国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究.docx

1、国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究社会2009#4S oc i e t y 第29卷国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究张钟汝 范明林 王拓涵张钟汝 上海高校人文社科重点研究基地上海大学/中国社会转型与社会组织研究中心0研究员范明林 上海高校人文社科重点研究基地上海大学/中国社会转型与社会组织研究中心0研究员王拓涵 上海大学社会学系 硕士研究生本研究系教育部人文社会科学研究规划项目/政府和非政府组织合作机制建设0(06J A810009的阶段性成果之一。摘 要:本研究以法团主义理论为基础,以授权、控制和垄断性等概念为分析工具,运用个案研究方法对上海市不同类型的非政府组

2、织与政府的互动关系这一议题,做了比较深入和全面的分析与探讨。从国家法团主义的理论视角来看,由个案与政府互动关系的研究中可以提出以下两个创新概念:/庇护性国家法团主义0和/层级性国家法团主义0。采用同样的理论视角来观察中国的国家与社会之间的关系,本研究的发现是:它们正经历着一个由/直柱型的国家与社会关系状态0向/漏斗型的国家与社会关系状态0的转变过程,这种转变多少显现了国家与社会关系已经出现了模糊的分界。关键词:非政府组织 国家法团主义 互动关系一、话题讨论的背景和相关文献分析1.话题讨论的背景和研究的问题关于一个国家或地区非政府组织产生和发展的前提条件,历来存在着这样一个命题,即经济发展必然推

3、动非政府组织的发展,经济发展水平是衡量国家或地区非政府组织发展及其状态的决定性指标。香港地区的G DP 比中国内地以及国内的任何一个城市都高,故其非政府组织就人均而言无论是在数量、规模或品质上都远远超过内地。日本学#167#者冈室美惠子(转引自王名、刘国翰、何建宇,2001也以这样的思路来研究中国的非政府组织的发展,她通过对1997年相关数据的分析,发现中国各省社团数量与该省的G DP高度相关,基本上是GDP越高,社团数量越多。不过事实并非如此。近几年,上海的人均GDP一直位居全国首位,比起中国西部内陆省份的人均GDP来说更是遥遥领先。那么,上海的非政府组织的发展是不是在国内居于领先地位呢?对

4、此,可用政府的一些统计数据来加以说明。表1:中国及有关省市人均国内生产总值对照表(单位:元/人年地区200020012002中国708175439030上海345473738246607云南463748665618陕西454950246500资料来源:2001年、2002年和2003年的5中国统计年鉴6。表2:中国及有关省市非政府组织发展数量(单位:个2000社会团体民办非企业2001社会团体民办非企业2002社会团体民办非企业中国136*299932253912967682089上海2641224252044125392066云南415639086953981540陕西39273640740

5、34301491资料来源:2001年、2002年和2003年的5中国民政统计年鉴6。统计表明,自2000年至2003年,上海的GDP都超出云南和陕西两省,而同期上海的非政府组织每年的数量基本上不超过云南省和陕西省两省各自的数字。由此而言,一个城市的经济发展状况或经济实力的强弱并不是决定该城市或地区非政府组织发展以及数量、规模的唯一因素,许多情况下往往和政府对于社会公共事务的态度、控制意愿等因素有着密不可分的关系。云南享有/中国的NGO之都0的称号,许多海外著名的非政府组织,如世界宣明会、儿童救助会等,都在当地设立服务机构并输入资金,#168#社会#2009#4协助当地政府开展扶贫开发、环境保护

6、、戒毒矫治等各种社会服务。问题是云南省的经济实力远不如上海,那么它何以会让众多的非政府组织在此发展呢?而类似上述著名的组织在上海的社会服务领域中可以说是/凤毛麟角0,何以会如此呢?本研究就是在这样的背景下,探讨在社会服务领域中,上海的非政府组织如何与政府互动,这种互动又表明了当代中国国家与社会的关系发生了怎样的变化?2.相关文献的回顾及反思关于政府和非政府组织的关系在国内外学术界已有诸多论述(G i d ron,K ra mer&Sala mon ,1992:18;Kuhn le&Se lle ,1992:30;官有垣,2000;王颖、折晓叶、孙炳耀,1993;田凯,2004;龚咏梅,2007

7、,有些已经建构成具有一定抽象程度的理论模式。G i d ron 等人(G i d ron ,Kra mer &Sa la mon ,1992:18根据/服务的经费和授权0和/服务的实际提供0两项指标,把非政府组织与政府的关系模式划分为竞争与合作两大类型。Kuhnle 和Selle(1992:30提出另外两项重要指标,认为可以把非政府组织与政府的互动关系划分为四种类型(详见图1 。图1:非政府组织对政府的互动关系G i d ron 提出的理论模式,突破了传统的非政府组织与政府之间必然的冲突论,但是这个模式过于简单化,实际上,政府和非政府组织之间既有合作,又有竞争,合作中包含着竞争。在中国尤其要倡

8、导非政府组织对政府的一种合作中竞争的关系,这种合作中的竞争关系,使得非政府组织和政府之间不会走向两个极端:过分强调合作而导致非政府组织丧失自主性和独立性,或者过分强调竞争而导致一系列社会秩序问题,甚至威胁政府的合法地位和合法统治。Kuhnle 和Se lle 的理论模式对本文研究的启发在于:它把政府与非#169#国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究社会#2009#4政府组织的关系形态放置于动态的背景下来加以考察。但是该模式值得反思的地方是,它更多的是从非政府组织的角度来谈与政府之间的关系。经验指出,政府与非政府组织之间某种关系类型的达成,一定是双方交互作用的结果。在中国内地,大多数

9、情况下政府居于相互关系的主导和主动地位,因此,研究中国内地的非政府组织与政府间的关系,也同样需要较多地从政府的视角来分析。国内学者王颖等人(王颖、折晓叶、孙炳耀,1993通过对浙江萧山的社团调查,提出/官民二重性0这一重要概念。事实上,/官民二重性0不仅仅是中国内地一些非政府组织在实际运作中所呈现出来的基本特征,也是它和政府之间关系的一种真实写照。田凯(2004以国内一家慈善基金会为个案开展研究,他提出了一个重要概念,即/组织外形化0。这个概念描述的是国内慈善组织的基本特征,但实际上它也反映出了这类非政府组织和政府的真实关系:组织与行政部门同构、被政府主导以及居于从属的地位等。国内这些研究来自

10、丰富的经验材料,又经过深入的理论思考,尤其是这些文献对西方理论/概念的反思和批判性使用,以及对本土概念的追求和悉心构造,都为本研究带来了很大的借鉴意义。二、理论基础和研究设计1.法团主义和国家法团主义本研究建基于法团主义理论,西方学者斯密特(Schm itter,1974:85 -131对法团主义的经典定义是,作为一个利益代表系统,它是一个特指的观念、模式或制度安排类型,它的作用是将公民社会中的组织化利益结合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成,它们被组合进一个有明确责任(义务的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的以及功能分化的结构安排之中;它得到国家的认可(如果不

11、是由国家建立的话,并被授权给予本领域内的代表性垄断地位,作为交换,它们在需求表达、领袖选择以及组织支持等方面,受到国家的必然控制。另一位学者威亚尔达(W iar da,1997:23强调,可以将/法团主义界定为一种社会和政治的组织体系。在这个体系中,一些主要的社会#170国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究团体(劳工、企业、农民、军方、族群、部落或恩待团体、宗教组织和利益全都被整合到政府的体系之中,而经常是以一种垄断为基础,或者基于国家的指导、定向、训导和控制,使之能够达到协调性的国家发展0。威亚尔达的定义将法团主义视作为/一种社会和政治的组织体系0,并把所有正式和非正式的社会组织

12、/全都组合到政府的体系之中0。此外,在这个定义中,威亚尔达还特别指出在组合的过程中/国家的指导、定向、训导和控制0等功能的存在和发挥,才/使之能够达到协调性的国家发展0。显然,威亚尔达对法团主义定义的开拓,不仅涵盖了在当今世界秩序中存在的更多的法团主义类型,而且,更为重要的是,它跳出了狭窄的经济领域(实际上是更狭窄的政府、劳方和资方三者关系领域的论述层次,从而触及更根本的国家和社会以及政府和其他社会组织相互关系或互动体系的制度化安排的论述层面。由此看待法团主义的含义以及讨论其功能,无疑对本文研究极具启示意义。按照A.考森、威亚尔达等人(Sch m itter,1974;Ca wson,1986

13、:38;威亚尔达,1997的论述,以法团主义为基础而结成的国家和社会之间的常规性互动体系具有如下特点:(1有国家参与,社会参与则以功能团体的形式出现,它们互相承认对方的合法资格和权力;(2这个建制的中心任务是把社会利益组织整合到国家决策体制之中,因而代表着国家与社会的一种结构联系;(3进入决策过程的社会团体,对相关的公共事务有建议、咨询的责任;(4社会团体之间是非竞争的关系;(5进入决策过程的社会团体数量有限度性;(6在体系内,各社会团体组织以层级秩序排列;(7社会团体在自己的功能领域中享有垄断性的代表地位;(8作为交换,对这些团体的领袖选举、利益诉求和组织支持等事项,国家有一定程序的管制。需

14、要重申的是,在威亚尔达看来,法团主义不只是政府和社会组织的结合形态,而是以国家的整体功能和目标来统辖各级政府和各类民间社会团体之间的互动(徐振国,2000:19。因此,/强国家0论也是法团主义理论的另外一个核心思想。对法团主义理论的进一步梳理就涉及其分类问题,学者斯密特(Schm itter,1974:103-104提出了为后人广为沿用的分类,即/国家法团主义0和/社会法团主义0(见表3。#171表3:社会法团主义与国家法团主义的区别特征社会法团主义国家法团主义数目有限性或单一性通过社团之间建立/政治卡特尔0或者通过竞争性淘汰过程自然形成通过政府施加的限制来实现强制性参与通过社会压力、劳动合同

15、、基本服务提供、专业资格凭证或执照的垄断性发放权力来实现通过政府明文规定来实现非竞争性通过社团内部寡头趋势以及社团之间自愿达成的协议来实现通过不断实施的国家中介、仲裁甚至压制来实现等级化组织架构通过社团组织内在的官僚化扩张和巩固过程来实现通过国家明令的集中化或者行政依附过程来实现职能分化通过自愿性协议安排来实现通过国家明确的行业或专业领域类别来实现国家承认基于自下而上的政治需要基于社团形成与运作的前提条件代表性的垄断通过自下而上的努力奋斗而形成依赖于国家的同意领导人选择与利益表达的控制基于上下对于程序和目标达致的共识基于国家的强制法团主义理论对本研究的启发是:第一,注重社会的整合、秩序和稳定,强调组织和社会团体的作用与执行公共任务的责任,这对中国倡导和谐社会建设具有重大借鉴意义;第二,主张功能团体与国家建立长期的合作关系,从而将社会冲突降低到不损害秩序的程度,这对当代中国社会秩序和稳定的政治主张有极大的契合之处;第三,强调强大的国家领导力量和政府对社团的授权,强调对利益团体自主与活动的限制和干预,将利益团体整合为国家的一部分,不仅向国家机关表达成员的利益,也帮助国家管理和执行政策,从而获得垄断地位。这些观点成为本文研究的可操作性的分析工具。2.研究设计和研究框架本研究采用法团主义理论的核心概念/授权0、/控制0、/垄断性0来分析中国非政府组织与政府的关系,进而探讨国家与社