安全生产许可证条例释义.docx

1、安全生产许可证条例释义 第一条 为了严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，根据中华人民共和国安全生产法的有关规定，制定本条例。 释义 本条是关于立法目的和立法依据的规定。 目前，在安全生产领域，我国已经制定了一系列法律、法规，其中既有综合性的安全生产法，也有其他专门行业安全生产的法律、法规，可以说，；有关安全生产的法律、法规正在逐步完善。现行有关安全生产的法律、法规中，已经规定了不少涉及安全生产的审批、许可事项，对生产经营单位应当具备的安全生产条件作出了较为明确的规定，并要求负有安全生产监督管理职责的各级人民政府有关部门严格依法履行职责，加强安全生产监督管理

2、。因此现行有关安全生产的法律、法规，对规范安全生产条件，加强安全生产监督管理等是有明确规定的。在这种情况下，为什么还要制定这样一个条例，对一些危险性较大的企业实行安全生产许可制度?本条例是在什么样的背景下出台的? 总的来看，近年来，我国安全生产的形势依然严峻，重大、特大生产安全事故频繁发生的势头尚未得到根本遏制。究其原因，固然有经济社会发展水平不高、人们的安全生产意识差等方面的因素，但制度还不够完善、监督管理力度不强也是导致事故频发、安全生产形势严峻的重要因素。 党中央、国务院领导同志对安全生产工作高度重视，多次明确指示要进一步完善有关制度，采取更加切实有效的措施，加大安全生产监管力度，从源头

3、上防止和减少生产安全事故，确保人民群众生命和财产安全。2003年8月19日，国务院关于研究和加强煤矿安全生产工作有关问题的会议明确提出，“要加快完善煤炭等高危行业的企业生产许可制度，提高准入门槛”。对危险性较大、容易发生生产安全事故的企业实行严格的安全生产许可制度，是防止和减少生产安全事故的一项重要措施。现行有关安全生产的法律、法规对企业的安全生产条件、资质等虽然有一些规定，但从目前严峻的安全生产形势，特别是危险性较大的企业安全生产的实际状况看，还需要进一步完善有关制度、措施，严格规范安全生产条件。因此，确有必要在现行法律、法规已有规定的基础上，再专门制定一个行政法规，对危险性较大的企业实行统

4、一的、具有市场准人性质的安全生产许可制度，提高准入门槛，严格规范安全生产条件，使不具备安全生产条件的企业不能投入生产，从源头上防止生产安全事故。在立法过程中国务院有关部门、地方政府、企业也一致认为，安全生产许可制度和现行有关安全生产的法律、法规的相关规定虽然有一些重复、交叉，但从进一步加强安全生产工作，确保人民群众生命和财产安全的大局来看，实行这一制度是十分必要的。因此，本条例的一个基本特点，就是在现行有关安全生产的法律、法规已有规定的基础上，再进一步作出更为严格的规定，规范安全生产条件。因此，严格规范安全生产条件，是制定本条例的基本目的之一。 实现安全生产，除了必须严格规范安全生产条件外，还

5、需要加大安全生产监管力度。因此，本条例的另一个重要立法目的是“进一步加强安全生产监督管理”。这里的重点是要理解“进一步”的含义。应当说，现行有关安全生产的法律、法规对加强安全生产监督管理已有明确要求，并赋予了监督管理部门相应的职责。在安全生产监督管理的实际工作中，负责安全生产综合监督管理的各级安全生产监督管理部门感到，现有监督管理手段还不能完全适应加大安全生产监督管理力度的需要，综合监督管理部门的作用还没有很好地发挥。因此，迫切希望通过实行安全生产许可制度，为负有安全生产监督管理职责的相关部门，特别是安全生产综合监督管理部门增加一个切实有效的监管手段。以满足加；欠安全生产监管力度的实际需要。本

6、条例在现行有关安全生产：的法律、法规已有规定的基础上，确立了新的安全生产许可制度，一个重要目的就是要通过这一制度，赋予安全生产监督管理部门一个有效的监管手段，以进一步加大安全生产监督管理的力度。 当然，无论是严格规范安全生产条件，还是进一步加强安全生产监督管理，都不是最终目的。本条例的最终目的，是防止和减少生产安全事故，确保人民群众生命和财产安全，保证国民经济持续、健康发展，维护社会稳定的大局。 有人担心，在现行关于安全生产的法律、法规规定的审批、许可的基础上，再实行安全生产许可制度，会增加企业负担，加大社会成本。但据中国工程院计算，我国各类事故每年造成的经济损失在1500亿元以上，相当于每死

7、亡一人要造成80万元的经济损失。据初步统计，拟发放安全生产许可证的企业共计 275万家，实施此项制度的成本，按每家企业1000元计算(包括相关专家审查费和证书制作工本费等)，总共约需275亿元。如果实施安全生产许可制度，预计每年生产安全事故死亡人数可减少10左右，也就是1200人左右，可挽回经济损失96亿元，从中扣除275亿元的成本支出，仅从经济角度考虑，安全生产许可制度的社会相对净收益约为每年7亿元。 安全生产许可证条例是我国安全生产法律体系中一个非常重要的行政法规。条例所确立的安全生产许可制度虽然是一项新的基本制度，但与其他有关安全生产的现行法律、法规仍然是互相衔接的。特别是，条例与我国安

8、全生产领域的基本法，即安全生产法的基本精神是完全一致的，可以说是对安全生产法有关规定的具体化。如，安全生产法第十六条规定：“生产经营单位必须具备安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。条例确立的安全生产许可制度，正是为了切实保证企业具备相应的安全生产条件，实际上是对安全生产法上述规定的具体落实。再如，条例规定的企业取得安全生产许可证的条件，大多也是安全生产法的基本要求。因此，安全生产法的有关规定，是安全生产许可证条例的直接立法依据。 总之，安全生产许可证条例是在我国安全生产形势依然严峻的情况下，在国务院领导同志的高度重视和直接关注下适时出台的。其基本立法目的是为了严格规范安

9、全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故。 第二条 国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业(以下统称企业)实行安全生产许可制度。 企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。 释义 本条是关于安全生产许可制度及其适用范围的规定。 确立安全生产许可制度，是安全生产许可证条例的核心内容。因此，本条是整个条例的核心和灵魂，条例的其他条款都是围绕这一条而规定的。 本条的含义可以从两个方面去理解：一是安全生产许可制度；二是其适用范围。 国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度，是指这五类危险性较

10、大的企业，必须在进行生产前按照本条例规定的条件、程序，向有关管理机关申请领取安全生产许可证，凡是没有取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。否则，就要承担相应的法律责任。理解安全生产许可制度，应当把握其如下几个特点： 1安全生产许可制度是一项专门的、统一的制度。这个制度是第一个专门针对安全生产条件而设立的许可制度，同时又是一个统一的制度，适用于矿山企业、建筑施工企业和危险化学晶、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业等五类企业，和其他只适用于某一类企业的安全生产审批、许可事项不同。 2安全生产许可制度是一项带有市场准人性质的制度。企业要进行生产，就必须依法取得安全生产许可证。要取得安全生产许可证，就必

11、须具备相应的安全生产条件。因此，这一制度实质上提高了企业从事生产活动的“门槛”，使不具备相应安全生产条件的企业不能进行生产，从而促使企业进一步规范其安全生产条件，有利于；从源头上防止和减少生产安全事故，真正实现安全生产。3安全生产许可制度是一项新的基本制度。对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业应当具备的安全生产条件、资质等，现行有关安全生产的法律、行政法规已经规定了相应的审批、许可事项。如，煤炭法第二：十二条规定：“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发

12、给煤炭生产许可证”。第二十三条关于取得煤炭生产许可证的条件的规定中，有些条件就是关于安全生产条件的规定；建设工程安全生产管理条例第二十条规定：“施工单位从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等活动，应当具备国家规定的注册资本、专业技术人员、技术装备和安全生产等条件，依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程”；危险化学品安全管理条例也规定，设立危险化学品生产企业，必须具备一定的安全生产条件，并经省、自治区、直辖市人民政府有关管理部门或者设区的市人民政府有关管理部门批准；中华人民共和国民用爆炸物品管理条例中对民用爆破器材生产企业、烟花爆竹生产企业的安全审批也有规定。这些涉及安全

13、生产的审批、许可事项和本条例规定的安全生产许可是什么关系呢?应当说，这些审批、许可事项和安全生产许可是有重复、交叉之处的。但是，安全生产许可制度是为了严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，在现行有关安全生产的法律、法规已有规定的基础上新设立的一项基本制度，不是现行法律、法规已有规定的翻版，同时也并不取代现行法律、法规规定的审批、许可事项。当然，将来修改上述有关安全生产的法律、法规时，可以考虑与安全生产许可制度相衔接，对有关审批、许可事项进行统筹考虑。但是目前，在上述法律、行政法规未做修改之前，安全生产许可制度和现有的这些安全生产审批、许可事项是并行不悖的，都应当认真执行。 关于安全

14、生产许可制度的适用范围，也就是安全生产许可证的发放范围问题，根据本条规定，安全生产许可证的发放范围 是五类企业：矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业。确定这一范围的主要考虑是：安：全生产许可证的发放应当充分考虑我国目前安全生产的实际状况和各类生产企业的具体；特点，突出重点，有较强的针对性，以确保这一制度能够切实发挥作用，解决安全生产工作中面临的突出问题。因此，安全生产许可证的发放范围不宜过大；如果发放的范围过大，就会造成重点不够突出，针对性不强，反而会弱化安全生产许可证的作用。同时，由于各类企业的数量很大，如果不对安全生产许可证的发放范围加以适当限制，就会超出有关

15、监督管理机关的实际监控能力，在操作上也不可行。从近年来我国生产安全事故(交通事故除外)的实际情况看，矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业是危险性较大、发生事故和死亡人数最多的几个行业。近年来，全国工矿商贸企业因生产安全事故每年共死亡约15000人，其中，上述五类企业每年死亡约12000人，占总死亡人数的80：矿山企业(含煤矿企业)每年死亡9000人左右，居首位；建筑施工企业每年死亡20002500人，居第二位；化学危险品生产企业每年死亡近400人，居第三位；烟花爆竹生产企业每年死亡近200人，列第四位。因此，这几个行业是安全生产监管的重点。解决了这几类企业的问题，

16、也就解决了安全生产工作中的主要问；题，安全生产严峻的形势就会得到扭转。因此，将安全生产许可证的发放范围限定在这几类企业，抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，符合我国目前安全生产的实际状况和企业的具体特点，具有较强的可操作性，是比较适当的。 需要说明的是，将安全生产许可证的发放范围限定在矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生 产企业这几类企业，是根据目前我国安全生产的实际情况做出的一种选择，并不是绝对的。将来如果需要，可以根据实际情况，对安全生产许可证的发放范围进行必要的调整。 第三条 国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产

17、许可证的颁发和管理。 省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。 国家煤矿安全监察机构负责中央管理的煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。 在省、自治区、直辖市设立的煤矿安全监察机构负责前款规定以外的其他煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国家煤矿安全监察机构的指导和监督。 释义 本条是关于非煤矿矿山企业、危险化学品、烟花爆竹生产企业以及煤矿企业安全生产许可证颁发管理机关的规定。 安全生产许可是一种行政许可，其设定、实施必须符合法律的规定。2003年8

18、月27日中华人民共和国主席令第7号公布、将于2004年7月1日起施行的中华人民共和国行政许可法，对行政许可的设定和实施的有关要求作出了明确规定。行政许可法第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施 机关、条件、程序、期限。”第二十二条规定：“行政许可由具：有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”本条例对安全生产许可证的实施机关，即颁发管理机关作出了明确规定，体现了行政许可法的上述要求。 由于安全生产许：可证适用于矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业等五类企业，根据有关法律、行政法规和国务院关于有关部门的职责分工的规定，这几类企业分别由不同的部门负

19、责对其安全生产进行监督管理。与此相适应，条例对其安全生产许可证的颁发管理机关也分别作了规定。 一、非煤矿矿山企业、危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理机关 经过历次机构改革和部门职责调整，目前，非煤矿矿山企业、危险化学晶生产企业、烟花爆竹生产企业的安全生产管理，由安全生产监督管理部门负责。中编办关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责、内设机构和人员编制调整意见的通知(中央编办发2003)15号)提出：烟花爆竹生产经营单位的安全生产监督管理职责以及原国家经贸委承担的危险化学品安全生产监督管理交国家安全生产监督管理局；国家安全生产监督管理局依法监督检查非煤矿矿山企

20、业等行业的安全生产条件。因此，条例规定由安全生产监督管理部门负责非煤矿矿山企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理，是符合目前有关部门职责分工现状的。 根据本条规定，非煤矿矿山企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理采取分级管理的模式。由于安全生产许可制度是一项新的制度，又是非常重要的 一项基本制度，直接涉及到企业能否投人生产这样一个重大问题，为保证安全生产许可证颁发管理的规范性，其管理权限应当适当上收。因此，条例对颁发管理机关只规定了两级：国务院安全生产监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门。根据中编办关于国家安全生产

21、监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责、内设机构和人员编制调整意见的通知中提出的“国家安全生产监督管理局负责中央管理的工矿商贸企业安全生产的监督管理并承担相应的行政监管责任”，并考虑到实际情况，条例规定：国务院安全生产监督管理部门只负责中央管理的非煤矿矿山企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理。其他非煤矿矿山企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理，则由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责。这样规定，比较符合国务院部门和省级部门的实际工作情况。 鉴于中央管理的非煤矿矿山企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业数量不多，实践

22、中安全生产许可证主要由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责颁发管理，安全生产许可证制度又非常重要，具体颁发管理中还有一些问题需要统一规范，为了保证安全生产许可证颁发管理工作规范、有序地进行，条例还明确规定，省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门在颁发管理工作中，要接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。同时，这一规定也是行政许可法的要求。行政许可法第六十条明确规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督，及时纠正行政许可实施中的违法行为。” 二、煤矿企业安全生产许可证的颁发管理机关 为了进一步加强对煤矿企业安全生产的监察，国务院于 2000年初对煤矿安

23、全监察体制进行了改革，成立了国家煤；旷安全监察局，实行垂直管理体系，专门负责煤矿安全监察。同时，在20个省设立了地区煤矿安全监察机构，在大中型矿区设：立了煤矿安全监察办事处：。适应这一改革的要求，国务院于2000年 11月7日发布了煤矿安全监察条例，对煤矿安全监察机构的职责、监察内容等作出了明确、具体的规定。煤矿企业安全生产许可证与煤矿安全监察工作紧密相关，由专事煤矿安全监察工作的煤矿安全监察机构负责颁发管理，是比较合适的。因此，条例对煤矿企业安全生产许可证颁发管理机关单独作了规定，：出于同样的考虑，条例对煤矿企业安全生产许可证的颁发管理机关也规定了两级：国家煤矿安全监察机构负责中央管理的煤矿

24、企业安全生产许可证的颁发管理，在省、自治区、直辖市设立的煤矿安全监察机构负责其他煤矿企业安全生产许可证的颁发管理，并接受国家煤矿安全监察机构的指导和监督。 第四条 国务院建设主管部门负责中央管理的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理。 省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责前款规定以外的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院建设主管部门的指导和监督。 释义 本条是关于建筑施工企业安全生产许可证颁发管理机关的规定。 根据国务院有关部门职责分工和相关法律、行政法规的规定，建筑施工企业的安全生产监督管理是由建设主管部门负责的。中华人民共和国建筑法第六条规定：“国务院建设行政主管部

25、门对全国的建筑活动实施统一管理。”建设工程安全生产管理条例第四十条规定：国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理；县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。建筑施工企业安全生产许可证的颁发管理，是建筑活动安全生产监督管理工作的重要内容和组成部分，由建设主管部门负责，是符合法律规定以及部门职责分工的。 如前条所述的原因，建筑施工企业安全生产许可证的颁发管理也是实行分级管理，并且同样是两级管理，但管理权限的限定更加严格：国务院建设主管部门负责中央管理的建筑施工企业安全生产许可证的颁发管理，其他建筑施工企业安全生产许可证的颁发管理，由省、自治

26、区、直辖市人民政府建设主管部门负责，并接受国务院建设主管部门的指导和监督。 需要说明的是，根据有关法律、行政法规和国务院的有关规定，安全生产监督管理部门是安全生产工作的综合监督管理部门，对所有生产经营单位的安全生产实施综合监督管理。安全生产法第九条第一款规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”建设工程安全生产管理条例第三十九条更明确规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照中华人民共和国安全生产法的规定，对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理

27、。”“县级以上地方 人民政府负责安全生产监督管理的部门依照中华人民共和国安全生产法的规定：，对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理。”因此，建设主管部门负责建筑施工企业安全生产许可证的颁发管理，是一种专业安全生产管理，需要接受负责安全生产综合监督管理的安全生产监督管理部门的指导、协调和监督，如及时向安全生产监督管理部门通报有关情况、信息等。 第五条 国务院国防科技工业主管部门负责民用爆破器材生产企业安全生产许可证的颁发和管理。 释义 本条是：关于民用爆破器材生产企业安全生产许可证颁发管理机关的规定。 民用爆破器材，是指非军用的各类炸药、雷管、导火索、导爆索、非电导爆系统、起爆药和爆

28、破剂等。由于这类产品的特殊属性，国家对其生产、储存、销售、运输、购买、使用等，一直采取极为严格的管理措施。虽然这些产品是民用产品，但是在管理上，实际上采取了类似武器弹药等军品管理的严格管理模式。1984年1月6日国务院发布的中华人民共和国民用爆炸物品管理条例规定：国家对爆破器材的生产实行严格管制。在国家的统一规划下，合理布局，归口管理，按照国民经济发展的需要有计划地组织生产；建立民用爆破器材的工厂，必须由其主管部门提请所在地的省、市、自治区主管爆破器材的生产的部门会同有关部门审查同意，由兵器工业部根据国家计划审查批准，持批准文件和设计图纸，向所在地县、市公安局申请许可。 二十多年来，情况发生了

29、很大变化。原来意义上的企业主管部门已经不复存在，兵器工业部也早已撤销。历经数次机构改革，民用爆破器材的主管部门也经历了变化，但按照军晶管理模式严格进行管理的原则一直没有变。目前，民用爆破器材的主管部门是国防科技工业主管部门。根据国务院办公厅印发的国防科学技术工业委员会职能配置、内设机构和人员编制规定，国防科学技术工业委员会(国防科工委)是主管国防科技工业的国务院组成部门。原兵器工业总公司民用爆破器材局、原国内贸易部民爆器材流通管理办公室的职能，交国防科工委。国防科工委负责民用爆破器材的行政管理。因此，确定由国务院国防科技工业主管部门作为民用爆破器材生产企业安全生产许可证的颁发管理机关，符合民用

30、爆破器材管理体制的历史和现状，有利于维护管理的连续性和稳定性，有利于安全生产许可证颁发管理工作的顺利推进，也有利于继续切实加强民用爆破器材生产企业安全生产的监督管理。当然，国防科技工业主管部门作为专业的安全生产管理部门，也同样应当处理好与国务院安全生产监督管理部门的关系，依法接受国务院安全生产监督管理部门的指导、协调和监督。 需要说明的是，其他几类企业，即矿山企业、建筑施工企业和危险化学晶、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发管理机关都是两级，即国务院有关部门和省、自治区、直辖市有关部门分级管理，而民用爆破器材生产企业安全生产许可证颁发管理机关则是一级管理，全部由国务院国防科技工业主管部门负责

31、。这主要是考虑到在历史上以及现实中，民用爆破器材的生产管理一直都非常严格，管理权限一直限定在中央层面上。而且，从数量上看，全国民用爆破器材生产企业共有枷多家，数 量不算太大，全部由国务院国防科技工业主管部门负责其安全生产许可证的颁发管理，也比较可行。当然，实行一级管理，并不妨碍在具体颁发管理工作中，国务院国防科技工业主管部门委托省、自治区、直辖市负责民用爆破器材管理工作的部门承担一定的具体工作。 第六条 企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件： (一)建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程； (二)安全投入符合安全生产要求； (三)设置安全生产管理机构，配备专

32、职安全生产管理。员； (四)主要负责人和安全生产管理人员经考核合格； (五)特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书； (六)从业人员经安全生产教育和培训合格； (七)依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费； (八)厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求； (九)有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品； (十)依法进行安全评价； (十一)有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案； (十二)有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备； (十三)法律、法规规定的其他条件。 实行安全生产许可制度的根本目的是确保企业投入生产前具备相应的安全生产条件，从源头上防止和减少生产安全事故。因此，企业取得安全生产许可证应当具备的安全生产条件，是安全生产许可制度的核心内容，直接关系到这一制度能否切实有效，能否真正保障企业安全生产。 本条关于企业取得安全生产许可证应当具备的条件的规定，具有以下几个特点： 1