社会保障基金扩容的渠道选择.docx

1、社会保障基金扩容的渠道选择社会保障基金扩容的渠道选择 一社会保障基金的现状 中国社科院研究收入分配的专家顾严在近期指出，目前中国的基尼系数已经超过了0.4的警戒线，收入差距已经处于高水平，城乡整体的基尼系数持续上升并达到0.465，2005年将迅速逼近0.47。任何一个国家的社会保障，对该国的经济发展、社会稳定和人民的安居乐业都起到不可替代的防护作用，在我国目前贫富差距逐渐扩大的严峻形势下，越来越凸现出社会保障的重要性。 社会保障基金对于社会保障服务而言，犹如血液对于人体，如果血液供应不足，将会导致人体的贫血甚至其它严重后果。被老百姓俗称作“养命钱”的养老保险基金和被称作“救命钱”医疗保险基金

2、都属于社会保障基金的范畴，由此可见社会保障基金在人们心中的重要程度。社会保障基金的构成见表（1）。 表(1)社会保障基金的构成 基本养老保险基金 基本医疗保险基金 社会保险基金失业保险基金 （由企业和个人缴费组成）工伤保险基金 生育保险基金 中央财政拨入资金 国有股减持和股权划拨资产 社会保障基金全国社会保障基金投资收益所形成的基金 （由中央政府集中管理,经国务院批准以其它方式 统一使用）筹集的基金 补充保障基金企业年金 （由企业和个人缴费形成）企业补充医疗保险基金 (资料的整理源自：张左己.领导干部社会保障知识读本M.中国劳动社会保障出版社,2002) 2004年06月28日,全国社会保障基

3、金理事会理事长项怀诚指出“目前中国社会保障面临的最大问题就是资金缺口太大”，他认为，现在养老基金只有1447亿元，每年来源于企业和职工上缴的养老保险基金也仅仅40亿元左右。因此要面临两个难题，一是基金数量太少，二是国家财政拨不了钱，补不了这个缺口。尽管这一结论主要针对的是养老保险基金，但医保基金同样存在很大的压力。从客观现实来看，我国已经在2000年成为人口老龄化社会，并且下岗和失业人员以及进城农民工的数量逐渐增多；从主观意愿来看，存在着参保主体在缴费中的诈行为、医疗费用的支出难以控制等问题。上述因素都对社保基金的存量带来了巨大压力，其增值欲望也越来越强烈。 针对这一宏观背景，本文分别从“实行

4、新的社保基金筹资政策”和“尝试新的社保基金投资渠道”这两个方面来探讨这一问题，前者是筹资方式，特点是资金聚集时间快，但缺乏稳定性，后者是投资方式，特点与前者正好相反。 二筹资方式：实行新的社保基金筹资政策 （一）划拨部分国有资产 在过去的很长一段时间里，我国实行的是“现收现付”的低工资政策，职工的工资收入中没有包括补偿劳动力所需要的医疗保险费用。这一块费用首先直接进入企业利润，全部上交给国家之后，再由国家通过“统收统支”方式，将其中的一部分变为固定资产或其他有形资产的投资资金，并以此建立起了一大批国有企业。 从国有资产的本质来看，它来源于人民的长期劳动积累，即“国有资产属于全体人民”，因此，变

5、现部分国有资产，用于防止和弥补社保基金的缺口，是“取之于民，用之于民”的合情合理举措。在具体操作上，可以按照现行的“统帐结合”的基本社会保险制度，原有的国企职工可从国有资产(或国有股东权益)中得到对应于自己之前付出的那一份社保补偿金，并根据他们在工作时期中的已扣费年限，以及职工本人在扣费年限中的最高工资（或平均工资等，具体可参照国有资产的存量大小来选择）记入他们的个人账户。另外，对于医疗保险而言，可以按照同样的划拨标准来充实他们的大病统筹基金，以防止他们在患大病时“因病致贫”。 此外，对于国企而言，将部分国有经营资产拨付给老职工（或已退休职工）的社保基金,有助于解决国有股“一股独大”窘境，在有

6、效推进国企改革的同时，也有利于解决目前的股市之困。还需注意的是，我国沪市的股指从2001年6月14日达到2245点的颠峰期，直至2005年6月份的10001100点左右（曾经在2005年6月份瞬间跌破1000点大关），长达4年的熊市使很多投资基金公司感到生存维艰，有的甚至已经转向或破产。因此，剥离部分国有资产，改善非流通股“一股独大”的局面，可以繁荣股市，从而有利于发展投资基金组织，最终使资本市场得以健康发展和壮大。 （二）开征以社会保障税（或费改税）为主的新税种 首当其冲应该考虑开征社会保障税（或费改税），这将给社保基金提供巨大而稳定的资金来源。 从理论上分析，首先从经济运行角度来看，社会保

7、障基金是社会生产、社会稳定的必要成本，属于公共物品，因此它的来源最好是通过纳税而不是通过缴费，以消除“搭便车”行为。再从法学角度来看，“缴费”是权利，而“纳税”是义务，费改税后，可以纠正人们以往的观念，使人人都把它视作义务而非权利，从而减少和杜绝逃费现象。 从国外的实际情况来看，社会保障税起源于美国。美国早在1935年就通过了历史上第一部社会保障法典社会保障法。虽然社会保障税是一个年轻的税种，但在许多经济发达国家已经成为头号税种。并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据统计，在经济合作和发展组织（OECD）成员国中，社会保障税占税收总额的比重，从1965年的18%迅速增长到1995年的25

8、%，发达国家社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国为例，社会保障税占税收总额的比重，由1986年的37跃居到1993年的41%，成为该国联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保障税占税收总额的比重也高达2535。在巴西、阿根廷等发展中国家，社会保障税也已经成为第一大税种。据国际货币基金组织（IMF）统计，目前实行社会保障税的国家已经达到132个。 再回顾我国的实际情况，我国及许多转型国家一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，缺乏强制性和公平性，导致我国在社保基金管理方面不如税收管理那样严格和规范。据资料显示，从1986年到1998年间，全国有上百亿元的社会

9、保障基金被违规挪用，至今仍有几十亿元的资金尚未收回。这种现象必然会严重损害社会保障的体系和投保人的信心，使社会保障费收缴困难。我国第十届全国政协会议上，许多政协委员也纷纷提议，尽快开征社会保障税。鉴于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，进而影响国民的收入差距，政府可以在结合我国实际情况的前提下，借鉴国外相关经验。 除了考虑开征社会保障税外，随着我国经济不断发展，可以考虑开征遗产税和赠与税，并加大个人收入调节税和利息税的征收力度，从而在调节国民收入的再分配、缩小贫富差距的同时，把这些税收所得的一部分纳入社保基金。 （三）打通民间筹资渠道 截至2003年底，我国

10、居民的银行存款已突破人民币11万亿元，占全国75%的人口已经达到小康水平，其中18%的人口已经进入富裕阶层。由此可见，通过民间筹资来补充医保基金已经有了一定的经济基础。 1、创建并发行“社保国债”债券 由于我国股市目前面临“股权分置”的难题，该问题解决之前，股市行情极有可能持续低迷，再加上中央银行利率从1996年5月1日至2002年的连续八次降息，国债已经成为城市居民供不应求的最受欢迎投资品种。据统计，2002年我国的国债负债率（国债余额/GDP）仅为10%12%，离国际通行的60%警戒线相隔很远；财政赤字负担率（财政赤字/GDP）也只有1%2%，同样远离3%的国际警戒线。因此，我国的国债发行

11、空间较大，在今后的若干年内，可以在防止通货膨胀的前提下分批增发一定数额的社保国债。 2、创建并发行“社保福利彩票” 随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外相关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。 根据我国已有的福利彩票政策，自2001年开始，国务院将福利彩票发行费用比例从不高于20%下调到不高于15%，公益金比例从不低于30%上调到不低于35%，对于彩票公益金的分配，民政部以福利彩票2000年的实际所得为基数，以后年度公益金超过该基数部分，80%上缴财政部用于支持社会保障基金，其余的20%则划入民政部。由此可知，改进后的福彩相关政策对于福

12、彩资金的提留而言，已经越来越多，因此，“医保福利彩票”的发行、购买数量大小和由此产生的医保基金增加额呈正相关。 再换一个角度来看，我国的社会保障体系构成中，社会救济和社会福利是惟一被纳入财政预算（即完全由政府负担）的支出项目，对此，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹资特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利可以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此也可以采用同样的方式进行医保基金的筹资。 3、建立社会保障捐赠基金 从国外的经验来看，许多大机构、大企业

13、和富裕人士每年都会捐赠一笔固定的款项进行慈善活动，以提高其企业及个人的知名度和美誉度。再看我国，据相关资料记载，福布斯中文版日前公布了2005年中国慈善榜，入选的100家国内企业总捐赠额近5亿元人民币，其中来自北京的世纪金源投资集团以8432万元位居榜首，上海的福禧投资控股有限公司以1124万元名列第八，并且，国外的汇丰银行和花旗集团也分别捐赠了2258万元和2043万元。 国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社保基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距，可谓“一举三得”，因此，政府应该通过地通过舆论力量，大力宣传社保基金对广

14、大人民群众的重要性，以获得更多的捐赠资金。 三投资方式：尝试新的社保基金投资渠道 依据我国2001年12月20日颁布的全国社会保障基金投资管理暂行办法第29条，划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：1.银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。2.企业债、金融债投资的比例不得高于10%。3.证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。 从上述政策规定来看，社保基金参与资本市场运作的方式还存在一些不足之处。首先，银行存储和投资国债的收益率均偏低，不能满足弥补社保基金的缺口；其次，金融投资工具

15、的结构失衡，使国债投资成为重中之重，导致政府还款压力过大；再者，由于目前国内股市尚需规范，导致社保基金的投资选择过少。综上所述，社保基金目前在资本市场上的运行效率，总体上处于低绩效状态，因此，除了上述政策提及的那些金融投资工具外，还可以尝试如下选择。 （一）指数化投资 指数化投资是一种试图完全复制某一证券价格指数，或者按照证券价格指数编制原理构建投资组合而进行的证券投资，具有风险分散、费用低廉、选择性强、透明度高等方面的优势。按此种方式投资的基金称为指数基金。 从国外来看，指数化基金起源地美国的股票市场上，超过90的股票基金收益增长率都低于著名的“标准普尔500指数”（即“标普500”）的增长

16、率，而以“标普500”作为目标指数的指数基金投资收益，远远超过了一般类型的股票基金投资收益，这就使得指数化投资策略备受市场关注，促使指数基金得到了迅猛发展，到2001年4月，美国的指数基金总数已经高达510个，发展非常迅猛。 再结合我国的实际情况来看，指数基金主要投资于深沪股两市的大盘指数。如前文所述，我国沪市的股指从2001年6月份的2245点降低至2005年6月份的10001100点左右，完全有悖于社保基金的“高收益性、高安全性、低风险性、高流动性”要求，但是从长期来看，国家在妥善解决“股权分置”、“一股独大”等痼疾之后，深沪两市的股指应该会呈长期上涨趋势，因此，长期投资于该品种将能产生比

17、较稳定的收益。并且，不久前我国深沪交易所联合推出的“深沪300指数”为我国证券市场的指数化投资奠定了坚实基础，因此，我国在适当的时候可以建立社保指数基金，并分批、有步骤、稳健地进行指数化投资。 （二）投资于抵押贷款 抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面，由于借方有财产作为借款抵押，因此风险较小；另一方面，贷款收益相对较高，因此可将其作为医保基金的一种投资选择工具。 在实际操作上，首先，从社保基金投资的社会效益角度出发，应该把关系国计民生的行业和企业作为贷款对象，以保证投资安全和收益的稳定。再从企业的角度出发，一方面，多年来金融市场的资金短缺，企业难以从银行获得信

18、贷资金；另一方面，随着国家金融体制改革的深化和国企经营机制的转换，国企投资渠道将多样化。这两方面都为社保基金选择贷款对象提供了标准。 其次，从社保基金的服务属性而言，可以考虑采取如下的抵押贷款方式，例如借给被保险人用于购买住房，同时以所购房产作为抵押。这样做，不仅可以满足社保基金的保值增值需要，而且可以提高被保险人的购房支付能力。这对于缓解人们住房的紧张局势、促进住房制度改革以及拉动内需等方面都将发挥重要作用。 （三）投资于不动产 不动产是指土地、住宅、厂房、办公楼等财产。投资于不动产不仅需要巨额资金，而且其流动性比较差。但出现通货膨胀时，不动产的货币价格也会随着通货膨胀率的比例增加，因此，在

19、经济膨胀时期，它可以作为达到保值效果的一种投资方式。 在新加坡，大量公积金投资于机场、港口、通讯、电力等基础设施。近几年来，尤其是随着西部大开发的进行，我国通过发行国债借入的资金，大部分都用来投资到基础设施建设上，但限于国力，仍然不能全部缓解发展经济的障碍。医保基金如果能参与投资基础设施建设，就可在一定程度上帮助缓解该瓶颈限制，促进国家经济更快发展，同时也可使自身保值增值。 投资不动产的收益也主要来自两个方面，一是通过出租获取租金，二是获取买卖不动产时的增额价差。联系目前我国职工住房紧张和住房制度改革的紧迫性和长期性，我国社保基金对不动产的投资时，一方面可以以住宅建设为主，在取得适当收益的前提

20、下，将住宅出售或出租给被保险人。另一方面,由于电力、石化、交通等国家基础设施建设项目风险小，有稳定的未来收入现金流，而且这些项目一般回报率较高，并且具有巨大的增长潜力，因此也可作为投资对象。 另外，优势产业也可作为我国的不动产投资对象。一方面，可使社保基金获得稳定安全的收益，另一方面，优势产业也急需大量资金来支持和壮大自身的发展。因此，对社保基金和投资接受方而言，是一个双赢的投资行为，即“占优博弈”。 随着国外的各种金融衍生工具不断推陈出新，我国社保基金的投资方式也要随之不断进行调整，在时机成熟时可以推出更多的金融投资工具，例如，投资于回购协议（笔者认为，在具体操作上有点类似于买卖期货），并充

21、分运用投资组合理论、套利定价理论等投资理念。 四总结 综上所述，笔者针对我国实际情况，分别从“筹资”和“投资”两个角度各提出三点建议，希望在确保社保基金低风险的情况下，能够实现较高的回报率。 参考文献: 1张左己：领导干部社会保障知识读本M.北京：中国劳动社会保障出版社，2002. 2项怀诚：“社保基金缺口太大,养老问题困扰经济”国际金融报N.2004-6-28. 3国务院新闻办公室：中国的劳动和社会保障状况白皮书M.北京：中国劳动社会保障出版社，2002. 4刘震，胡凯：“影响医保基金存量的不利因素”当代经济J.2004.6. 5杨绍杰，商秀娟：“关于扩大我国社会保障基金来源的研究”东北大学学报(社会科学版)，2004.5. 6蔡敏敏：“百家大企业捐款五亿元”劳动报N.2005-5-11. 7史蒂芬罗奇：“中国社会保障体制面临挑战”社会保障制度J.2001.8. 8刘震：“社保基金保值增值的投资渠道可行性分析”社会保险研究J.2004.4. 9匿名记者：“沪深300指数粉末登场，推动指数化投资大行其道”中国证券报N.2005-4-8.