第三章我国住房公积金的绩效现状评价与分析.docx

1、第三章我国住房公积金的绩效现状评价与分析第三章 我国住房公积金绩效评价与分析 一、住房公积金制度评价标准 合理衡量一个地区住房公积金的绩效水平，涉及的考评内容及其繁杂。目前，住房公积金绩效评价主要涉及两大层面：一是住房公积金管理运行的效率，即从管理层面来考虑，不仅包括决策机制、运作机制、监督机制的建立情况，还包括政策法规体系的建设情况，资金管理运作模式，业务风险控制、创新能力，信息科技应用、服务效能等多个方面；二是住房公积金政策执行效果，即政策社会效果，包括制度覆盖、经济及社会效益情况等。因此住房公积金绩效评价标准必须从管理运行和政策执行效果两个层面来确定。 （一）住房公积金管理运行效果评价

2、住房公积金要实现各种政策目标，必须保证自己的管理运行效率，即保证住房公积金的管理运行高效率以及可持续性。 1.效率原则 效率原则可以从两个角度进行解释：一是产生特定水平所需要的政策效果所需要的成本最小；二是各种住房公积金中心各项职能运转效率较高或完成率较高。作为公共住房金融政策，住房公积金政策本质上是一种补贴政策，其政策效率本质上是指补贴的等效金额与政府提供补贴的成本之间的比率。其中，补贴的等效金额是对补贴对象来说，接受补贴与接收等效金额的现金应无差异。具体来说，补贴效率又分解为消费效率（补贴的等效金额补贴与市场价值 的比例）以及分为生产效率（补贴的市场价值与补贴成本的比值）。理想的运行状况，

3、应该是高产出低成本。 2.可持续性原则 理想的住房公积金政策，应该是经济社会发展所能承受的。这也成为该项政策能否长期运行的标准。对于可持续性的考评，可以从微观和宏观两个层面来进行。从微观来说，包括公积金的资金运行的安全性、流动性、增值性；从宏观的发展来说，就是该政策与经济发展水平的适应性。 （二）住房公积金政策执行效果评价标准 住房公积金政策效果主要是指住房公积金政策实施后的效果及政策目标实现情况，即从社会效益方面来考量。 1.有效性原则 有效性是公共政策最重要的原则，它指特定的政策工具能够服务于既定政策目标，并且为这一目标的实现发挥正向作用。对住房公积金 政策实施后 2.公平性原则 价值取向

4、是公共政策最本质的规定性。公共政策的价值取向直接影响政策的内容和结果，即有什么样的价值取向就会有什么样的公共政策和不同的治理效果。可以说，如果公共政策的价值取向偏离了公平正义的轨道，那么，不仅整个政策活动会失去应有的意义，并且政府的公信力会受到很大损害。因此，公平正义应成为公共政策的基本价值取向。 住房公积金政策作为一项支持和保障城镇居民获得合适住房的公共政策，其主要侧重于经济上的公平性。其政策目标主要是以中低收入群体住房需求为导向，重点支持中低收入群体的住房支付能力需要满足“横向公平原则”，即相同条件（如相同收入水平、相同收入条件下）家庭从住房公积金政策中获得的收益或负担的成本应相同。另外，

5、还要满足“纵向公平”，低收入水平的居民应该获得更多的支持，不应该扩大这种差距。因此，公平性的考察可以通过比较不同群体的住房公积金的使用（机会公平）和缴存情况以及不同群体的收益情况来实现（结果公平）。 3.外部性原则 作为一种公共住房政策工具，住房公积金政策是政府对住房市场的一种干涉，在一定程度上会对住房市场产生正面或负面的效果。一方面住房公积金政策可能的外部性可能是正面的，表现为正外部性。如住房公积金政策提高了体系内居民整体住房购买力；或低收入人群获得更大的住房保障水平。另一方面这种政策也有可能是负面的，表现为负的外部性。如扩大不同收入群体之间的住房支付能力。 理想的公共住房政策工具应当在实现

6、政策的目标中，不对扩大政策的正外部性，缩小政策的负外部性。 二、住房公绩效评价基本方法 （一）成本收益分析法和成本效果分析法 管理运行效率包括收益最大化和成本最小化两方面，即一方面最求单位成本产出的价值最大，另一方面也要求实现一定目标而支付最小成本。 成本收益分析法，即某一项政策，从经济效果或经济可行性方面来考虑，只有收益超过成本或至少等于成本时，才是经济上可行的，收益成本的比率越大，该政策的效率越高。 成本效果分析法，即根据政策预期结果的成本与效果，来评估该项政策的效率。许多公共政策无法计算收益，但可以计算相应成本，该方法可以弥补这种无法计算收益的缺陷。 （二）随机抽样方法 可持续性评价主要

7、是对住房公积金作为金融工具，自身运行状况的一种评价。在进行评价时，通过数据抽样，采用定量分析的方法对现有公积金政策运行绩效的安全性、增值性进行考察。 抽样数据包括宏观和微观两部分数据。抽样过程中应该注意需采取随机抽样的方式，分别抽取公积金缴存数据库和贷款数据库的数据。 （三）图谱分析方法 住房公积金政策公平性问题也是由于制度参与主体，即城镇居民之间的个人差异而产生。这种差异反映在居民社会地位和社会阶层上，比较具体的指标是收入的差异和职业的差异。 图谱分析法就是将公积金政策面向按人群收入特征和职业特征为依据进行的分组分析，并对参与和收益等指标在不同组的分布进行统计分析，观察其匹配和离散程度，以考

8、察公积金政策的公平性。 三、住房公积绩效评价指标设定 （一）住房公积金绩效评价整体框架 根据住房公积金绩效评价标准的设定，我们将通过住房公积金管理运行效率和住房公积金政策实施效果两个层次对住房公积金绩效进行评价。 住房公积金管理运行效率通过管理运行效率类指标、可持续性类指标来考察。住房公积金政策实施效果评价通过政策效果评价、政策公平性来考察。 （二）住房公积金绩效评价指标分析1.住房公积金管理运行效率评价（）管理运行效率类指标住房公积金资金运用率=（月平均个人贷款余额月平均国债投资余额）/月平均住房公积金余额，该指标表明公积金运用效率；住房公积金提取率当年提取金额住房公积金累计缴存金额。根据政

9、策目标，第一类提取额度符合公积金的政策目标，因此当年提取金额若替换为第一类提取额度更加符合要求；住房公积金贷款率=当年住房公积金个人贷款发放总额/当年住房公积金实际缴存总额；（）可持续评价指标 要实现公积金政策的可持续性，就要保证公积金作为金融资产能够高质量的运行，保证其安全性、增值性和与经济水平发展的适应性。其中安全性和增值性性主要是从操作风险和信用风险的角度来考察；与经济发展水平的适应性主要是从宏观经济的可承受角度来考察。 该部分指标分为安全性指标、增值性指标。 安全性指标，我们可借鉴商业银行的资产负债比例管理的方法，设计相应的指标来评价公积金管理运行的安全性，具体如下： 住房公积金缴存（

10、贷款）余额增长率=（当年末住房公积金缴存（贷款）余额/上年末住房公积金缴存（贷款）余额）1 。通过比较两者的差值，可反映住房公积金的资金可持续性。 贷款风险准备金充足率=当年末贷款风险准备金余额/当年末住房公积金贷款余额。该指标反映公积金中心管理抗风险能力的大小，比率越高，说明风险越小，安全性越好。 贷款逾期率=（月平均贷款逾期额/月平均住房公积金贷款余额）100%（也可以结合实际，同时考核按逾期贷款户数与应还贷款总户数的比例计算的贷款逾期率）。 该指标反映信用风险的大小。从长期来说，比率越高风险越高，安全性越差。 增值类指标，我们也可借鉴商业银行的资产负债比例管理的方法，设计相应的指标来评价

11、公积金管理运行的增值性，具体如下： 住房公积金增值收益率=当年住房公积金增值收益额/月平均住房公积金余额。 反映名义住房公积金增值能力。 实际住房公积金增值收益率=当年住房公积金增值收益额/月平均住房公积金余额-通货膨胀率。 反映实际住房公积金增值能力。 住房公积金增值收益增长率=（当年增值收益-上年增值收益）/上年增值收益。反映住房公积金盈利的快慢。 3.住房公积金政策效果评价 （1）保障性评价指标 住房公积金制度的保障性是该制度的重要作用，因此我们在各位学者研究社会保障尤其是住房保障的基础上，借鉴住房保障测度模型，设计了公积金对我国城镇居民的住房保障力度的测算指标，该指标主要是通过对支付能

12、力影响的角度来考察。 该思路主要是以缴存人住房支付能力的提升作为政策目标。因此，以货币化形式测算通过公积金制度对该人货币收入的增加额度。如果增加额度明显，与原收入相比具有不可忽略性，证明政策具有保障效果，反之无效。 收益组成部分测算： 单位缴存额=收入*缴存比例； 个人缴存额对所得税的减免额=收入*对应所得税率-收入*（1-缴存比例）*对应所得税率/贷款年限； 贷款利息节约额=商贷利息总额-公积金利息总额。 以上三项和就是个人直接受益值，保障程度可以由个人直接受益值与年个人人均收入比例评判。 （2）公平性指标 所谓公平性，是指规则在对待两个及以上的对象时，要做到一视同仁。公平大致可分为三个层次

13、的内容:机会均等、分配过程或分配形式的公平、结果的公平。在本文中，住房公积金的公平性是指: 在保障大多数人获得住房权益的基础上保证住房公积金制度权利与义务的平等，以实现住房社会福利最大化，即所有纳入住房公积金制度的职工，特别是中低收入职工能买得起房、住得上房，满足其基本的住房需求。具体说来，包括公积金覆盖范围的公平、公积金实施过程的公平以及最终结果的公平。这也可以看成是衡量住房公积金制度公平性的标准。具体通过选取典型城市，通过抽样调查来实现。 住房公积金制度覆盖率=住房公积金实缴职工人数/住房公积金应缴职工人数；住房公积金应缴职工人数一般指统计局公布的上年在岗职工人数，由于非公有制企业职工人数

14、较难采集，各地是否可以采取通过抽样调查等手段，在按统计局公布的在岗职工人数基础上乘以一定的系数来确定。 （三）住房公积金绩效评价结果 1.管理运行绩效评价分析 （1）管理运行效率评价 根据前文的计算公式定义，我们收集相关数据对住房公积金管理运行效率进行评价。 住房公积金提取率情况分析： 2008年租房公积金提取率，从2007年的51.05%下降到41.47%后一直低于50%。近年来，由于房价的不断攀升，提取门槛也随之提高，因而公积金提取率增长缓慢。 图3.1 2006-2012年（期末）全国公积金资金提取率 从选取的八省市情况来看，各省市公积金提取差异较大。2012年北京市和浙江省的公积金资金

15、提取率最高，超过50%；内蒙古、湖北、贵州三省公积金资金提取率却低于40%。应该说，公积金提取率同城镇居民收入之间具有正相关，地域性差距明显。图3.2 2012年（期末）八省市公积金资金提取率 住房公积金贷款率情况分析： 住房公积金贷款率比例一直保持60%左右，仅在2008年下降为45.55%。其中公积金贷款率，取样省市差距非常大。贵州省达到69.42%，四川省仅为47.93%。图3.3 2006-2012年（期末）全国公积金贷款率（%） 通过加入房价收入比这一考察变量，住房公积金贷款率和房价收入比之间的相关系数0.523，具有较强的正相关性，即收入房价比越高，公积金贷款率可能越高。这也解释为

16、何高收入地区北京市，公积金贷款率仅为48.49%，排在八省市的倒数第二位。表3.1八省市公积金贷款率对比表全国公积金贷款比率（%）收入房价比（%）北 京48.492.20内蒙古67.506.33辽 宁53.894.92浙 江62.753.24山 东55.535.65湖 北56.294.46四 川47.934.09贵 州69.425.06 图3.4 2012年八省市公积金贷款率与收入房价比对比图（%） 住房公积金资金运用率情况分析： 根据公积金中心相关数据，我们经测算发现：公积金资金运用率使用效率从2006年-2008年的55%左右上升到2009-2012年的62%。虽然公积金资金运用效率较高，

17、但地区差异较大。图3.5 2006-2012年（期末）全国公积金资金运用率（%） （2）可持续性评价 根据前文的计算公式定义，我们收集相关数据对住房公积金可持续性进行评价。 1）住房公积金安全性评价情况如下： 住房公积金个人贷款逾期率情况分析： 全国住房公积金个人贷款逾期率逐年下降，贷款规模不断增长。公积金运行安全性有所保障。 图3.6 2006-2012年（期末）全国公积金贷款逾期率（%） 住房公积金缴存（贷款）余额增长率情况分析：通过对2006年-2012年公积金缴存额增长率与贷款额增长率的比较，我们发现：在大部分年分住房公积金缴存额增长率都低于贷款额增长率，而且两者差距还较大，如2007

18、年缴存余额增长率低了贷款余额增长率23.17个百分点，2009年缴存余额增长率低了贷款余额增长率23.58个百分点。因此，目前公积金未来持续运行的压力较大。 图3.7 2006-2012年（期末）全国公积金缴存（贷款）增增长率（%） 贷款风险准备金充足率情况分析： 从2005年-2012年的数据来看，全国的贷款风险准备金充足率维持在5%左右，而银行信贷资产根据金融监管部门的有关规定进行风险分类，标准风险系数暂定为：正常类1.5%，关注类3%，次级类30%，可疑类60%，损失类100%。因此，同银行信贷资产相比，公积金准备金结构单一，比例较低。 图3.5 2006-2012年全国公积金贷款风险准

19、备金率（%） 总的来说，公积金运行风险不容小视，对住房公积金运作风险的防范力度有待加强。 2）公积金增值能力评价： 目前，我国公积金增值主要通过以下三种方式：公积金银行专户存款、发放给个人住房贷款和购买国债。从全国统计情况来看，个人住房贷款是最主要的增值渠道，存贷利息差影响这一收益的大小。 2003-2008年，全国住房公积金增值收益整体上是逐年增加，但在2007年出现了小幅下降，2008年又出现加大幅度的增长，2008年末当年增值收益为170.1亿元。图3.6 2003-2008年全国公积金增值额（亿元） 从增值收益的增长率来看，2003年-2008年全国公积金增值收益增长最快的时段为200

20、5、2008年。期间，增长率波动较大，在2007年甚至出现了负增长的情况。这主要是由于住房公积金业务支出增长过快，2007年达到70%，由于利率政策的调整，支付给缴存人的利息支出额增长迅速。 图3.6 2003-2008年全国公积金增值收益率情况（%） 从公积金增值收益率来来考察，2003-2008年，全国住房公积金增值收益率保持在11.47%-16.85%之间。在扣除了通货膨胀的影响下，实际公积金增值收益率下调为6.69%-10.95%之间。图3.7 2003-2008年全国公积金增值收益增长率情况（%） 总之，2003年以来，我国住房公积金保值增值能力增强，公积金收益逐渐增加，但保值渠道仍

21、然较窄，压力仍然较大。 2.公积金制度效果分析 （1）保障性评价指标 利用前部分公式计算，利用四城市2012年全体缴存人和住房公积金贷款人申请数据进行分析，得到各城市缴存人均年直接受益总额如表3.2。表3.2四城市公积金缴存人平均直接受益额城市平均年直接受益额（元）占缴存人年均收入的比重（%）北京8234.2318.92%重庆5432.4217.21%西安5623.8716.32%南宁3978.3115.21% 各城市居民均获得可观的补贴。但地域性差距较大，明显北京地区获得补助更高。虽然长收入比的差距有所缩小，但仍然是收入越高的地区，买房能力提升幅度越大。由此可认为，公积金具有一定的保障能力，

22、但对于地区和不同收入群体来讲保障能力又是不公平和对等的。 （2）公平性评价 1）住房公积金制度覆盖情况分析： 目前，住房公积金制度覆盖面狭窄且不公平，主要由机关事业单位和国有企业人群享受。截止到2013年3月末，全国住房公积金的缴存人数是1亿人，国家公务员709万人，国有企事业单位6704万人，合计占74.13%，居绝对主体地位。为了验证以上结论我们随机抽取北京市100名人员进行调查。 本次问卷统计显示，未参加住房公积金制度的占28% ( 见表3.1) 。这部分职工全部属于民营企业、个体工商户、自由职业者和进城务工者，他们实际上最需要改善住房条件，最需要获得政府的政策扶持，却又被排除在政策之外

23、。机关事业单位和国有企业人群覆盖率达到100%。这种行业间的不平衡特别明显，大量的中小企业低收入人群所在单位没有为他们建立这项制度。表3.3调查对象公积金缴纳情况单位性质受调查人数（人）缴纳公积金人数（人）缴纳比例政府机关1010100%事业单位1010100%国企2020100%民营企业20945%三资企业2020100%个体工商户、自由职业者和进城务工者20315%合计1007272% 同时，在对全国的数据，我们还发现，国家政策规定覆盖的人群中仍然有一定比例未覆盖。这主要是由于这部分职工或因单位经济效益差而导致。2006年-2012年公积金缴纳人数是人数虽然逐年增加，但对比劳动力参与比例，

24、我们仅仅只有12%左右的劳动力覆盖其中。 图3.8 2009-2012年全国公积金覆盖率（%） 图3.9 2006-2012年全国公积金实缴职工人数增长率（%） 图3.10 2009-2012年全国公积金参与人数比例（%） 2）公积金对收入影响情况分析： 根据当前公积金制度，公积金的存款额和两个因数有关, 一个是职工本人上一年度的月平均工资和另一个是公积金的缴存比例。因此，高收入和高缴存比例，就会导致公积金缴存额的大幅上涨,拉大收入差距。另外, 由于公积金的缴存基数是以职工本人上一年度的月平均工资计算的, 且这部分收入不计征个人所得税, 因此公积金对工资越高收入越多的阶层越有利。 表3.4公积

25、金制度对收入差距的影响（元）月平均缴存基数为缴存比例（企业）月平均缴交额1000012%12001000010%1000800012%960500012%600 3）公积金使用公平性分析： 住房公积金制度使用严重不公，实质是“劫贫济富”。 截止到2013年3月末，全国累计发放个人住房贷款1764万笔，以每笔含2位缴存人计算，累计有3528万人使用了贷款（这里没有考虑2次以上的重复贷款情况），占缴存人数的35.28%，也就是说，有64.72%的缴存人没有使用过贷款。住房公积金制度运行中出现了“低收入者存钱，高收入者消费”的“劫贫济富”的现象。实际受益于低息贷款的群体只是缴存人中的一小部分，住房公

26、积金制度改善中低收入者住房条件的初衷没有实现。表3.5住房公积金贷款使用比例整体情况年份累计发放贷款笔数实缴人数（万）使用比例200896117007745.0924.82% 2009116206908031.328.94% 2010134022208606.331.15% 2011149882029650.831.06% 20121707368910154.433.63%注：使用比例=累计发放贷款笔数*2/实缴人数 表3.6住房公积金贷款结构表（抽样数据）缴存范围占贷款人数比例占贷款资金比例月缴存300元以下10.21%5.9%月缴存300-900元48.91%45.67%月缴存900元以上

27、40.88%48.53% 根据表3.5中抽样数据显示，月缴存300元以下的中低收入职工贷款比例只占10.21%，贷款资金仅占5.9%；而月缴存900元以上的高收入职工占40.88%，贷款资金占48.53%，明显是收入越高人群使用机会越大，使用资金量越大。 3.我国住房公积金绩效评价结论 （1）覆盖面有限 住房公积金的制度设计主要是用于支持职工购、建、修自住住房, 然而实际运行中住房公积金制度却没有实现全覆盖。至少到目前为止, 公积金制度将四部分人排除在外: 一是没有参加公积金制度的集体企业和个体企业的职工; 二是相对困难企业的职工(有相当一部分下岗职工); 三是没有单位的城市居民(包括个体从业

28、者), 如自由职业者; 四是在城市工作的农民工。而我国目前的弱势社会群体正是由后三部分人构成, 他们最需要社会的援助。 （2）资金使用率不高 目前, 全国住房公积金整体使用率水平在40-50%左右。沿海地区如上海、北京、天津、南京、杭州等城市, 公积金资金使用率达到80% 以上, 而有些中西部欠发达地区使用率仅在30%左右, 呈现出比较显著的地区性差异, 即“东多西少、沿海较旺、内地偏缓”的地区分布特征。同时, 住房公积金归集资金流动性差, 使用效率总体不高。由于在住房公积金的提取和使用方面设立了诸多不合理的禁区, 造成了一方面买房人无法提取资金, 另一方面大量资金沉淀, 因此, 住房公积金在

29、制度的效率性方面备受质疑。 （3）保障作用有限 建立住房公积金制度的初衷是通过长期、稳定住房储金的建立与积累, 发挥资金互助性功能, 解决广大中、低收入职工的住房问题，但有制度设计的缺陷，导致这种保障作用极其有限。 一是按工资比例缴存的模式，导致各地、各行业职工缴存数额相差悬殊。高收入人群把住房公积金当成了第二份工资, 公积金变相成为他们的一种高福利; 非正规就业或失业的低收入者却被排除在住房公积金的帮助之外。 二是职工个人公积金的贷款和提取受到许多条件的制约,限制保障作用的发挥。大量无力购房人群所缴存的公积金成为沉淀资金。 （4）风险加大，监管薄弱 目前, 我国公积金风险虽然不高，但呈现不断加大的态势。公积金贷款增加率高于公积金缴存增长率，公积金运行的可持续性令人担忧；同时公积金投资渠道单一，方式简单，保值增值压力较大。 目前对于住房公积金贷款业务运作的监管，缺乏明确的监督主体, 实际上处于监管真空的状态, 资金的安全性无法得到保障。