萨班斯法案由来影响及争论.docx

1、萨班斯法案由来影响及争论萨班斯法案：由来、影响及争论2001年12月，美国最大的能源公司安然公司，突然申请破产保护，此后，公司丑闻不断，规模也“屡创新高”，特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件，“彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心”（Congress report, 2002）。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了萨班斯法案（以下简称SOX法案），该法案的另一个名称是“公众公司会计改革与投资者保护法案”。法案的第一句话就是“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”美国总统布什在签署“SOX法案”的新闻发布会上称“这是自罗斯福总统以来美国

2、商业界影响最为深远的改革法案”。但由于该法案刚刚通过不久，其执行也不到两年，现在就来评价该法案的成败得失，为时尚早。但是，了解该法案的通过背景以及该法案制订过程中的一些问题，对我们正确认识、把握该法案，从而理性地看待我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题，不无裨益。一、法案的形成过程按照美国国会网站对SOX法案的介绍，该法案最初于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会(Committee on Financial Services)，到7月25日国会参众两院最终通过，先后有6个版本，它们分别是：2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日，我们现在看到的

3、是7月25日的最后版本。2002年2月14日提交到众议院金融服务委员会的版本，包括13章，主要内容集中在对注册会计师行业的监管，如：成立一个管制机构，监督注册会计师的运行；对该管制机构的运行给出一些原则性的规定；禁止公司官员、董事等相关人员对审计实务施加不当影响；加快财务披露的速度，包括对内幕交易和关联交易的电子披露；禁止在退休和养老金冻结期间(blackout periods)内部人的交易；责成SEC修改公司信息披露的相关规定、设定最低检查期，并在指定的日期内提交对分析师的利益冲突、公司治理实务、执行(enforcement actions)、信贷评级机构等的专项研究报告。与最终通过的版本相

4、比，第一稿较温和，不仅没有最终定稿所包括的各项严厉的刑事责任要求，而且，对会计职业监管相对较宽松。当然，这与该法案起草时间短有一定的关系，因为，2001年12月2日安然申请破产保护，第一稿正式提交的日期为2002年2月14日，这中间还包括一个月的国会休会期（2001年12月21日至2002年1月22日）。此外，当时世界通信等事件尚未爆发，社会舆论对企业管理层的态度还没有根本转变。从对美国国会网站的检索情况看，安然公司2001年12月2日申请破产保护，美国国会众议院“金融服务委员会”2001年12月12日就安然事件举行第一次听证会，讨论安然倒闭对投资者及资本市场的影响，作为专家证人出席听证会的有

5、SEC首席会计师、安达信的首席执行官等4人。国会于2002年1月下旬复会后，2月4日、5日又召集两次听证会，2月14日正式提交第一稿，自2月14日起，众议院金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会，到4月22日列入Union Calendar, Calendar No. 247，并根据听证情况进行了第一次较系统地修订。4月22日的第二稿与第一稿相比，篇幅增加了将近一倍，主要变化是对公众监督组织（Public Regulatory Organization, PRO）的人员组成、经费来源与独立性、具体运行等的规定更加细致，增加了要求SEC对公司高管在重新编制财务报表之前六个月销售公司证券所得部

6、分进行审定并强迫其交出相应利得；具体讨论了对安然和安达信主要责任人的可能法律行为及其所得的处理；要求美国总审计署(GAO)对投资银行和财务顾问在安然、环球通讯(Global Crossing)失败事件中的作用、特别是投资银行从事的纯粹帮助企业操纵现金流以掩盖其真实财务状况的行为；要求美国律师协会(American Bar Association)对其职业行为示范规则(Model Rule of Professional Conduct)以及SEC的规则展开研究，讨论相应职业道德指南是否有效地指导律师行为并保护公司股东利益。第二稿提交后，众议院的讨论非常激烈，4月24日当天共提交了5份正式的修改

7、意见，涉及：部分术语（A001）、要求PRO成员中至少有一人从来没有获取过会计资格(A002)、责成SEC对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来自审计(A003)、成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的财务报表审计(A004)、对PRO的具体运行进行讨论与限定(A005)。上述修正案只有前两个获得通过，后三个都未能通过。在经过正式讨论后，国会责成工作人员进行修订，从而完成了第三稿。第三稿与第二稿相比，变化不大，主要调整就是PRO成员的组成上，从原来的两个非会计人士、三个会计人士，改为一个从未接触过会计、两个最近两年未执业，其他就是一些遣词用句上的调整。美国国会关于该法案的记录表明，

8、从4月25日提交给参议院“银行、住房与城市事务委员会”讨论，之后直到7月15日，这之间没有关于该法案讨论、修订的记录。但实际上，参议院同期也在进行相应的立法行动。比如，参议院“银行、住房与城市事务委员会”自2月12日至3月20日，共举行了十次听证会，讨论安然、安达信事件的原因、影响与对策。其中，2月14日的听证会邀请了国际会计准则委员会的秘书长、主席等就会计准则的表现形式以及美国“公认会计原则”等问题作证。3月8日，参议员Dodd提交了有关重建投资者对会计行业信任的法案，该法案基本思路与众议院所提交的H3673相似，但增加了有关会计与审计准则、会计师事务所轮换等提议。6月25日，参议院“银行、

9、住房和城市事务委员会”主席Sarbanes报告有关 “公众公司会计改革与投资者保护2002法案”，该法案的书面文本于7月3日正式提交给参议院，7月8至15日的讨论中，共收到122份补充或修正提案，最终于7月15日在参议院以97对0票高票通过，最终通过的提案名称为“公司与犯罪舞弊责任2002法案”或“强化白领犯罪惩罚2002法案”，但参议院同时将该法案与众议院提交的HR 3673进行合并，成为7月15日的修改稿（第五稿）。按照相关资料的介绍，当民主党参议员Sarbanes早在6月18日宣布将提交一份关于“公众公司会计改革与投资者保护法案”时，参议院内部的意见并不统一，共和党资深议员Gramm不支

10、持该提案。有评论认为，如果不能取得Gramm的支持，估计该提案2002年内都无法获得通过。但6月下旬至7月上旬的一些事件，对该提案产生重大影响。其中，影响最大的是2002年6月25日公布的世界通信(WorldCom)38亿美元假账事件。如果说，安然、环球电讯等公司丑闻令美国社会震惊，那么，世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒。6月26日，布什总统承诺要推进对世界通信事件的调查，并将相关人员“绳之以法”，7月9日，布什总统专程到华尔街发表演讲，宣布成立由司法部副总检察长（Deputy Attorney General）为主席的“公司舞弊惩治工作组”，加大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任。同时，

11、布什也要求国会在7月底休会前能够提交让其签字生效的法案。这一切，都促成了参议院最后快速通过对S2673的审议，并将其并入HR 3673。这样，修正后的草案篇幅又增加了一倍多，内容也发生了较大变化，从原来的18章压缩为10章，删除了对有关投资银行、律师等的讨论，将S2673的内容与第四稿的内容进行合并，如第8章“公司及舞弊罪的责任”(Corporate and Criminal Fraud Accountability)、第9章“严惩白领犯罪”(White-collar crime penalty enhancements)都是直接来自S2673；将原先数章讨论的内容如对审计行为的不当影响、非法

12、证券收入的测定与没收、内部人交易等并入“公司责任”(corporate responsibility)一章；正式确定监管会计职业的权威机构名称为“公众公司会计监督委员会”(Public Company Accounting Oversight Board)，并对该机构的具体运作加以限定。本次修订稿基本确立了SOX法案最终版本的基调。7月17日，参议院任命了由Sarbanes等9名参议员作为该项法案的主要评议人(conferee)，负责与众议院进行沟通，进行后续的修订。众议院同时也在采取相应的行动。7月15日，众议员Sensenbrenner提交了一份关于强化公司高管层舞弊责任的议案，16日获得

13、众议院高票通过，通过的名称为“公司舞弊责任2002法案”(Corporate Fraud Accountability Act of 2002)，并同时提交参议院司法委员会(the Committee on the Judiciary)进行讨论。该法案最终也并入HR 3673，成为最终法案的第11章。7月17日，由参议院修改的法案被返回给众议院。不知是出于对众议院荣誉的维持，还是出于对自身荣誉的维护，Oxley要求全体众议员一致否决参议院的修改，并专门举行一个会议（a conference）。当天的辩论结果是：将法案提交会议讨论，同时，任命了以Oxley为召集人的10位评议人。此外，众议院还就

14、该法案的一些具体章节（如306、904、108、109等）任命了专门的成员作为评议人，要求对这些部分给出具体的修改意见。由于美国总统布什多次要求国会加快立法进程，并要求国会在8月份休会前能够提交一份最终法案让总统签署，因此，国会参众两院都在尽快协调双方之间的差距。自19日起，众议院的相关成员与参议院的会议成员举行会议，对相互分歧进行辩论，并于24日完成了对法案的修改。7月25日，该修正稿以高票分别在参众两院通过，7月30日，美国总统布什签字，SOX Act正式成为美国的一项法律。二、SOX法案的主要内容最后修订完稿的SOX法案共分11章，第1至第6章主要涉及对会计职业及公司行为的监管，包括：建

15、立一个独立的“公众公司会计监管委员会”(Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB)，对上市公司审计进行监管；通过负责合伙人轮换制度以及咨询与审计服务不兼容等提高审计的独立性；对公司高管人员的行为进行限定以及改善公司治理结构等，以增进公司的报告责任；加强财务报告的披露；通过增加拨款和雇员等来提高SEC的执法能力。第8至第11章主要是提高对公司高管及白领犯罪的刑事责任，比如，针对安达信销毁安然审计档案事件，专门制订相关法律，规定了销毁审计档案最高可判10年监禁、在联邦调查及破产事件中销毁档案最高可判20年监禁；为强化公司高管层对财务报告的责任

16、，要求公司高管对财务报告的真实性宣誓，并就提供不实财务报告分别设定了10年或20年的刑事责任。除上述两个部分外，法案第七章要求相关部门在SOX法案正式生效后的指定日期内（一般都在6个月至9个月）提交若干份研究报告，包括：会计师事务所合并、信贷评级机构、市场违规者、（法律的）执行、投资银行等研究报告，以供相关执行机构参考，并作为未来立法的参照。按照法案的要求，这些报告都已经完成。美国2001年至2002年度所爆发的各项公司丑闻事件中，企业管理层无疑应当负有最主要的责任，因而，SOX法案的主要内容之一就是明确公司管理层责任（如对公司内部控制进行评估等）、尤其是对股东所承担的受托责任，同时，加大对公

17、司管理层及白领犯罪的刑事责任。企业会计人员以及外部审计人员在这些事件中的负面作用，不容否定，比如，安然通过复杂的“特殊目的主体”安排，虚构利润、隐瞒债务，而世界通讯则是赤裸裸的假账，提高财务报告的可靠性，成为SOX法案的另一个主要内容，法案的要求包括：建立一个独立机构来监管上市公司审计、审计师定期轮换、全面修订会计准则、制订关于审计委员会成员构成的标准、要求管理层及时评估内部控制、更及时的财务报告、对审计时提供咨询服务进行限制等。并且，从全部法案的次序安排来看，这些内容排在前三章，而篇幅也超过2/3。因而，SOX法案更像一个会计改革法案。该法案前后被用过多个名称，其中之一就是“公众公司会计改革

18、和投资者保护法案”。三、SOX法案：中期评估由于SOX法案的正式生效是2002年7月30日，到2004年初也不足两年。应当说，该法案的影响尚未充分发挥，因此，现在就评价该法案及其对资本市场的影响，为时尚早。下面的讨论主要集中在法案制订本身以及该法案的短期影响。（一）法案的制订过程：匆忙诚如上述，2001年12月2日安然公司申请破产保护；2002年1月10日，安达信公开承认销毁了与安然审计有关的档案。很快，安然公司丑闻转化为会计丑闻。安达信成为人们谈论的焦点。由于2002年事关中期选举，有效利用公司丑闻事件所产生的“机会”，是政治家的必然选择。因此，从国会众议院、参议院，到美国总统，都尽力显示他

19、们对公司丑闻事件的重视程度，并力图向公众表明他们在努力工作，以求解决相关问题。比如，在SOX法案最后提交投票表决的讨论会上，参议员Gramm（该项法案的主要反对者）认为，美国奇特的政治制度决定了：一旦社会上发生重大事件，尽管议员们并不一定知道答案，也不一定了解很多情况，但选民们都期望议员要有所行动。在SOX法案最终通过之前，参众两院两个委员会先后提交的相关法案就有十多起。特别是由于世界通讯巨额假账丑闻爆出，“（美国）政治风暴急剧上升，道琼斯指数跳水，大家都普遍认为国会应当有所行动，并且越快越好。正是在这种背景下，几个原来已经提交讨论的议案被拼接起来，成为SOX法案”（Perino, 2002）

20、。在法案制订过程介绍部分也提及，美国总统布什对该法案也非常关注，他本人为了改变外交和战争总统形象，塑造一个重视并擅长国内事务和经济问题的新形象，以利其未来竞选连任，还专门推出一个关于美国公司责任的专题“运动”，从2002年1月10发表讲话要求改革养老金的规定以及公司披露的准则起，不断推出有关公司责任的讲话与呼吁，包括世界通讯丑闻后立即表示要彻底调查。在SOX法案制订过程中，布什总统还多次催促，要求国会尽快提交草案让其签字，并明确表示要求国会在7月底休会前，一定要送交草案。美国国会参众两院在最后就该法案准备投票前的辩论中，很多人都反复提到这一点。最终通过的SOX法案，也被媒体批评为一种“本能的”

21、反应(knee-jerk reaction)。换言之，它很难说是一种深思熟虑的产物。（二）法案本身：重点突出、逻辑混乱中国有句古话：慢工出细活。与之相对应，赶工只能是粗糙。将之用于SOX法案，虽然有点夸张，但总体应是恰当的。如上所述，SOX法案是一种情绪下的产物：美国社会普遍对公司高管的腐败行为感到愤怒。比如，2002年7月25日，Adelphia公司的前首席执行官John Rigas被公开逮捕。按照媒体的报道，J. Rigas的律师曾经与司法部协商，要求让J. Rigas去司法部指定的地点“报到”，但司法部拒绝了这一要求，J. Rigas也以78岁高龄成为美国近20年来第一起“戴手铐游街”的

22、公司高管。美国司法部的副总检察长、布什总统任命的“公司舞弊惩治工作组”负责人在随后的新闻发布会上说，公司高管（非法占有公司财产）与普通的市井小偷并无两样，（公开逮捕他们）是惩治公司犯罪行为的一种恰当方式。正因为如此，SOX法案的一个重点就是强化公司高管及白领犯罪的刑事责任，比如，SOX法案第906节“财务报告的责任”规定，公司高管明知财务报告存在虚假内容而宣誓，可判罚款500万美元或/和最高20年监禁。SOX法案的另一个重点就是加强对会计职业的监管，这一背景在前面已经提及，这里不再重复。SOX法案本身的内在逻辑混乱，体现在多个方面。首先，该法案是若干个法案拼接的产物，比如，第8、9章来自原S2

23、673，第11章来自原HR5118，同时，还吸收了S2004的部分内容。由于最终的SOX法案是若干个法案的拼接与综合，其内容与表述上存在重复，是一种必然现象。特别是有关公司高管和白领犯罪的刑事责任部分，分别散见于第8、9和11章。也就是说，同一份文告先后有三个部分讨论内容相同或相近的话题，重复不可避免，个别地方出现自我不一致，也有规定与现行法律不一致。此外，关于公司高管对财务报告真实性的责任，第302节的表述与第906节的表述也不完全一致。 （三）法案的实施效果：初步检验由于SOX法案实施时间很短，对其进行检验，缺少必要的观察值和观察区间，任何检验只能是初步的。诚如上述，SOX法案的目的是加强

24、公司责任，以保护公众公司投资者的利益免受公司高管及相关机构的侵害，其内在逻辑思路是：提高公众公司财务报告及信息披露的及时性与准确性，可以有效地保护公众公司投资者的利益；而强化公司高管的财务报告责任、提供外部审计的独立性等，将有助于提高公司财务报告及信息披露的质量。SOX法案给出的很多内容与规定都是与此相关的。究竟SOX法案是否提高了上市公司信息披露的质量、更好地保护投资者的利益，将有待未来的市场来检验。在相关的文献中，没有找到太多的检验文献。Cohen et al (2003)针对SOX法案颁布前后上市公司盈余管理程度进行检验。他们首先收集美国公司1987年至2001年第二季度之前（安然事件于

25、当年10月份开始引爆）公司盈余管理的数据，数据表明：公司盈余管理不断上升。然后，他们又收集了SOX法案通过之后的相关数据（2002年第三季度至2003年第二季度），发现盈余管理出现明显下降，会计信息质量明显上升。SOX法案第2章专门讨论审计独立性，并提出若干措施，其中之一是禁止会计师事务所向同一个客户既提供审计服务，又提供咨询服务。Lai (2003)的研究发现，SOX法案实施之后，审计师更愿意提供非标准无保留意见的审计报告，而且，公司报告利润中盈余管理的程度降低。他的发现支持SOX法案提高审计独立性的推断。Li et al (2003)的检验采取不同的视角。他们对SOX法案及其相关事件进行分

26、析，选择了20个相关的事件日。他们认为，由于SOX法案的中心内容之一就是强化审计委员会、限制盈余管理（提高信息质量）。如果市场能够充分预期SOX法案的影响，那么，那些盈余管理较高、审计委员会独立性较差的上市公司，其市场反应应当与盈余管理较少、审计委员会独立性较强的上市公司之间存在显著的差异。他们的经验结果不能显著地支持其推论。作者最后认为，SOX法案的通过，只不过是对市场上数量不断增多、规模不断加大的会计舞弊事件的本能反应，它所包含的内容更多地是政治家的口号与煽动，而不是一种真正意义上的改革(more rhetoric than reform)。四、有关争论有关SOX法案的争论，主要有两个方面

27、：第一，对会计职业所存在的问题，究竟应当由政府监管还是由市场自身来解决；第二，加大公司高管与会计职业的法律责任，无疑是应当的，但是，法律责任究竟应当有多大？过高的法律责任是否会对公司经营、管理以及会计职业产生负面影响？市场竞争抑或政府监管，是经济学所关注的一个核心话题。赞成市场竞争的经济学家包括科斯(R. Coase)、斯蒂格勒(G. Stigler)、弗里德曼(M. Freedman)等。尽管各自的理论并不完全一致，但他们都普遍认为充分竞争的市场本身能够自动达到均衡，比如科斯有关交易成本与企业规模的理论，就隐含了市场能够自动达到最佳企业规模的思想；斯蒂格勒有关政府管制的研究表明，政府管制并没

28、有提高效率，却增大了社会运行的成本。他还专门研究了美国证券交易委员会的作用；弗里德曼同样也是自由市场理论的忠实支持者，他认为，私有企业经营失败的结局是破产和倒闭，而政府经营企业的失败，不是破产和倒闭，而是扩张（Sullum, 2002）。他的这一思想被用来反对“911”之后美国政府准备资助航空业的提案，认为这种救助不能解决问题。美国现任总统布什在2004年1月的国情咨文中在宣传其减税政策时也认为：美国人民比政府能够更有效地使用资源。在企业经济学领域，阿尔钦（AAlchian）所提出的经济学达尔文主义、 简森（MJensen）等所提出的代理理论，都包含了市场有效且市场机制能够自动实现最佳均衡安排

29、或结果。但是，周期性的市场危机事件表明，市场会失效。而资本市场、现代社会的新闻机制等，在相当程度上放大了市场失效的社会影响，从而加深了人们对市场失效的“记忆”。因此，市场危机事件成为政府介入的最好“借口”。1929-1933年经济危机产生了“证券交易委员会”(SEC)，本次安然等系列公司危机事件以及安达信审计失败，催生了一个独立机构“公众公司会计监管委员会”。这些机构运行都需要相应的费用，无论这种费用的来源如何，最终都成为社会成本，加大了经济运行的费用。SOX法案第109节就规定：那些使用到会计准则及被PCAOB监管的公司，都应当要交纳相应的费用。政府管制是否能够纠正市场失效，仍然是一个存有争

30、议的话题，但是，政府管制的一些负面效应却是人所共知的。比如，在SOX法案讨论过程中，参议员Gramm就认为，政府或许干预过度了。他认为，成立PCAOB或许是必要的，但政府具体限定PCAOB的职责与工作，可能存在问题，因为，PCAOB是由相关专家组成，他们比国会议员对该问题有更大的发言权。另外，他对SOX法案本身也不无担心，他认为，一旦由国会通过一项法律，如果应用中发现不当，再来修改将费时费力，其经济后果难以估量。他以金融领域的一个法规（Glass-Steagall）为例，认为该项法规早在20世纪50年代就应当修改，但直到1999年才被修订。最后，他还担心：由于该法案将适用16 254家公众公司

31、，并不是每个公司都象通用汽车那样的规模，采取“一刀切”的方式禁止审计师向其客户提供咨询服务，会加大中小企业的成本。他举例说：一家在NASDAQ上市的规模不大的公司，其CEO是工程技术背景，对会计一无所知；现在公司需要招聘会计负责人，他本来可以让其审计师帮助面试并判断某人是否合格。按照新的法案，他只能重新找另外一个机构帮助完成这项工作，企业的成本必然会上升。Gramm担心的另外一个问题是：PCAOB掌握了一部分人会计从业人员的谋生权利，他们可以吊销会计从业人员的谋生权利，这种权利一旦被滥用，其后果不堪设想，因此，应当设定一些措施，防止这种权利被滥用。SOX法案的另外一个特色就是加大公司高管及会计

32、从业人员的法律责任，尤其是刑事责任。在美国这样一个以判例法为主体的法律框架内，1933年的证券法、1934年的证券交易法就已经开始用成文法的体例对资本市场进行约束。但SOX法案前所未有地将公司高管和会计从业人员的法律责任用成文法的方式明确加以限定，比如，给公司高管人员处以最高20年监禁、最高500万美元的罚款等（第906节）。 以往的经验证明，法律责任在一定程度上能够帮助提高会计职业质量(Kothari, Lys and Watts, 1988)。但是，过高的法律风险，也会造成一种特殊现象：带来会计职业整体的风险，形成“逆向选择”效应，并最终降低了会计职业的质量。法律风险的负面效应在美国医药行

33、业已经得到充分地体现。还值得关注的一个问题是：为什么会计职业成为本次安然事件的牺牲品？按照有效资本市场理论，一个相对有效（比如：半强式有效）的资本市场能够“看穿”企业会计数据的“包装”。或者说，企业单纯通过虚构会计数字是无法瞒骗资本市场的。因此，尽管会计在这场美国系列公司丑闻事件中负有非常重要的责任，但如果没有其他相关机构与部门、特别是投资银行的配合，虚构的会计数字只能停留在表上，不可能成为具有市场影响力的“真实”故事，投资者也就不会蒙受如此巨额的损失。比如，安然所筹建的每一个“特殊目的实体”，都得到投资银行的肯定和支持，否则，安然就不可能顺利地在各特殊目的实体与安然之间转移资金。因此，美国国会在进行听证