在1998年一本法律评论的春季号，J.B.Ruhl教授考察了环境正义和可持续发展在美国是如何向可强制执行的“硬法”发展。34 他论证了这些法律和政策的思想转化为现实所必须经历的几个阶段： 第一层级：通过一种通行的规范表达方式，这些思想变得广为人

20、知； 第二层级：拥护该项规范的对立面不再能站得住脚； 第三层级：对违反该项规范的指控不再是得不到处理； 第四层级：在这项规范下没有任何案件发生被认为是一项显著缺憾； 第五层级：重要的政府部门将这项规范作为一项明确的政策目标； 第六层级：在预见可能否定或阻碍这项规范的行动时，通过必要的授权来促进这项规范的实施； 第七层级：这项规范完全转化为法律，能够适用环境评价、批准、和执行的可量化的、合理的、常规的标准。35 Ruhl教授认为环境正义和可持续发展处于不同的发展阶段。他认为，“可持续发展还未达到第六层”，因为“在联邦层面上没有新法生效，现存法律中也没有被解释为等同于可持续发展的规范，没有任何法院

21、将上述标准作为宪法要求或者司法命令适用于任何项目。”36 关于环境正义，Ruhl陈述道： 环境正义尚未达到形成包含规范陈述的法律体系的层面，当然就不存在独立的环境正义法律体系。当前，官方在关注环境正义时必须采用其他法律体制作为替代。尽管这种方法并不妨碍对环境正义问题的明确考虑，但它仅从政策内容方面为硬法的形成提供了一条非直接的途径。37 在他看来，环境正义已经达到第六层，但是还未达到第七层级。 （三）美国联邦政府的经验“硬化”法律 自Ruhl教授1998年发表他的文章以来，尽管加利福尼亚、佛罗里达、阿肯色和其他一些州都有立法行动，但联邦层面上还未进行具体的环境正义立法。很明显，在环境正义问题为

22、EPA尤其是联邦政府解决之前，现行环境法律必须加以扩展和创新。由于EPA是实施和执行环境法律保护所有人（包括容易不适当的暴露在环境危害和风险中的少数族裔和低收入阶层）健康和生存环境的机构，它理应抓住这个最佳时机，将环境正义议题纳入到传统环境法的框架之内。的确，联邦环境正义执行法第一条直指联邦机构：“最大限度的务实和寻求法律支持每一届联邦机构都应当将环境公平作为其使命之一。”38 因此，为达成环境正义目标及满足12898号执行令的要求，EPA首席法律顾问有必要发布一份法制备忘录，阐明如何通过有效的运用环境法和它们的执行条例将环境正义并入环保署的项目内。 前EPA首席法律顾问Gary S. Guz

23、y在2000年12月1日提交给高级官员的备忘录中指出，EPA决定其实行的一些法规将授权不同的规划项目解决环境正义问题。39 这些法律包含了EPA行动的范围，其中包括： (1) 在清洁水法第304（a）（3）条之下设定标准； (2) 根据资源保护和回收法案第305(c)（3）条提供设施； (3) 对于符合综合环境责任赔偿和义务法第117（e）条的给予奖励； (4) 在清洁空气法309条指导下评价其他联邦机构、州和地方政府采取的行动。40 另外，这些法律还要求EPA考虑多种因素，包括公共健康、累积效应、社会成本、福利以及总体上的环境和人类健康的影响。41 这些备忘录大范围的发布是EPA法律顾问办公

24、室首次明确承认现行环境法能够使EPA解决环境正义问题。 与这种观点相一致，前环保署长官Christine Todd Whitman向EPA高级官员发布了一份署名“2001年8月9日”的备忘录，其中明确说道： 这份备忘录的目的是使你们一如既往的支持和致力于环境法律及其配套措施的实施，以保证环境正义是为了所有团体和个人的利益。环境法为解决少数民族地区和低收入社区的环境风险和危害提供了很多机会。这些现行法律条款的适用是EPA为阻止上述地区遭受不适当的高危影响而做出的努力的重要组成部分。42 另外，为了使公众理解和明白环保署是如何运用环境法律及其配套措施是来解决环境正义问题，EPA环境正义办公室提供资

25、金与环境法研究所达成合作协议，提出了两份全面的报告：（1）推进环境正义的机遇：对美国环保署法定职权的分析，阐述了“更深入的理解环保署在促进环境正义方面的职能很重要，因为公众在环保署环境保护项目的实施方面发挥着至关重要的作用”43；（2）运用环境法保护环境正义公民手册则“着眼于社区居民运用环境法来保护自身及其家人、邻居、生活环境时所拥有的机会、法律制度和保护方式。”44 研究所同时还开发了公民手册的配套DVD社区与环境法，供市民索取。 再者，美国环境上诉委员会（EAB）发布了一些决议支持EPA在环境正义问题出现的时候能够将其纳入考虑。EAB认为，EPA应当在评价根据清洁水法45、 安全饮用水法4

26、6、 资源保护和回收法47 颁发的许可证时考量环境正义问题。 总之，在EPA上述各项活动的基础上可以看出，环境正义确实是已经蕴含在现行环境法及其配套措施中的。 （四）基于权利进路的逻辑 对于Ruhl教授提出的演化过程，CIEL阐述道： 可持续发展与环境正义是共生的，应当共同实施。只有这样，可持续发展才能实现，所有的生物多样性、河流、森林、草场、海洋和沿海资源都汇集于此，数以万计的人们与此密切相关，直接依赖这些必要的资源生存下去。48 “数以百万计的人们直接依赖这些必不可少的资源”自然也包括那些特大城市的贫民。 同时，CIEL还指出： 加强和促进基于权利进路的可持续发展应当得到各方集中的关注和努

27、力。这种方法将有助于加强非歧视、性别平等、非倒退及获得救济的权利。联合国秘书长科菲.安南在1998年的年度工作报告中指出，“权利进路不仅描述了人类需要和发展要求方面的情形，而且描述了与不可剥夺的个人权利相关的社会责任。”只有将关注的焦点由目前的“市场本位”转为为“权利本位”，可持续发展与环境正义才能获得支持。国际法领域目前的趋势也证实了这一点。49 也就是说，环境正义、可持续发展和清洁、健康的环境权之间存在着直接的联系，大概就是与安南秘书长描述的“权利进路的可持续发展”一样能够实施。50 后文将探索这种权利进路的方式是如何继续发展与成熟的。参照Ruhl教授的分析，可以提出如下问题：清洁、健康的

28、环境人权在现实参照系中是否达到了第四、第五、第六层级？ 三、国际层面上环境人权概念的演进 本部分讨论的是在多边和地区背景下以及在各国宪法层面上环境人权概念演进的关键事件。关于这项权利有各种表述，一些观点认为环境人权是从其他人权中派生出来的，另一些观点则坚持环境人权本身就是一项基本权利。与美国一些州宪法（参见第五部分）的环境权条款一样，国际上环境人权概念演化的问题也在于这项权利是否具体到能够执行。这些模糊性和适用性的问题关系着一个重要的问题，即在涉及保障健康的环境时，哪些法院才是合适的裁决者；或者，更为关注参与过程而不是实体权利的方式是否能更好发挥法院和立法机关的才干？ （一）国际文件 自联合国

29、1992年首次将人权和环境联系起来51， 国际社会正努力寻求这种关系是否最好以一项个人权利（即“硬法”）的形式表现出来。如果是，那么这项权利是否是从一种已被承认的权利中派生出来，以及这项权利应当被作为“硬法”还是“软法”。在斯德哥尔摩宣言中，健康环境权最初是作为生存权的分支。52 从那时起，随着对人权和环境关系的复杂性的理解日益加深，国际社会表现出对了将环境权作为“硬法”的迟疑态度。 1、1972年斯德哥尔摩会议 环境人权的概念可以溯及到1972年联合国斯德哥尔摩宣言。宣言开篇明义：“人类有权生活在一种有尊严和福利的环境中，享有自由、平等和充足的生活环境的基本权利，并负有保护和改善这一代和世世

30、代代环境的庄严责任。”53 这种表述将环境质量作为基本权利的一项重要辅助。国际法院前副院长Christopher G. Weeramantry曾阐述过这种联系：“环境保护是大量人权诸如健康权、生存权等的必要条件。详细阐述这些并非多余，因为环境破坏将损及所有人权”54 然而，该宣言的表述一直为人诟病，因为它将环境人权狭窄的限定于来源于“生存权本身”，即仅能适用于危及生存的情形。55 在美国很多州开展的讨论中，这项权利被认为是派生的。这种进路与另外一种将环境人权看作一项基本人权，而非从其它权利中分化出来的观点恰好相反。56 2、1992年里约热内卢环境与发展大会 1992年，里约宣言直接在可持续发

31、展的背景下提出了清洁、健康的环境人权议题。 宣言原则一指出，“人类处于可持续发展的中心，有权过一种与自然和谐共生的健康、有益的生活。”57 尽管该原则承认了环境、发展和保护人类健康的联系，但它回避运用“权利”方式表达的进路则受到批评。58 与斯德哥尔摩宣言相比，里约宣言采取了一个较为松动的立场。这种立场折射出了政府在寻求可持续发展的过程中对涉及到政治、社会、经济状况复杂性的认识的深化。59 3、联合国人权与环境原则宣言（草案） 在里约宣言之后，争论仍继续发展。1994年，联合国在一次人权和环境专家会议上提出了以权利为基础的表述。专家组提出了人权与环境原则宣言（草案），认为“所有人都有权生活在一

32、个安全、健康和生态和谐的环境中”。60 然而，联合国成员国并不愿意使之成为有约束力的法律文件，或许他们认为立法/政策基础的路径比法院/裁决基础上的进路更为合适。61 4、2002年世界可持续发展峰会 确实，在国际层面上，尽管受到越来越多的关注，清洁、健康的环境权在朝向制度化可操作的进程中仍不断遭遇阻力。2002年可持续发展峰会上发布的“行动计划”显然与环境人权直接相关。它建议各国“承认环境与人权（包括发展权）之间可能存在联系的观点。”62 “行动计划”认识到可持续发展的复杂性，包括可持续发展在向现实转化过程中需要解决的许多挑战。同时，该计划也认识到在国内国际双重层面上良好治理的关键作用，包括公众参与和政府回应的重要性。因此，在清洁、健康的环境人权的