第10章地籍测量与土地管理.docx

1、第10章 地籍测量与土地管理第10章 地籍测量与土地管理10.1 地藉10.1.1 地藉的定义在辞海(1979年版本)中地籍被称为“中国历代政府登记土地作为征收田赋根据的册簿”。从简单意义上讲，地籍是为征收地税而建立的土地登地册，这是地籍最古老、最基本的含义。随着社会经济的发展，地籍不但为土地税收服务，还要为保护土地的产权和土地利用规划服务。在一些发达国家，地籍得到更加广泛的应用，我们把这种地籍称之为多用途地籍或现代地籍，多用途地籍是指由国家监督的、以土地权属为核心、以地块为基础的土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用现状等土地基本信息的集合，用数据、表册和图等形式表示。10.2.2 地

2、籍的功能 建立地籍的目的，一般应由国家根据生产和建设的发展需要，以及科技发展的水平来确定。目前，我国的地籍已由课税扩大为产权登记和土地利用规划服务的多用途地籍。并且还为政府部门制定土地利用计划、经济发展目标、土地管理政策、环境保护政策、土地使用制度等宏观决策提供基础资料和科学依据。概括来说，地籍具有以下一些功能： (1) 地理性功能。地籍所具有的能表达地块空间关系的功能，称之为地理性功能。这种功能是实现地籍多用途的重要原因之一。 (2) 经济功能。利用地籍提供的土地及附着物的位置、面积、用途、等级和土地权属状况，结合国家和地方的有关法律、法规，为以土地及其附着物为标的物的经济活动（如土地的有偿

3、出让、转让，土地和房地产税费的征收，防止房地产市场的投机等）提供准确、可靠的基础资料。 (3) 产权保护功能。地籍调查和管理是国家政策支持下的依法行政行为，所形成的地籍信息其有空间性、法律性、精确性、现势性等特征。因而使地籍能为在以土地及其附着物为标的物的产权活动（如调处土地争执，恢复界址，确认地权；房地产的认定、买卖、租赁及其他形式的转让；解决房地产争端和处理房地产交易过程中出现的某些不公现象等）中提供法律性的证明材料，保护土地所有者和土地使用者的合法权益，避免土地产权纠纷。 (4) 土地利用规划和管理功能。为各类土地规划活动提供基础资料，加快规划设计速度，降低费用，使规划更易实现。另外，它

4、还能鉴别错误的规划，避免投资失误。 (5) 决策功能。这里所指的决策是指国家制定的土地政策、方针，进行土地使用制度改革等方面的决策，也包括国家对经济发展、环境保护、人口等方面的决策以及个人或企业投资等方面的决策。地籍所提供的多要素、多层次、多时态的土地资源的自然状况和社会经济状况，是国家编制国民经济计划、制定各项规划的基本依据，是组织工农业生产和进行各项建设的基础。也为企业或个人投资决策提供参考。 (6) 管理功能。地籍所提供的有关土地的类型、数量、质量和权属等基本资料，是调整土地关系、合理组织土地利用的基本依据。土地使用状况及其经界位置的资料，是进行土地分配、再分配及征拨土地工作的重要依据；

5、土地的数量、质量及其分布和变化规律是组织土地利用，编制土地利用总体规划的基础资料。 同时，由于地籍存在地理性功能和决策功能中分析的原因，在公安、消防、邮政、水土保持和以土地及其附着物为研究基础的科学研究和管理等部门可充分利用地籍资料为他们的工作服务。10.2.2 地籍的类别 随着地籍使用范围的不断扩大，其内容也越加充实，类别的划分也更趋合理。地籍按其发展阶段、对象、目的和内容的不同,可以划分为不同的类别体系。 (1) 按地籍的发展阶段划分 按地籍的发展阶段划分，地籍可划分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。 在一定社会生产方式下,地籍具有特定的对象、目的、作用和内容,但它不是一成不变的。从资本主

6、义国家的地籍发展过程来看，其大致经历了税收地籍产权地籍多用途地籍三个阶段。 税收地籍是资本主义各国早期建立的为课税服务的登记簿册。税收地籍是指仅为税收服务的地籍。所以，税收地籍的主要内容是纳税人的姓名、地址和纳税人的土地面积以及为确定税率所需的土地等级等。建立税收地籍所需要的工作主要是地块面积丈量和按土壤质量、土地的产出及收益等因素来评定土地等级。为建立税收地籍而进行的测量，一般采用图解法地籍测量方法。 产权地籍亦称法律地籍。随着资本主义经济的发展，土地交易日益频繁和公开化，促使税收地籍向产权地籍发展。产权地籍是资本主义国家为维护土地私有权、鼓励土地交易、防止土地投机、保护土地买卖双方的权益而

7、建立的土地产权登记册。凡经登记的土地,其产权证明具有法律效力。产权地籍最重要的任务是保障土地所有者、使用者的合法权益和防止土地投机。为此,产权地籍必须以反映宗地的界线和界址点的精确位置以及准确的土地面积等为主要内容。为了使土地界线、界址点能随时在实地准确地复原和保证土地面积计算的精度，一般采用解析法地籍测量方法，或解析法和图解法相结合的地籍测量方法。 多用途地籍，亦称现代地籍，是税收地籍和产权地籍的进一步发展。其目的不仅是为课税或产权登记服务，更重要的是为土地利用和保护，为全面、科学地管理土地提供信息和基础资料。随着科学技术的发展，新技术、新方法不断地应用于地籍测量与管理工作中，使地籍记载的内

8、容及其应用范围也大为扩展，远远突破了税收地籍和产权地籍的局限，并逐步向技术、经济、法律综合方面发展，其技术手段也逐步被光电、遥感、计算机和缩微技术等所代替。 (2) 按地籍的特点和任务划分 按地籍的特点和任务划分，地籍可划分为初始地籍和日常地籍。 所谓初始地籍是指在某一时期内，对其行政辖区内全部土地进行全面调查后，建立的地籍图簿册，而不是指历史上的第一本簿册。日常地籍是针对土地数量、质量、权属及其分布和利用、使用情况的变化，以初始地籍为基础进行修正、补充和更新的地籍。初始地籍和日常地籍是不可分割的完整体系。初始地籍是基础,日常地籍是对初始地籍的补充、修正和更新。如果只有初始地籍而没有日常地籍，

9、地籍将逐步陈旧，变为历史资料，缺乏现势性、失去其使用价值。相反，如果没有初始地籍，日常地籍就没有依据和基础。 日常地籍工作一般应包括以下三方面内容: 建立初始地籍。在完成了土地利用现状调查或城镇地籍调查的基础上建立初始地籍。即进行初始土地登记和初始土地统计，为日后进行土地变更登记和开展统计调查、建立土地统计台账和基层土地统计簿等日常地籍管理工作做好准备。 建立土地变更登记制度。建立了初始地籍之后,还应有相应的日常管理制度与之配套，即相应地建立起日常的土地变更登记制度,要求对平时所发生的土地所有权、土地使用权、主要用途及他项权利等的变更,土地权属主应及时申请，由土地管理机关随时予以办理土地变更登

10、记手续。 建立日常土地统计制度。开展年度土地统计调查,即土地变更调查,核实土地的权属、用途、地类、面积、界址等动态变化情况,建立调查原始记录和统计台账制度,编写土地统计年报,使其发挥对土地管理成果的信息反馈和统计监督的职能。 (3) 按城乡土地的不同特点划分 按城乡土地的不同特点划分，地籍可划分为城镇地籍和农村地籍。 根据城镇土地和农村土地的特点和权属的区别，地籍可以分为城镇地籍和农村地籍两种类型。城镇地籍的对象是城镇的建成区的土地，以及独立于城镇以外的工矿企业、铁路、交通等用地。农村地籍的对象是城镇郊区及农村集体所有土地,国营农场使用的国有土地和农村居民点用地等。由于城镇土地利用率、集约化程

11、度高，建（构）筑物密集，土地价值高，位置和交通条件所形成的级差收益十分悬殊，所以城镇地籍图需要采用大比例尺（如1：2500）的图纸，用精度较高的测量技术和方法测定界址、量算面积。在地籍的内容、方法、权属处理及其成果整理、编制等方面，城镇地籍比农村地籍复杂得多，技术要求也更高。但农村居民地（村镇）地籍与城镇地籍有许多相同的地方，所以在实践中，农村居民点地籍可以按城镇地籍的相近要求建立，并统称为城镇村庄地籍。 10.2 地籍测量概述10.2.1 地籍测量的含义 地籍测量是为获取和表达地籍信息所进行的测绘工作。其基本内容是测定土地及其附着物的位置、权属界线、类型、面积等。具体内容如下： (1) 进行

12、地籍控制测量，测设地籍基本控制点和地籍图根控制点； (2) 测定行政区划界线和土地权属界线的界址点坐标； (3) 测绘地籍图，测算地块和宗地的面积； (4) 进行土地信息的动态监测,进行地籍变更测量，包括地籍图的修测、重测和地籍簿册的修编，以保证地籍成果资料的现势性与正确性； (5) 根据土地整理、开发与规划的要求，进行有关的地籍测量工作。 像其他测量工作一样，地籍测量也遵循一般的测量原则，即先控制后碎部、从高级到低级、由整体到局部的原则。10.2.2 地籍测量的特点 地籍测量与基础测绘和专业测量有着明显不同，其本质的不同表现在凡涉及土地及其附着物的权利的测量都可视为地籍测量，具体表现如下：

13、(1) 地籍测量是一项基础性的具有政府行为的测绘工作，是政府行使土地行政管理职能的具有法律意义的行政性技术行为。在国外，地籍测量被称作为官方测绘。在我国，历次地籍测量都是由朝廷或政府下令进行的，其目的是为保证政府对土地的税收并兼有保护土地产权的作用。现阶段我国进行的地籍测量工作的根本目的是国家为保护土地、合理利用土地及保护土地所有者和土地使用者的合法权益,为社会发展和国民经济计划提供基础资料。 (2) 地籍测量为土地管理提供了精确、可靠的地理参考系统。由地籍的历史和地籍测量的历史可知，测绘技术一直是地籍技术的基础技术之一，地籍测量技术不但为土地的税收和产权保护提供精确、可靠并能被法律事实接受的

14、数据，而且借助现代先进的测绘技术为地籍提供了一个大众都能接受的具有法律意义的地理参考系统。 (3) 地籍测量是在地籍调查的基础上进行的。它在对完整的地籍调查资料进行全面分析的基础上，选择不同的地籍测量技术和方法。地籍测量成果根据土地管理和房地产管理或其他相关的要求提供不同形式的图、数、册等资料。 (4) 地籍测量具有勘验取证的法律特征。无论是产权的初始登记，还是变更登记或他项权利登记，在对土地权利的审查、确认、处分过程中，地籍测量所做的工作就是利用测量技术手段对权属主提出的权利申请进行现场的勘查、验证，为土地权利的法律认定提供准确、可靠的物权（不动产）证明材料。 (5) 地籍测量的技术标准必须

15、符合土地法律的要求。地籍测量的技术标准既要符合测量的观点，又要反映土地法律的要求，它不仅表达人与地物、地貌的关系和地物与地貌之间的联系，而且同时反映和调节着人与人和人与社会之间的以土地产权为核心的各种关系。 (6) 地籍测量工作有非常强的现势性。由于社会发展和经济活动使土地的利用和权利经常发生变化，而土地管理要求地籍资料有非常强的现势性，因此必须对地籍测量成果进行适时更新，所以地籍测量工作比一般基础测绘工作更具有经常性的一面，且不可能人为地固定更新周期，只能及时、准确地反映实际变化情况。地籍测量工作始终贯穿于建立、变更、终止土地利用和权利关系的动态变化之中，并且是维持地籍资料现势性的主要技术之

16、一。 (7) 地籍测量技术和方法是对当今测绘技术和方法的应用集成。地籍测量技术是普通测量、数字测量、摄影测量与遥感、面积测算、误差理论和平差、大地测量、空间定位技术等技术的集成式应用。根据土地管理和房地产管理对图形、数据和表册的综合要求组合不同的测绘技术和方法。 (8) 从事地籍测量的技术人员应有丰富的土地管理知识。从事地籍测量的技术人员，不但具备丰富的测绘知识，还应具有不动产法律知识和地籍管理方面的知识。地籍测量工作从组织到实施都非常严密，它要求测绘技术人员要与地籍调查人员密切配合，细致认真地作业。10.3 土地管理基本知识10.2.1土地概念土地是人类生活和进行生产活动朝夕接触的自然客体。

17、它既是人类栖息的场所，在农业生产中又具有生产资料的作用，同时也是工业、交通和城市建设中不可或缺的物质条件。尽管从古到今，人们对土地一词的理解存在某些差别，但对其给予综合认识却是主要趋势。本世本世纪40年代以后，在科学综合思潮的影响下，土地概念已被赋予特定的科学涵义，并逐步形成了土地科学。土地科学具有重要的理论和实践意义，近年来在国内外均有较大的发展。人们对科学的土地概念，有着多种多样的理解。联合国粮农组织瓦格宁根土地评价专门委员的定义认为，“土地包含地球特定地域表面及其以上和以下的大气，土壤及基础地质、水文和植物，还包含这一地域范围内过去和当前人类活动的种种结果，以及动物就目前和未来对人类利用

18、土地所施加的重要影响。”我国学者赵松乔、陈传康等认为，“土地是一个综合的自然地理概念，它是地表某一地段包括地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等多种自然因素在内的自然综合体。每个自然因素在整个自然地理环境中以及农、牧、林业生产中，各有其重要作用，但只有全部自然因素的综合作用才是最重要的。土地的性质，也取决于全部组成要素的综合特点，而不从属于其中任何一个单独要素。陆圈、气圈和生物圈相互接触的边界一一大致从植被的冠层向下到土壤的母质层，是各种自然过程最活跃的场所，有人称之为活动层，这也就是土地的核心部分”（赵松乔等，1979）。李孝芳则指出，“土地是地球表面一定范围内，由岩石、地貌、气候、水文、动植

19、物包括微生物等各要素相互联系，相互作用的自然综合体。这个综合体受着人类过去和现在长期活动的影响，所以说土地是人类生活和生产劳动的空间。无论从农业生产，工矿业开发，城市交通建设等方面来说，土地都是生产的基本资料，人类生存不可缺少的条件之一”(李孝芳等，1989)。上述各种提法显然没有本质差别。概括以上意见，可以看出，土地的概念首先是从自然地理的角度出发的，土地是地球表层的一种自然客体，有一定的范围或厚度，受自然规律约束，但是我们也要认识到土地作为人类生活和生产的场所和一种重要的自然资源，过去和现在都受到人类活动的影响,，许多特征是人类长期活动的产物，并有一定的经济利用价值。土地具有区域性，对经济

20、利用而言，还有区位特征。土地作为自然资源和生产资料还是人类根据本身需要进行利用改造的对象。因此，土地概念除具有自然方面的内涵外，还有经济的内涵。尤其随着世界人口和经济的不断增长，土地供应日益紧张的情况下，土地的商品属性和经济意义越来越体现的重要。10.2.2 我国的土地管理制度与法规我国的土地所有制实行社会主义公有制，有两种形式，即城镇土地的国家所有制和农村土地的农民集体所有制。长期以来，我国的土地使用制度基本是通过划拨取得土地使用权，无偿使用，无限期使用，而且不允许使用权流动转移。在这样的土地使用制度下，土地的资产价值和商品属性被掩盖了，土地不能进入市场，没有土地市场而言。因此，土地作为最基

21、本的不动产，其巨大的资产效益未能得到发挥，房地产业作为第三产业的一种高附加值产业，其产业优势也未得到体现。1986年，国家土地管理局成立，1987年，国家土地管理局在部分沿海城市试行城镇国有土地使用权制度改革，城镇国有土地使用权改革在主要四个方面实现转变，即：实现土地的所有权和使用权分离，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变使用权不可流通转移为可流通转移。目前已在全国实行这一土地管理制度。国家将土地使用权出让给使用者一般有三种形式：协议出让、招标出让和拍卖出让。协议出让是指县市人民政府土地管理部门代表出让方与受让方签定合同，通过合同契约关系确定双方权益、使用年限、租金额度、开发利

22、用方式和环境要求等。而招标出让和拍卖出让投标选优、拍卖择高的做法将土地使用权出让给受让方。随着社会主义市场经济制度的逐步完善，我国的土地市场工作也走向科学化的道路，为建立规范的土地交易市场，提高土地作为一种自然资源和生产资料的经济效益发挥了重要作用，同时也保护了耕地资源。现阶段土地管理的原则主要有三个：（1）实行城乡土地统一管理的原则。（2）坚持资源管理与资产管理并重的原则。土地既是一种资源又是一种资产，如果说土地使用权制度改革主要是从土地的商品属性出发，使土地使用权进入市场，以市场为主来配置土地，那么土地管理工作还要从土地的自然属性出发，按照自然规律来保护和合理利用土地资源。（3）坚持培育和

23、调控土地市场的原则。土地的有限性和区域性使得土地市场是一个不充分的市场，因此土地市场必须有严格的规范。另外，土地市场交易额大，风险大，对社会经济影响大，政府对土地市场必须科学调控来保证土地市场的合理发展。为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地保护耕地，促进社会经济的可持续发展，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过中华人民共和国土地管理法，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对其进行了修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议又根据实际对中华人民共和国土地管理法进行了修订。1998年12月27日国务院总理朱镕基签发国务院令发布中华人民共和国土地管理法实施条例。另外我国还制定了中华人民共和国城市房地产管理法、中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等与土地管理相关的法律法规。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，合理开发和利用土地的自然效益和经济效益是土地管理工作的目标，也是实现可持续性发展的重要基础。