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1、浅谈我国社会保障机制现状及解决措施浅谈我国社会保障机制现状及解决措施【内容摘要】社会保障体系是社会稳定和社会进步的基础，关系到全体社会成员的自我发展，关系到城市化的顺利进行，关系到稳定的社会秩序的构建。我国社会保障制度实行的渐进式改革，一方面使我国保障制度在规范性建设和管理、服务社会化上取得了显著的进展；另一方面，我国的社会保障体系存在许多的缺陷和问题，其中既有历史问题，也有改革中未能妥善处理好的问题；既有制度内的问题，也有制度外的问题。新型社会保障制度依然滞后于经济社会发展的需要、改革实践中不公平现象依然十分严重。在如今与国际接轨频频交流之际，加快建立和完善社会保障体系是贯彻落实科学发展观,

2、构建社会主义和谐社会的迫切要求。【关键词】社会保障；社会稳定；养老保险；失业保险一、我国社会保障制度概述社会保障制度定义和内容：在理论学术界，陈良瑾认为，“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。社会保障制度包括：1.社会救济包括面向低收入阶层的贫困救助、面向遭灾的市民的灾害救助，以及面向遭遇特殊困难的社会成员的特殊救助等。 2.社会保险包括面向劳动者提供因年老、工伤、疾病、生育、残废、失业、死亡等原因丧失劳动能力或暂时失去工作时，给予劳动者本人或供养直系亲属物质帮助等。3.社会福利包括老年人福利事业、残疾人福利事业、妇女儿童福利，

3、乃至教育福利、住房福利等。4.社会优抚包括对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予物资、资金抚恤和优先照顾与专项服务优待等。二、我国社会保障制度现状及存在的问题(一) 社会保障制度的现状 中央党校社会发展研究所的冯书泉大致计算出目前我国弱势群体的规模在1.4亿1.8亿人左右，约占全国总人口的1114左右。其中主要是农村人口、城市低收入人口和外来农民工，其中在农村的“三无”人员：无土地、无就业、无保障有4000万。社会保障制度是一国经济社会发展的“稳压器”，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的重要内容。我国从1949年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改革四个阶段的曲折前进

4、，目前已初步建立以“三条保障线”和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题.（二）社会保障制度存在的问题1社会保障管理体制混乱 由于社会保障的管理分散在人事、 民政、卫生、劳动和社会保障等多个部门, 导致了在管理的实际运行中出现了社会保险的标准不一、 管理机构重叠、 工作成本高、 效率低等问题。同时由于社会保障的行政管理、 业务经办、

5、 基金运营和社会监督等职责合为一体, 既负责实际操作实施又负责监督管理, 缺乏有效的监督制衡机制, 并严重影响了社会保障制度管理的效率。2. 社会保障覆盖面小，社会化程度低 社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为“绿岛效应” 4 的社会现象。我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展, 覆盖范围有所扩大, 然而在整个社会成员的保障方面其覆盖范围还是有限的。事实上我国社会保障不仅覆盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003年年底，全国参加养老保险的社会成员约1.5亿人；全国领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员

6、(770万人)的57%；医疗保险的参保职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005)；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。截至2008年，全国参加农村养老保险共6000万人,其中地方政府补贴的仅有1000万人,中央财政没有补助。全国农村养老保险待遇水平约为月人均80元,不到城镇职工养老保险待遇的1/10。从目前情况看,存在着社会保障覆盖重城市轻农村、 重居民轻农民、 重企业轻事业的倾向, 尤其我国农村的社会保障体系还未充分建立, 许多农民无法享受到社会保障。凸现了社会保障覆盖范

7、围不平衡的问题。3. 社会保障体系运行成本过高，社会保障资金的筹措及管理尚不到位问题成本高，一方面，是指社会保障基金中用于基本养老、基本医疗和失业补助等保险项目的那一部分社会保障资金征缴成本高。由于这部分的社会保障基金任以“费”的形式征收，力度不够高，很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。我国现行社会保障资金的筹集方式、 制度多以部门、 行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障, 因此, 拖欠、 不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。而且, 在实际执行中, 这种筹资方式造成了不同地区、 行业、企业之间的负担水平悬殊, 不仅不利于公平竞争环境的形成, 而且阻碍了劳动力的合理流动。正是由于我国现行社会

8、保障资金的筹集方式存在的缺陷, 使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障, 其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。另一方面，我国以往的社会保险工作分属于多家政府职能部门，这些部门都没有社会保障机构，自成体系，管理分散，没有一个权威性的机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制。目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保险问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻

9、碍了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策失误。4. 政府职能在社会保障中的局限性问题 政府职能在社会保障中存在局限性, 一方面是由于社会保障的政策的做出与社会保障的信息的收集存在时间上的不对称, 由于这种信息的滞后,使得很多社会保障的决策是在信息并不充分的情况下做出的,这在很大程度上影响了决策的正确性和有效性;，另一方面，即使政府制定了正确的决策, 在多元利益的社会环境中, 每个人、 每个利益集

10、团均追求自身利益最大化, 在政策实施可能导致利益受损时, 往往会出现规避法律、 政策的现象。如劳动合同法实施前的华为事件。同时, 由于我国的权力监督机制还未健全, 对政府的权力缺乏有效的监督和制衡, 导致政府中存在的“社保腐败” 现象, 如社会保障资金被挤占、 挪用甚至被贪污。5. 农民工保障难问题 我国是农业大国,农业人口占总人口70%,特别是改革开放以来, 大量农村剩余劳动力涌入城市, 广大的农民工对城市的经济建设做出了突出的贡献, 但他们却被排斥在城市社会保障体系之外, 农民工的这种艰难处境暴露了社会公平机制的扭曲,虽然在近几年来,农民工大量注入城镇,这一方向有利于加快城市化进程,另一方

11、面也有利于社会保障体系纳入农民工群体,但还有占总人口的2/3的农民无法享受社会保障制度,这一问题随着农民收入逐年下降也变的日益突出。据统计，目前被征地农民有4000万人，每年的增量约为200万人左右，农民工已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。从农民工从事的几个主要行业看，不同行业农民工的社会保障水平差异较大，其中制造业的情况相对较好。值得关注的是工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离工伤保险条例要求相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%。（如图表一 ）面对规模庞大的这一特

12、殊群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况。从我国现状来看，社会保障基金主要是由企业支付，少部分由国家补充，个人很少交纳，不能体现国家、集体和个人共同负担的原则。 2010年不同行业农民工参加社会保障的比例单位：%行业养老保险工伤保险医疗保险失业保险生育保险制造业8.827.514.74.22.4建筑业1.815.64.410.6交通运输仓储和邮政业10.72

13、7.215.46.13.5批发和零售业6.111.68.33.11.8住宿和餐饮业3.611.77.11.70.8居民服务和其他服务业4.814.29.42.71.6表一6. 立法滞后、体系不健全社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。而在建立社会保障制度的过程中，长期以来我国对社会保障制度的立法重视不够，现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。在国务院已经制定的条例中，也很少有关于专门规范社会保障制度的法规。到目前为止，20多年的改革方案主要依据国务院甚至地方政府的决定或条

14、例。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的社会保障法已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自的积极性。由于政府社会保障立法滞后使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清，社会保障的历史责任与现实责任不明。所以，社会保障立法滞后,仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理,也处于“无法可依”的状态。这种状况不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度

15、的改革效果难以做出准确评判。7. 农村养老保障问题 由于我国经济发展地区之间不平衡，虽然近些年居民收入都有所提高，但城乡收入差距却在进一步扩大（如表二）。直接影响到社会保障水平的地区差别，一般是经济发达地区社会保障水平较高，反之则低，并有扩大趋势。农村社会保障的地区差别更大，如农村社会保障覆盖面上海已达12.8%，而西部地区都在2%左右，农村养老保险有2/3地区进展缓慢，基本没有开展。社会保障理应对地区差距起调节作用，但实际上由于社会保障是与经济效益挂钩的，经济发达地区福利水平提高快，从而加剧了地区差距的扩大。 农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是

16、一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。 城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比表二8. 医疗保险制度改革相对滞后 医疗保险覆盖面较窄,扩面进度缓慢,一些地级市特别是县级市还没有实施,一些中央和省属单位没有按属地管理原则参加当地的医疗保险统筹。其次,医

17、疗保险改革宣传滞后,新的医疗保险政策出台后，一些干部职工在认识上有偏差,对政策缺乏全面细致的了解。三是离退休人员更需要医疗保障。当前，因病致贫或因贫致病已严重威胁一部分离退休人员的生活。四是城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革没有同步进行，不同收入人群医疗保险覆盖差异悬殊（如表三）。实现“用比较低廉的费用提供比优质的医疗服务”的改革目标尚待时日。2009年不同收入人群医疗保险覆盖情况 表三9. 就业与失业保险问题，下岗职工基本生活保障有待加强 我国在劳动力长期供大于求供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和经济结构的不断调整,面对经济全球化国际竞争加剧的大环境,我国的就业

18、格局也发生了显著的变化,其结果就业双向选择,人员流动加速,供求矛盾凸现,失业问题已称为社会经济生活的“常态”,从而给我国的社会保障带来压力。 就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。失业保险基金筹集面窄、来源单一；失业救济金直接发放到失业者手中的比例虽逐年有所增加，但比例仍偏小。从今年开始，进入再就业服务中心的下岗职工与中心协议期满就要陆续进入

19、失业保险。如果失业保险没有足够的资金接纳出中心的下岗职工,将会直接影响向失业保险并轨。 下岗职工再就业工作主要问题是再就业进展不快,促进再就业工作资金投入不足,一些地方下岗职工再就业优惠政策得不到全面落实,一些下岗职工进中心三年内没有接受过一三一服务;其次,下岗职工出中心难,担心出中心后生活不能保证,各项保障服务跟不上,接保险、促就业措施尚不完善,力度不够。加之,企业与下岗职工之间债权债务关系处理难，困难企业无力支付解除劳动关系经济补偿金，一些再就业中心管理不规范，拖欠下岗职工基本生活费，没有代缴或没有足额代缴养老金、失业保险费，协议书上没有按规定明确协议期限等等，致使出中心工作更加复杂。三、

20、完善我国社会保障制度的对策在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，应实事求是的结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，积极推进社会保障的进程 1. 改革现行社会保障管理体制社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，均需要建立健全的社会保障监控机制。国家应当着力建立统一的社会保障体系, 理清各社保部门间的职权与权限, 使其权责清晰、各司其职各负其责, 统一社保标准避免差异过大从而引起不必要的冲突。建立社会保障管理机构, 应将各项社会保障职能统一起来, 对各项社会保障进行

21、统一管理, 以革除目前我国社会保障存在的政出多门、 政事不分、 监督不力的弊端。社会保障的管理机构应当是独立的, 不附属于任何一个部门, 专门从事社会保障的管理事务, 不受任何其他行政机关的支配和牵制, 从根本上实现政事分开, 职责明确。2. 坚持一元化标准，努力扩大保障范围和覆盖面 所谓一元标准，即在全国各个地域、各种经济成分、各类经济差别地区、各个权力范围内，实行统一的社会保障标准。标准的统一表现在： .城市与农村统一对全体公民实行平等的“国民待遇”，有步骤、有计划地打破城乡藩篱，不再对占全国人中2/3的农民进行歧视性的制度安排，否则我们永远只是“城市社会保障”，而不是真正意义上的“全国社

22、会保障”。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。 .居民与迁移人口统一要分批分步骤地将流动人口吸纳进城镇社会保障体系，参与养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等社会保障体系。同时，也要考虑到这一群体流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的流动人员账户的全国可转移性，使他们始

23、终处于社会保障体系之中。.沿海与内地统一沿海与内地在改革和发展过程中形成的经济差距，既有政策的原因，也有天然资源的原因，如果因此而拉开二者的社会保障水平差距，将无法促进国民经济的协调发展，进一步拉大二者之间的结构性差距。.中央与地方统一中央与地方的保障水平差距，当中央水平比地方高时，客观上损害了中央政府的形象；而当中央水平低于地方时，又会弱化中央的调控能力。.公有与非公经济主体统一一方面，公有制企业的社会保障费用缴纳率低下，另一方面在支出时又以高于非公经济退休人员的水平发放。这一经济成分歧视政策给社会稳定留下了隐患。扩大社会保障的范围首先要将社会保障的覆盖面扩大到全体城镇从业人员, 近几年我国

24、参保人数在逐年增加（如表四），要推动社会保障进一步发展，须重点推进非公有制企业职工以及灵活就业的自谋职业者、 自由职业者、 个体工商户、 进城务工农民的基本养老保险、失业保险工作, 尽运行提供一个良好的外部环境。再次, 政府对于部分成本与收益, 私人收益与社会收益严重偏离的社会保障项目, 如社会救济、基础性社会福利以及需要强制实施的项目, 政府应通过政治、 经济、 法律手段防止利益集团的规避行为。最后, 政府在提供社会保障的过程中, 应尽量避免垄断行为, 并适时引进竞争机制, 充分发挥社会中介组织、 非政府组织、 基层群众自治性组织的作用以降低行政成本, 提高行政效率。 参加社会保险人数比较指

25、标1990200020092010参加城镇企业职工基本养老保险人数（万人）6166136172355025707参加城镇基本医疗保险职工和退休人数(万人)37872193723735参加失业保险人数（万人）104081271513376参加工伤保险人数（万人）43501489616161参加生育保险人数（万人）30021086712336社会保险基金收入（亿元）18726451611618823表四3. 优化社会保障资金的筹措和管理作为保障和改善民生的重要途径的社会保障，政府财政的投入更是责无旁贷。为了要建立多层次的社会保险制度,扩大保险筹集范围, 增加社会保险基金的来源,必须实行社会保险基金

26、来源的多元化、社会化。一方面要建立企业、 个人和国家三方共同承担的筹资机制, 另一方面需要由政府通过其他多种渠道筹措资金来支付资金缺口和承担转轨成本例如开征新税种、 发行国债、 福利彩票、 调整财政支出结构等方式来筹集社会保障资金等。同时还要加强社保金的管理, 必须建立严格的基金管理制度, 并加以立法, 严禁擅自挪用基金的违法行为, 建立和健全基金的监督机制, 制定严格的监督制度, 为其保值和增值提供制度保障。、4 .发挥政府职能在社会保障制度中的作用 .政府要充分尊重公民的行政参与权、 知情权、 表达权。.政府政府应通过实施宏观调控, 促进经济持续、 快速、 健康发展, 为社会保障制度运行提

27、供一个良好的外部环境。.政府对于部分成本与收益, 私人收益与社会收益严重偏离的社会保障项目, 如社会救济、基础性社会福利以及需要强制实施的项目, 政府应通过政治、 经济、 法律手段防止利益集团的规避行为。.政府在提供社会保障的过程中, 应尽量避免垄断行为, 并适时引进竞争机制, 充分发挥社会中介组织、 非政府组织、 基层群众自治性组织的作用以降低行政成本, 提高行政效率。5. 农民工社会保障解决措施 虽然农民工有别于城镇职工，但是基于权利与义务对等的原则，而且基于对于从计划经济向市场经济转型的国家的社会福利部门的改革的第一原则个人自主权，建立灵活务实的社保机制符合社会的需要，大多数人的利益。.

28、提供优惠政策，大力发展农村集体经济，通过农村集体经济加强对社保基金的投入。.转换农民思想观念，鼓励个人积极参加社会保险。.转换土地保障功能。通过提取一定数额的土地转让金、土地补偿金，在农业税中提取一定比重的社会保障税都是可见成效的方法。在广州市实施的“广州市农转居人员基本养老保险办法“中规定：由国土资源管理部门负责征地补偿费用中基本养老保险费的督促解缴，是一个可以借鉴的方法。.财政支持。农民工为城市的发展做出了贡献，兼有农民和市民双重身份，政府对农民工社会保险基金的筹集有着特殊的责任。有人提出，在农民工输入城市和农民工输出城市之间建立一种横向财政转移支付制度，并限定一定比例支付社会保险基金也是

29、一个可供参考的筹集渠道。.建立农民社保基金专项款。可以鼓励社会和企业捐助筹集，为农民的将来做出贡献，提供保障。6.完善社会保障制度的基本法律法规 社会保障制度关系到广大人民群众的切身利益和国家的发展与稳定，必须有可靠的法律依据来保证。因此，必须加快社会保障的立法，规范社会保障行为，使社会保障逐步由政府行为变为法律行为，实现社会保障管理、运行法制化。在我国现阶段，从社会经济发展水平、人口分布结构尤其是农村人口占很大比重以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，我国很难制定出一部在社会保障领域起综合性规范统率作用的基本法。根据宪法以及社会主义经济和社会发展的长远方针和目标纲要，按照社会保障领域社会保险

30、、社会救济、社会福利、优抚安置等大项目的需要，可分别制定出几个平行的、内容相互联系协调的法律来。其中，社会保险这个领域情况更为复杂，需要制定出分别适用于城镇和农村的两部平行的同为第二层次基本法。以城镇社会保障为例，我们急需制定出一部使用于城镇职工劳动者和其他公民的社会保险立法。社会保险法的适用范围应该越出劳动法的适用范围，扩大到包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主在内。社会保险法下面，统率养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险等项目以及规定社会保险机构组织和社会保险基金管理等方面的法律、法规。在这些法律下面，例如养老保险法下面，或许还可能衍生制定出更低一层次的若干个法规，例如分别

31、适用于职工劳动者和个体劳动者、自由职业者等不同对象的养老保险法规。社会救济、社会福利、优抚安置等大项目都可以制定出自己的基本法，然后分别统率各自所属的法律、法规。在立法的次序上，可以先由大项目基本法而后再有下属的法律、法规；也可以将已有的和将要制定的法律、法规，经编篡、归纳、册简、补充后，制定出一部项目的基本法。建立健全社会保障法律制度是工业化国家建立和实施社会保障制度的重要经验。现阶段，改革和完善社会保障法律制度是发展社会主义市场经济、完善市场经济体制的迫切需要。没有强有力的立法措施，没有完善的法律制度，就不可能建立有效的社会保障制度，也就难以为市场经济的发展提供必要的社会条件。改革和完善社会保障立法制度，是深化经济制度改革的迫切需要，也是社会主义法制建设的一个重要组成部分。7.积极稳妥地推进农村养老保险制度改革农民对养老保险等社会保障问题的需求是客观的，是不容回避的现实问题。针对当今人口老龄化的进一步加剧（如表五），解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件