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1、WHO 道路安全行动十年全球行动计划2021-2030道路安全行动十年全球行动计划2021年4月16日稿第一部分：序言出行是我们日常生活几乎每个方面都可缺少的部分。我们一离开家，就进入道路系统，它带我们去工作单位和学校，获得食物，满足许多日常的家庭和社交需要。道路交通运输系统的影响无处不在，其安全性（或者缺乏安全性）影响人类的多种基本需要。因此，确保道路安全和实现可持续出行，对减少贫困和不平等，增加获取就业和教育，以及减轻气候变化的影响，起到重要作用。实际上，交通系统的效率、可及性和安全性直接或间接促进多项联合国可持续发展目标的实现。 与航空、铁路或航海交通等其他交通方式不同，道路交通缺乏对安

2、全的一体化方式。尽管道路交通伤亡是目前导致5到29岁年轻人死亡的首要死因，许多国家仍旧容忍道路交通伤亡，认为这是出行不可避免的代价。全球来看，过去十年，道路交通死亡和严重受伤数目没有下降，在没有减少这一负担的强有力、有效行动的情况下，全球当前道路死亡趋势表明，今后十年会导致1700多万人死亡，可能导致约5亿人受伤。道路伤亡除了导致人们痛苦和悲伤，还形成高昂的经济成本，包括丧失的收入，医疗和康复成本，以及司法和监禁成本。 本计划的目的 联合国大会第74/299号决议（2020）宣布2021-2030年为道路安全第二个行动十年。这份全球行动计划作为一份指引文件，支持会员国实现这一目标，延续2011

3、-2020道路安全行动十年的进展，包括联合国大会通过的改善全球道路安全的四项决议和分别在俄罗斯联邦（莫斯科，2009）、巴西（巴西利亚，2015）和瑞典（斯德哥尔摩，2020）举行的三次全球部长级会议的成果文件。这份全球行动计划以上一个行动十年全球计划的道路安全支柱为基础，进一步引导关注有效的治理，把有效治理作为实施安全系统的非常重要的方面。 不应把这项计划解读为规范性计划。本计划的目的是为各国和其他参与者提供反复制定、实施和评估根据具体情况调整和定制的行动的指南，从而在今后十年系统地、讲求方法地改善道路交通系统的安全。 附框1：道路安全与可持续发展到2030年实现道路交通伤亡减少至少50%2

4、021-2030十年的目标是到2030年，实现道路交通伤亡至少减少50%。最新估计显示每年道路交通死亡人数约为130万，这意味着道路交通死亡的减少目标约为65万。做到减少这么多死亡，要求各个国家采取行动，不论处在什么收入或发展水平。如果今后十年，所有国家采用安全系统方式实施现有的决议，这一目标是可以实现的，包括在各个收入或发展水平的国家。在一些国家，这一目标的实现可能通过好几波的重大变化，而在另一些国家，可能是每年取得一些小的成就，长期坚持下去。比如，全球道路交通伤亡每年逐渐减少约7%，就能实现十年后死亡人数减少50%。 在许多国家，最可能的情况是观察到的伤亡变化在十年中分布不均与，十年中有些

5、年份有显著改善，有些年份有比较小的改善（甚至退步），不同时点散乱分布。不论采取什么路径，实现这一目标要求在整个十年期间持续努力。为此，这份计划建议对制定和实施全国道路安全行动计划采取反复循环推进的方式。 2011-2020十年行动的经验 2011-2020行动十年为当前的全球计划提供了基础。上个行动十年吸引了新的资金，见证了新的伙伴关系出现，使道路安全更接近发展问题上的全球政策领域。把道路安全列入可持续发展目标具体目标3.6和11.2，以及联合国秘书长设立联合国秘书长道路安全特使，这些代表了道路安全在全球各项需要中的重要性，并为在全世界各国政府和非政府组织中推动道路安全活动提供了归口单位。 尽

6、管取得这些成就，在2011-2020道路安全行动十年结束时，我们发现，减少道路交通死亡人数的总体进展很小。不过，2011-2020十年提供了怎样有效、怎样无效的丰富证据。因此，2021-2030行动计划受益于各个国家和全球利益攸关方的关键见解和全球现状报告系列报告的进展的启发。它也受益于为第三届道路安全部长级会议（瑞典，2020年2月）做准备时，为记录上个十年的主要经验教训召集的一个学术专家组的结论。以下简要介绍这些来源的主要见解。最高级别的政治意愿无比重要道路安全是政府和社会其他部门专门努力的结果。考虑到道路碰撞的重大负面影响和更安全道路的较大积极回报，政府最高层面必须把道路安全作为一项政治

7、优先事项对待。政府需要承认道路安全是一项重要、宝贵的公共供给。如果没有强大的政治意愿，道路安全不会成为现实。与政府的其他优先事项一样，道路安全是一项政治选择。政府必须制定和实施改善道路安全的政策和规划。如果政治意愿聚焦终止无谓的道路死亡，并在国家和次国家级层面做出短期和长期投资，朝行动十年预期的实现道路交通伤亡减少50%会取得显著进展。政治意愿的一个非常重要的标志是在国家层面为道路安全相关目标向各个部门分配的财政资源水平，包括利用创新融资工具的国内资源动员。 良好的治理对实施安全系统十分关键良好的治理对道路安全运行机制十分关键。责任共担是安全系统方式的基础，责任共担要求遵循透明和问责等良好治理

8、原则。集体反思的见解和一些研究识别的实施挑战包括：当地不够信服和参与，对实施的指导不够，缺乏严格的监督评估策略，工作与计划错配，在系统各个层面缺乏协调，当前系统各自为政，对多部门努力存在结构性障碍。这些挑战表明缺乏责任落实到人和问责制是道路安全政策的重要实施挑战。因此，良好治理，包括对法治的尊重，对确保道路安全必不可少。道路安全管理是安全系统必不可少的功能虽然2011-2020行动十年把道路安全管理作为一个单独的支柱，在2021-2030全球计划中，把道路安全管理作为一个横跨多个领域的主题和安全系统治理的内容对待。不应把管理作为一个单独的目标追求，而应作为治理的一种方式，包括通过协调、立法、资

9、金和资源配置、推动、监测评估、研究开发、知识转移。这些功能由正式的独立的政府牵头机构还是由实质上的牵头机构处理，根据各国的情况确定。不过，有必要以一体化对待道路安全的方式，确保多部门对结果共担责任。 利用道路安全的相互依赖和伴随效益的机会2030年议程包括了道路安全的具体指标，反映了全球认识到道路碰撞导致的伤亡现在是对各国可持续发展的最严重威胁之一。第A/RES/70/1号决议第55条指出，17个目标是 “一个整体，不可分割，是全球性和普遍适用的”。这意味着不能为了实现其他社会需要，对道路安全打折扣或顾此失彼。改善道路安全促进实现其他需要，比如获得卫生保健、就业或教育等。在这个背景下，从过去十

10、年学到的一个经验是不应把道路安全作为一个单独的问题对待，而是把它作为许多不同政策议程中一项不可缺少的内容。 加入联合国道路安全公约和公约的有效实施 2011-2020行动十年全球计划呼吁各国遵循和完整实施联合国各项主要道路安全法律文书。这些法律文书为各国制定国内立法框架，促进道路安全和国际道路交通提供了坚实基础。2017年各会员国通过的全球自愿履行12项具体指标的第2项重申，呼吁各国在2030年前加入道路安全相关的核心的联合国法律文书之一或更多。但是，过去十年加入和实施这些公约取得的进展有限。事实上，只有40个国家加入了所有的关键的道路安全国际法律文书，在许多国家，这些法律文书的实施仍旧是一个

11、挑战。其中，经验表明许多国家即便加入了，也未能采取必要的步骤，把联合国公约的规定纳入国家法律和付诸实施，而这是确保它带来益处的关键一步。 加强对中低收入国家支持的重要性中低收入国家占全世界登记车辆的不到60%，但是道路交通死亡人数占90%以上。虽然死亡总人数显然与一个国家的人口和机动化水平相关，并不代表风险水平，但是它仍旧表明在哪些国家采取干预措施，会回帮助显著减少全球层面的道路交通死亡总人数。除了导致人们巨大的痛苦，道路安全不佳的经济成本使数亿人贫困，耗费富于产出的人力资源，估计造成的经济损失占这些国家GDP的2%到5%。相应地，根据联合国大会第70/260号决议和第74/299号决议，扩大

12、对中低收入国家道路安全行动的资金支持很关键，包括通过面向资助机构、私营部门和创新融资（包括通过联合国道路安全基金）的混合供资模式。 分散化决策通过安全系统方式改善道路安全意味着在多个层面的行动和变化。在全球层面，国际法规和标准通过采用统一的交通规则，对提高道路安全和激励国家层面变化很关键。在一个国家内，虽然设定优先顺序、制定策略、制定立法和配置资源的责任一般在国家级政府，实施常常在政府的不同层面进行。不过，国家政策不能总是预期社区的需要、偏好和做法的多样性，因此，许多与交通规划相关的决定和政策，包括城市规划和土地使用，由地方主管部门做出。向国家和当地政府以及国际机构的决策者和参与者分配适当地责

13、任和资源，是确保有效实施的一项重要因素。 管理交通和出行的演变过去十年学到的一项重要经验是不能静态地设计和实施道路安全决议，而是应随着情况变化进行调整。过去十年，各国遇到技术创新（比如微移动的发展）带来的许多变化，也遇到交通对气候变化的影响或与城市化增加相关的空间限制等挑战。比较近期的2019冠状病毒病疫情是各国面对的和影响交通解决方案的不曾预期的挑战的又一个例子。各国评估和重新设计道路安全策略时，应综合考虑到这些变化（既带来机会也带来威胁）。随着交通演变，实施的确保安全的解决方案也必须随之演变。附框2：道路安全对儿童的影响第二部分：道路安全治理框架安全系统方式的目标是实现没有死亡和严重伤害的

14、出行。即便发生了碰撞，使用安全系统方式设计的系统的各项要素行动起来，减轻碰撞的严重性，减少发生死亡和伤害的可能性。有效地实施安全系统方式，要求管理车辆、道路基础设施和道路使用者行为之间复杂动态的互动。需要用全面、一体化的方式，理解、治理和管理这些互动。 采用安全系统方式，即是认识到：人类生命的安全和保护是最高的考量，死亡和受伤不是道路交通不可避免的结果； 人类容易犯错，会出现教育、培训或执法也不能减轻的错误；人类是脆弱的，人类能承受的碰撞力量有限度，超过了限度后严重或致命伤害不可避免，并且 设计和维护道路、制造车辆和管理安全规划的各方对道路使用者的安全共担责任，这样在死亡或伤害发生时，整个系统

15、都在寻求补救办法。安全系统方式要求致力于积极和同时改进道路、车辆、速度管理、道路使用者行为和碰撞后响应，这样整个系统都变得安全，而不只是发生碰撞的地点或情形。通过这种方式，系统的各个部分相互配合，形成更有效/有益的总体效果，如果一个部分失灵，其他部分仍尽可能减少伤害。这一方式会形成： 预期和容纳人为失误的道路交通系统。碰撞总是会发生，但是能防止后续的死亡或伤害；并且，如果发生碰撞，道路基础设施和车辆的设计限制（包括吸收或重新导向）碰撞力量在人类可耐受的范围内。如图1所示，责任共担原则对安全系统的有效性十分关键，也是最难适用和管理的，因为它要求有良好的治理。过去把道路安全的责任推在道路使用者身上

16、，导致指责系统的受害者，而背后是常常设计不完善的系统。虽然政府部门负有设计安全道路交通系统和实施道路安全行动计划的主要责任，越来越认识到其他参与者的角色和影响是安全系统的重要组成部分。私营部门和非政府组织也能以各种方式做出贡献。比如，要求在采购道路交通服务、运行公共交通和商业车辆等方面，制定和执行安全标准。私营公司管理供应链的方式，包括对驾驶时间限制、专职司机的健康资格、子承包商对其行为承担法律责任等问题的安全规程，对道路安全会有巨大影响。这样，系统设计者包括所有参与者，他们作为个人或专职人士，影响道路系统的设计和功能。 图1：安全系统治理明确认识到所有参与者作为系统设计者的角色，以及尊重法治

17、的责任，实现更大透明度和问责制。尽管如此，即便与其他参与者共担责任，政府启动和协调道路安全的核心角色需要保持下去。所有参与者公开报告，对确保透明和问责十分关键。国家参与者有义务制定公共政策和绩效指标，包括道路交通伤亡人数和其他相关数据。与此类似，非国家参与者可能希望通过确保对道路安全规划的问责和透明，表明致力于安全系统的原则。 确保所有参与者对分配给他们的规划担责和负责，对实施安全系统方式很关键。确保遵守承诺，让不同参与者对各自责任负责到底，对实施安全系统方式很关键，但仍旧是一个有难度的问题。通过高效管理实现的下列治理机制，可以用于：为不同部门的工作提供法律要求或基础；监督和监测每个部门和如果

18、有的话总体协调机构的道路安全规划；鼓励遵守标准，比如交通运输提供者和使用者的采购做法。管理安全系统的建立和实施没有统一的路径；迈向安全系统是边做边学的过程，就像一路既有机会、危险和挑战的旅程。各国可以并且应当探求对现有系统适用安全系统方式的不同路径。安全系统原则在各种资源环境都可适用，包括中低收入国家。通过有效的治理，因地制宜地把这些原则应用于不同文化、时间和当地环境，各国就能加强和改善当地交通系统的安全，敏感地响应服务人口的需要和偏好。附框3：陆路交通委员会对增强国家道路安全系统的建议附框4：安全系统中的速度管理附框5：采购做法和道路安全第三部分：实施安全系统 确保有效地实施安全系统，对实现

19、在2030年前使道路交通死亡减半的全球目标必不可少。光靠宣言、决议和加入公约，不会产生改进，除非转化为各国的实际行动。改善一个国家的道路安全局势，要求继续和持续地循环往复地规划、实施和评估规划。如下图2所示，实施道路安全改进的持续循环周期应从对现有道路安全系统的评价开始，然后制定、执行和评估系统内全国和当地各个参与者的行动计划。这说明政府各个部门共担责任和（通过磋商流程）使公私部门和民间社会组织等其他利益攸关方参与改善国家道路安全的重要性。 图2：循环往复的实施周期第一步：评价道路安全环境 评价现有道路安全情形，显示现有系统运行如何，有什么机会和资源。各国一般处在道路安全政策制定和实施的不同阶

20、段。一些国家道路交通死亡率低，一些国家死亡率高。一些国家有有效和高效的组织框架，一些国家的框架不够完备。因此，每个国家需要评价其所处情形，确定关键问题领域，现有系统的优势和不足，以及优先干预措施。明确当前系统的现有长处和优势，对确保充分优化行动和资源的各个渠道，解决方案因地制宜而不只是从其他不同的资源环境“进口”而来，十分重要。 情景评价的范围各不相同，因此，情景评价应确定：道路交通伤亡的结构、趋势和规律：按性别、年龄和行政辖区分列的伤亡人数；导致一个国家道路交通伤亡问题的风险因素；当前措施和规划的有效性，包括立法和政策框架，不同部门的活动，道路交通伤亡数据的可获得性；负责道路安全政策的机构的

21、效率，包括协调，可获得的财政和人力资源，最新道路安全知识的可获得性和使用，利益攸关方的参与；现有挑战和机会，比如与可持续发展目标议程挂钩，改善道路安全；以及 现有能力下能实际实现多少。第二步：制定计划计划应基于情景评价形成的见解和政府各部门和其他利益攸关方的意见建议。计划应明确要解决什么问题，要实现什么愿景，要实现什么指标目标，实现什么具体目标。计划应明确行动的短期、中期和长期优先重点，认识到不是所有事情可以立即实现。计划应贴近现实，内容应认识到社会的文化规范、标准和社会偏好。 需要明确国家和地方层面的不同政府部门的角色，哪个部门负责哪个优先重点。计划应说明需要什么资源，如何形成这些资源，或者

22、从哪些来源分配这些资源。计划需要包括监测评估该计划的机制，包括绩效指标，数据来源，收集和分析数据的方法，分发和使用评估结果的方式。也应包括执行不同活动的时间表。第三步：实施计划和监测进展编写高质量的道路安全计划很重要，但是，如果不实施，也不会带来预期的结果。随着执行优先技术干预措施，需要继续分配财政和人力资源。各国需要有效地利用专门为道路安全规划分配的现有财政资源。除了资金支持和分配资源，总体协调机构还需要确保负责实施计划的不同内容的国家和地方层面机构实施各自的工作。各个机构定期审查或报告实施进展对跟踪执行计划的流程很关键。 确保各个机构通过设立的机制沟通和分享信息，有助于形成合力，及早识别差

23、距。比如，不可能总是能够预测所需的努力或者妨碍改变政策的障碍。对这些挑战做出响应，要求有效的监测和协调，调整方向，包括重新配置或重新分配人力和财政资源。 收集高质量数据是实施的一项重要前提，应很好地规划和执行。建立创伤登记本、统一定义、建立数据联系，会促进在资源有限的环境收集数据，确保收集的数据有效。在基础设施检查和审计等例行做法、定期技术性车辆检测、例行管理审查中，应内置知识管理，以优化总结经验的机会。这些现有的流程形成宝贵的数据和见解，能启迪关于实施的关键决定。监测和评估行动计划的实施形成的数据、知识和见解，应反馈进入为下一轮实施周期的情景评价。评价不仅应依据监测评估的结果，还应包含当前的

24、研究和创新，包括技术的和科学的创新，这些可能影响下一个周期的优先重点。 附框6：安全系统实施中的性别视角附框7：在资源有限环境实施安全系统附框8：模式转换第四部分：安全系统干预措施 这一节介绍关键行动领域，以促进安全的系统。这些关键领域包括道路基础设施、车辆安全、道路使用者行为、碰撞后响应。对这些关键领域建议的行动，依据安全系统的原则，以及与道路安全相关的核心联合国法律文书，包括以下文书：1968年道路交通公约，以及其前身1949年道路交通公约，采用统一的道路交通规则，促进国际道路交通，增加道路安全； 1968年道路标志和信号公约，制定了一套普遍同意的道路标志和信号； 1958年关于对轮式车辆

25、、设备和可以安装到和/或用于轮式车辆的零部件采用统一的联合国技术规定和依据这些联合国规定互相承认授予批准的条件的协定，提供了对制造的各种轮式车辆采用统一的联合国规定的法律框架，尤其是与安全和环保方面的规定；1997年关于对轮式车辆的定期技术检测采用统一条件和互相承认这类检测的协定，提供了对轮式车辆检测和对跨境使用道路车辆互相承认检测证书的法律框架；1998年关于制定对轮式车辆、设备和可以安装到和/或用于轮式车辆的零部件的全球技术规定的协定，作为制定全球对车辆安全性和环保性能的技术法规的框架；1957年关于国际道路运输危险品协定，规定了可以国际上运输的危险品和运输条件，对运行、驾驶员培训和车辆构

26、造规定了要求；以及1970年关于从事国际道路运输车辆职员工作的欧洲协定，应对专业驾驶员疲劳问题。 这些建议的行动也借鉴了已经证明有效预防道路交通伤亡的干预措施和最佳实践。关于这些方面工作的更多技术指引，见世卫组织挽救生命技术包（WHO Save LIVES Technical Package）。2017年会员国达成的对每个行动领域的道路安全相关全球自愿绩效指标目标，在每个行动领域下突出说明。这些指标目标中有几项应对横跨多项的结果（比如超速），受到道路基础设施、车辆安全性和道路使用者行为的影响。因此，虽然行动可以按其直接影响的主要结果分组，但是重点放在在安全系统里各个行动领域之间的合力。 道路基

27、础设施 道路基础设施对碰撞、伤害和死亡有直接和间接影响。道路及其环境的设计、建设和维护直接促进伤亡风险，影响道路使用者如何看待风险和在道路上如何行为。作为安全系统的一项关键要素，道路基础设施的设计必须实现均等进入机会，照顾各种道路使用者的出行需要，包括行人、骑行者、动力两轮车和三轮车的驾乘者、公共交通使用者以及机动车驾驶员。高质量的设计和建设标准是确保安全的道路基础设施的重要因素，使用起来既符合直觉（减少人为失误的发生），也宽容大度（弥补人的失误）。在新建道路建设中，以及在现有道路的维护和最终升级改造中，都应应用这样的设计和技术标准。 在12项全球道路安全绩效指标目标中，两项直接涉及道路基础设

28、施：考虑到不同道路使用者的需要和使用，包括行人、骑行者和使用机动化交通的人，根据高质量的技术和安全标准，建设所有新的道路（指标目标3）；以及维护和升级改造现有道路，确保至少75%的出行在满足对所有道路使用者的高质量技术和安全标准的现有道路上（指标目标4）。安全道路基础设施可以促进的其他指标目标：超过标示的限速行驶的车辆比例减半，实现与速度相关的伤亡减少（指标目标6）。采取行动的领域为了改善道路基础设施的安全性，政府应考虑三个采取行动的领域。第一个行动是通过立法，确保道路网络按照每条道路的主要功能分级。许多道路有不同的功能，被不同类型的道路使用者和车辆使用，它们的速度潜力、车辆重量和保护程度相差

29、很大。用道路分级的形式，按功能对道路分级，对提供更安全的路线和具体的更安全功能设计很重要。这样的分级考虑到土地使用情况、碰撞地点的位置、交通流量和速度管理。比如，规划和建设高速公路和干道公路主要是为了人们和商品的直达交通或迅速机动化运输，而开发当地公路主要是为了提供当地进出便利。每个道路功能级别需要包括适当的安全特征。现有道路网络常常没有对道路按功能分级。根据主要功能对道路分级应作为交通和土地使用规划的一项重要考量。为商业、工业、娱乐、自然保护和农业或多种组合目的的更广泛景观的设计和使用，也应注意安全的道路和交通用途。第二个行动领域包括对不同类型的道路规定安全特征或设计。应使用立法，要求对特定

30、区域，比如学校、医院、同一水平面的交叉路口和施工区域，标明安全设计和措施。需要对这些区域规定限速、交通缓解措施和交叉路口。此外，需要为整个道路网络规定安全设计和特征。根据道路的功能，以下是法律可要求的适当的安全特征：自行车道，分隔的非机动车交通道，机动双轮车道，公交车和其他乘坐率高车辆专用道，重型车辆道，无车辆区域，人行道，行人通过交叉路口，环岛。在为道路网络或具体区域规定这些安全特征或设计时，可以使用国际、国家和当地的标准。联合国欧洲经济委员会（1975年欧洲主要国际交通干道协定）和联合国亚太经社理事会（亚洲高速路网络政府间协定）在区域层面制定了国际关注的道路基础设施的安全标准。各国在编写国

31、家道路基础设施安全标准时，可以利用这些标准。不仅是在设计道路时包括道路安全特征，在道路建设和维护期间也遵循安全特征，很重要。根据各国情况，应在国家、次国家级或区域层面对道路基础设施的安全标准制定立法。 第三个行动领域是政府要确保在道路基础设施的规划、开发和维护的整个周期，所有参与者都遵循对不同道路规定的安全特征。现有道路和新的道路都需要包括适当的安全特征。虽然在国家指南中有规定，但是一些道路没有这些安全特征。所以，根据当地情况，在高风险地点，积极地包括和安装道路基础设施安全设施（比如标志和信号，中间隔离带，路边屏障，速度控制措施）和其他道路安全基础设施（比如碰撞缓冲物、涂色路面、道路照明），是

32、必要的，是对安全敏感响应的道路基础设施规划和开发的一个重要方面。针对道路标志和信号，1968年道路标志和信号公约有指导意义。此外，确保路面管理的安全特征也很重要。路面状况促进道路交通伤害风险，比如坑坑洼洼和路面到路边的高度下沉。相关道路主管部门需要毫不迟疑地维修不安全的路面缺陷。在这方面，政府的一个重要角色是通过立法，对道路基础设施设定和执行安全标准。 道路安全审计和检查现有和新建道路是确保遵守道路基础设施安全特征和标准的重要方式。在新建道路的各个阶段（预可行性研究/规划及以后），应由独立的有资质的审计员审计道路安全，应对现有道路和改进措施开展强制性主动审计/检查。在许多国家，道路安全审计/检查根据本国考虑当地情况和要求编写的指南进行。不过，各政府部门和各国之间统一审计/检查程序会是有益的。应确保审计员/检查员有资质。 附框9：改进道路基础设施安全的建议行动根据主要功能，对道路分级：o制定根据主要功能对道路网络分级的立