市场经济学 第三章中国市场经济体制建立与完善.docx

1、市场经济学 第三章 中国市场经济体制建立与完善第三章 中国市场经济体制建立与完善经济体制既是经济运行的基本前提，又是经济增长和结构变化的一个重要条件。本章将分析市场经济的实现形式市场经济体制。在考察经济体制一般原理后，首先从分析我国传统计划经济体制弊端入手，说明建立市场经济体制是我国经济体制改革的唯一正确选择；其次在勾画出我国已初步建立的市场经济体制的基本框架后讨论如何进一步完善它。3.1经济体制的涵义及模式3.1.1经济体制的涵义什么是经济体制？对于这个问题，人们的认识并不完全一致。有的经济学家将它定义为在特定的地理区域内进行决策并执行有关生产、分配和消费的一组机制和制度；还有的西方经济学者

2、甚至认为经济体制是总的经济制度的一部分，是对经济学的三大基本问题，即生产什么、怎样生产和为谁生产所作的具体制度安排。我们认为，经济体制是经济管理体制的简称，通常指某个国家在一定的发展阶段上和一定经济制度基础上建立起来的具体经济关系和模式，是社会经济系统的基本框架和基本运行原则的组合。一般说来，经济体制主要包含有三个基本要素，即产权结构、决策机制、资源配置方式。 （1）产权结构。产权结构是指产权在各经济行为主体之间的界定方式。产权经济学认为，一份资产究竟归谁所有，不能只看文字上的规定，而必须考察其“使用权”、“收入支配权”和“转让权”。其实产权结构在某种意义上说，就是这三权的界定方式。我们认为不

3、同的产权结构决定着不同的经济体制，进而决定和影响着经济体制中的决策结构、信息结构、动力结构等一系列的内容。同时产权结构也决定着资源的配置方式。人们为什么以这种行为方式而不是以另一种行为方式配置资源？这又取决于行为人本身所面临的约束条件。在不同的约束条件下，人们会有不同的行为，资源的配置方式也就会不同，进而产生不同的经济绩效。这里的约束条件实际上就是产权结构。因此产权结构是资源配置效率的前提，经济学的研究对象也应回到这个前提上来（2）决策机制。主要是指决策结构、信息结构和动力结构。集中决策还是分散决策，集权决策还是民主决策，决策是以计划方式还是以市场方式。产权清晰，决策自主，以物质刺激为主；产权

4、不清，集中决策，以精神鼓励为主。 （3）资源配置方式。是指对人力、物力、财力资源在不同经济领域、不同部门之间的分配采取哪种配置方式的问题，其基本的类型无外乎是计划、市场以及计划与市场的某种结合。把市场作为资源配置的主要方式，通常称之市场经济；把计划作为资源配置的主要方式，则称之为计划经济。 经济体制的上述三个基本要素是有机统一的。其中，产权结构对经济体制的整体功能具有相对决定性的影响，有什么样的产权结构，就有什么样有决策机制和资源配置方式，就是说，三者之间具有很强的一致性。但是这种一致性并不等于说如果所有制关系相对稳定时另外两种要素只能保持静止状态。实际上，决策结构和资源配置方式可能具有更灵活

5、的性质，经济体制总是处于动态的过程中。经济体制的变动意味着其内涵的三个要素的调整或重新组合。在当代，与社会化大生产活动相联系的经济形式是商品经济形式，其运行机制是市场机制，这就决定了市场在国家宏观调控下起基础性作用的经济决策结构和资源配置方式。3.1.2市场经济体制的模式在现代市场经济中，由于各个国家在政治、经济、文化等方面存在很大的差异，国家干预经济的目标、范围、手段和方式都具有各自的特点，因而各国经济体制的绩效孰优孰劣也不可能一个统一的评价尺度。为了更好地阐明共同规律在不同体制下的具体表现，我们采用模式比较法，在市场经济体制这个前提下，围绕所有制与决策方式、经济运行调换方式、企业地位及其组

6、织形式、国家经济职能及作用形式等问题展开分析。（1） 美国的自由市场经济模式。美国市场经济的一大特点就是把国家干预和调节与国家计划加以区别并拒绝国家计划。在美国执政者看来，国家对经济的干预，是为了更好地实现经济的市场调节，是为了克服市场调节产生的经济周期性的波动，是对私有经济的保护；而国家计划则扩大了国家在经济发展中的作用，这是对私有经济的背叛。美国的经济中，生产的集中与垄断已达到相当高的程度。它的企业系统由三部分组成，即以五六百个大寡头垄断的工业企业为核心，周围是一大片中型企业，边缘是许多小型竞争性企业。国家在经济上依赖垄断企业，但同时对垄断企业的垄断地位加以限制，这主要体现在反对垄断企业之

7、间订立价格协定，防止从垄断价格中去获取垄断利润，保护在同一产业中一定数量的企业的存在。在美国人的经济思想中，完全竞争才能带来资源的最优配置，因此，即使在垄断占主导地位的条件下，仍要尽可能创造一个竞争的市场环境，否是，经济发展就失去了外在压力，就会阻止技术的进步和效率的提高。诚然，美国经济体制还存在许多反效率的问题。从20世纪40年代至今发生过6次以上的经济衰退，其经济发展极不稳定； 美国的收入和财富分配悬殊很大，至今仍有近110的人民生活在贫困线以下， 其税制只能减弱而不能真正消除分配中的不公平；巨大的政府赤字在美国经济中成为一个突出的难题，引起贸易保护主义的抬头，各项经济政策都面临着困难选择

8、。用克林顿的话说，美国经济是一个成熟的资本主义经济，但不是一个理想的资本主义经济，美国经济的发展将要求更多的“社会主义成分”而不是相反。（2）德国的社会市场经济模式。德国的社会市场经济模式，是在以艾哈德为代表的社会市场经济理论的基础上形成和发展起来的。按照社会市场经济理论构建的市场模式是：一是鉴于德国的卡特尔垄断组织对经济造成的不利影响， 国家必须建立监督竞争的制度，以维护建立在自由价格构成基础上的供求关系和真正有效的竞争。二是吸取德国通货膨胀的教训， 国家应建立社会福利制度，通过税收措施和直接的资助补贴来调节收入、以保证社会公正和均衡。因此，社会市场经济的核心就是个性自由、社会公正、经济效益

9、和市场秩序，其目的就是要建立一个既不同于早期资本主义的自由经济，又不同于第三帝国时期统制经济的独特的社会市场经济模式。在20世纪50年代，这套理论与实践使德国经济发生了奇迹。第二次世界大战结束后至20世纪70年代末，德国的通货膨胀率虽然没有达到理想的2%的指标，但年均通货膨胀率只有3%，是所有西方国家中最低的。在经济计划体制上，德国的经济计划是一种行情性的计划，中短期计划较多，计划机构是财政部，国家一般不对国有企业下达指令性计划；德国国有企业比重不太大，主要由联邦财政部实行分权管理，采取国有民营的经营方式；在社会供给与需求上，强调实现供求均衡，反对通过国家强力去人为地维持供求平衡，而是国家创造

10、正常的市场秩序由市场自由竞争来实现。（3）日本的计划市场经济模式。日本的计划市场经济模式，是在产业经济学的国家计划调节理论的基础上形成和发展起来的。战后，日本在选择市场经济的模式上，既吸取了自由市场经济在一定程度上仍然难以保证经济稳定增长的教训，又吸收了当时社会主义国家实行计划管理取得的成功经验，在市场经济的基础上，引入客观计划调控，建立了计划调节的市场经济模式。战后，日本一直推行“官民混合经济”，即“民间企业和以通产省为代表的政府的紧密合作”的经济体制。日本的计划调节范围，虽然也是市场机制不能很好发挥作用的地方，但“官民混合经济”的干预体制，使计划调节开始渗透到社会再生产内部。正如保罗格雷戈

11、里和斯图尔特在比较经济体制学中所作出的评价，日本经济是一个发展速度非常高的市场经济，这主要是由于日本协调地运用相当传统的导致经济增长的因素和其他一些不那么传统但很可能非常重要的因素，所有这些因素都被投进一个开放的经济结构里，这是一个存在着强大的国家作用及有限的计划作用的市场经济。（4）印度的资本主义市场模式。现代印度市场经济是由国大党和它的领袖圣雄甘地和贾瓦哈拉尔尼赫鲁创建的，他们把印度自诩为“民主的社会主义”，而实质上仍然是复杂的、混合的资本主义市场模式。它强调自身的传统、意识形态，主张走一条自己的发展道路，但又带有殖民主义的烙印。在它的法律中，有明显的英国法律的影响，在它的计划中，又受前苏

12、联计划经济的影响，而它的种族等级制度和宗教传统又带有封建主义的色彩。从20世纪40年代独立以后，印度经济发展反复曲折，一段时期搞国有化，一段时期又推行私有化，近几年在世界经济大潮的驱动下，它也在进一步发挥市场的作用。20世纪50年代印度的经济体制带有浓厚的费边主义社会主义的色彩，如建立计划经济；银行、工业和土地国有化；取消工资之外的所有私人收入；生产资料的私有制；建立社会福利保障制度。社会主义对印度的经济发展实际上成为一种对付经济困难的手段，而不是一种长期稳定发展的目标，在经济出现困难时，国家就加强对经济的干预，而在经济发展顺利时，国家就放任自由经济。20世纪80年代以来，印度在经济体制改革方

13、面迈出了新的步伐，重点是解决政府对经济的行政干预过多的问题，主要是放松许可证的管理政策，放宽价格、汇率、利率方面的限制，旨在形成一个竞争性的市场环境。这十余年改革的成效是显著的，工农业生产出现前所未有的增长势头。从整体来看，印度是一个欠发达的发展中大国，其经济发展基本上是政府控制下的市场力量作用的结果。从体制来看，令人感兴趣的是印度试图把民主与发展结合起来，建立把投入引导到追求生产率的经济体制，将成为印度当前经济改革的主要任务。3.2我国传统计划经济体制的建立和改革3.2.1我国传统计划经济体制的建立及其弊端我国曾经有过千百年光辉灿烂的古代文明史，在人类社会经济发展的历史长河中，泱泱中华大国曾

14、经长久地居于世界先进国家的行列。但是，到了近代，由于长期封建束缚，却远远地落后了，自给自足的小农经济在整个经济中占居着统治地位。面对这种基本国情，中国共产党在建国之初到1956年社会主义改造基本完成之前，是比较重视商品生产和商品交换的。在短短的几年内，我们很快医治了战争创伤，迅速地恢复了经济，完成了第一个五年计划，取得了辉煌的成就。但是，1956年的生产资料所有制的社会主义改造基本完成以后，我国就面临着一个建立什么样的经济体制的问题。在当时的国际国内条件下，为适应全国财政统一，对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造并集中力量进行初步工业化建设的需要，中国共产党依据对传统社会主义经济理论

15、的理解，并受到3050年代苏联经济模式的影响，建立了一种以所有制形式单一化，经济运行实物化，分配关系平均化为基本特征的、人为排斥商品生产和市场机制作用的中央集权主义的经济体制。这种经济体制模式具有以下几个方面的显著特点：（1）从决策结构来看，国家以制定和负责实施计划的方式集中掌握和支配着社会的资源配置。国家制定长期、中期和年度的经济发展计划，确立各项目标和指标，规定安排国民收入的使用。国民经济的重大比例关系及社会经济发展的主要问题，其决策权属于国家，国家直接控制着一些大型企业。决策权力的分配采取行政性的方式，形成种金字塔式的等级结构。从宏观到微观，中间有许多层次和环节，各环节和层次既需把来自上

16、面的决策具体化，也需要针对自己层面的问题做出决策。因而，传统的计划管理系统就以政府的行政系统为载体，决策权层层分割，分级实施管理，从而形成一个完整的制定和贯彻实施决策的组织体系及相应的制度规定。（2）从信息结构看，信息的流动以纵向为主，企业向它的上级机关传递关于它的生产能力、原材料盘存和劳动力等情报，而上级机关则向企业下达如何使用这些资源的命令。信息传递的纵向通道是完整的、成系统的；而横向渠道则很不健全。信息结构的另一个特点是关于体制内部的信息沟通问题，国家及各级政府提出的计划和指标一般要根据各行各业、部门的生产性质而制定，各不相同，因而缺乏各行业、部门通用的信息语言。（3）从动力结构来看，决

17、策的制定者和执行者是分离的，决策执行者执行的决策往往并不是根据自己的利益而做出的选择。因而，要使决策得以贯彻执行，就需要决策制定人来人为地加以推动，在实际经济生活中，这种推动往往采取行政监督的方式。因此，推动传统计划经济体制运转的动力出自国家和各级政府的力量，而不是市场。从上面的分析中，我们不难看出，在一定的情况下，这种体制适应了我国当时经济规模比较小、结构比较简单、发展目标比较集中、人民生活水平比较低的这种体制，应当说它在奠定我国社会主义经济制度基础方面起到了积极的作用。具体说：第一，这种体制通过中长期计划保持了财政、信贷和物资的综合平衡，为国民经济的恢复和在备战中进行大规模的经济建设提供了

18、必要的经济环境；第二，这种体制使国家通过价格、工资等经济手段保持了较低的消费水平和较高的积累率，为国家工业化积累了资金，同时又保证了人民群众基本的生活需要；第三，这种体制可以集中使用有限的财力、物力和人力，迅速建立工业化的初步基础。我国“一五”期间经济发展的实绩就充分地证明了这一点。但是，随着实践的发展，特别是当经济发展的战略目标由单一化逐渐变为多样化，经济发展的方式由原来的外延型粗放为主逐渐向内涵型集约为主发展时，这种体制就日益地暴露出其历史的局限性。其最突出的表现就是中央包揽过多，统得过死，束缚了地方和企业的手脚；垂直型的计划管理割断了不同部门、地区和企业之间的横向经经济联系，资源不能顺畅

19、地横向流动，降低了资源配置的效率；对市场机制的作用利用得少、限制得多，不利于经济正常运行；企业一切行动都要服从国家的指令性计划，成为国家行政机关的附属物，既限制了企业和职工的积极性，又容易助长上级机关的官僚主义和瞎指挥。因此，为了克服这些弊端，就需要对经济体制进行改革。3.2.2对我国传统计划经济体制初步改革的尝试及经验 我国对传统计划经济体制的改革起自于50年代的末期，在这一阶段的改革中，由于一直把计划经济当作社会主义制度的一个根本特征，改革始终没能突破高度集中的计划经济的框架，仅仅在调整中央与地方的计划管理权限上兜圈子。（1）第一次较大的改革是在1958年前后开始的。从1957年底至195

20、8年6月的半年多时间里，中央政府把80%左右的原来自己管理的企业、事业单位下放给地方管理。同时下放了计划管理权限，放手让地方扩大基本建设规模，增加地方物资分配权限，把劳动力的招收、调剂工作交给省、市、自治区负责，对工业企业利润实行中央和地方分成。这次改革的本意在于克服计划体制统得过死的弊端，调动地方发展经济的积极性。但是，它没有触及计划经济的根本问题，加上当时“大跃进”以及“左”的思潮的影响，仓促上阵，突击进行，反而造成了国家在经济管理方面的严重失控，其最突出的表现就是企业原来的产、供、销关系被打乱了。中央计划部门和各部在权利下放后，没有相应地加强统一计划和综合平衡。基本建设规模和职工队伍人数

21、急剧膨胀，企业经济效益下降，国家财政出现赤字，出现了许多问题。为了扭转这种经济混乱的局面，1961年，中央开始对国民经济采取了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，重新强调集中统一，把过去下放的人权、物权、财权悉数收回，恢复了1957年的集中做法，有些方面甚至比1957年还要集中。中央直属企业1963年达到1万多个，中央统一分配的物资恢复到500多种。当时，为了渡过经济难关，还恢复了集体经济，允许城乡个体经济存在，重新开放集市贸易。同时，按照专业化协作的原则，中央还试办了一些托拉斯。所有这些措施，对于克服当时国民经济存在的暂时困难，调整国民经济的比例和迅速恢复经济，都起了积极的作用。但是，原来

22、经济体制中存在的问题并没有得到解决。随着经济形势的好转，集中的行政管理的老毛病，即管得过多、统得过死逐渐地暴露出来。从1964年起，又陆续采取了下权力的措施，扩大地方对物资、财政、投资等方面的机动权。首先把19个非工业部门，包括农林、水利、气象通、商业、银行各个部门，还有科技、文化、广播、城市建设等基本建设投资划归地方安排。1966年把地方小企业的产品划归地方支配。财政方面，把地方企业固定折旧基金全部留给地方使用，适当扩大了地方的机动财力。（2）第二次比较大的改革是在1970年进行的。当时正逢十年内乱时期，在“左”的思想指导下，提出要以“块块”（地方）管理为主，把包括鞍钢、武钢、大庆油油田在内

23、的绝大部分骨干企业下放给地方，不切实际地追求地方自成体系、自给自足，并且搞穷过渡、“割资本主义尾巴”，把前一段调整时期恢复起来的城乡个体经济、社员自留地和家庭副业，以及刚建立健全不久的各种合理的规章制度等正确的做法都当成修正主义的东西来加以批判。在财政收支、物质分配和基建投资等方面，则对地方实行了“大包干”的制度。这一改革有利于统一规划和繁荣地方经济，却割断了国家经济生活中跨越地区的正常联系，助长了“条块分割”、地区封锁、“大而全”等经济上的封闭倾向。各地争相扩大基本建设规模，对局部有利的生产项目盲目上马，在一定程度上诱发了1971年的宏观经济失控，严重影响了全国经济的协调统一，于是，国家不得

24、不再次收回下放的管理权限和企业。（3）经验与教训。综观中国经济体制20多年来的演变，它委实经历了经济权力的收和放这样一个反复的过程。建国初期和第一个五年计划时期是“收”，第二个五年计划初期是“放”；到了调整时期又“收”，“文化大革命”期间又在某些方面“放”。尽管经济体制做了几次变革的尝试，在有些时候也取得了一些成绩和经验，但国家统得过多、企业权力过小，主要还是用行政办法来管理经济等这些根本问题并没有得到解决，经济的运行陷入了“一统就死、一死就放、一放就乱”的怪圈。其原因在于：第一，几次改革都没有从经济形式和经济运行机制上研究和处理国家与企业的关系，只是在收和放、集中和分散，特别是中央和地方之间

25、的权力上兜圈子。但是，不论是以中央为主来管理，还是以地方为主来管理，都没有跳出国家行政管理的老圈子，没有解决调动直接生产者的积极性这样一个根本问题。第二，几次改革一般都只是在行政管理的办法上绕圈子，而没有认真地研究如何按经济的办法和其内在的联系来组织管理经济。在过去几次改革的反复中，无论是收或放，是中央管还是地方管，都不注意运用经济组织、经济杠杆或经济法规来管理经济。因此，经济生活既死且乱，经济效果差的问题一直没有得到很好解决。第三，几次改革都没有触及资源配置这样一个大问题，而只是在计划经济的老框框里做一些修修补补的工作。对市场和市场经济讳莫如深。实际上，传统计划经济体制所暴露出来的种种弊端，

26、决不仅仅是个权力的上收与下放的问题。而是个经营机制的问题。由于我们没有能很好地切准这根“脉”，当然也就开不出一个医治痼疾的“良方”。3.3中国市场经济体制的建立3.3.1中国社会主义市场经济体制的基本框架 我国所要建立的社会主义市场经济，是基于社会主义制度基础之上的现代市场经济。社会主义市场经济的基本框架应该是：“市场机制政府调控法规约束社会保障”。（1）市场机制。市场与市场机制是市场经济的灵魂和核心。市场是商品交换的场所，是商品交换关系的总和。市场体系是由众多功能各异的市场组成的统一体。根据我国建立社会主义市场经济体制的要求，市场体系发展的目标是，建立统一开放、平等竞争、规则健全的社会主义市

27、场体系，具体要点包括：建立统一开放的商品市场和要素市场体系、建立国内统一市场、加快市场主体的发展。在市场经济中，对资源配置发挥调节作用的市场机制主要由价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制构成。价格机制是市场经济中最重要、最灵活的一种机制。对生产者来说，价格是调整生产方向和生产规模的信号；对消费者来说，价格是改变消费方向和消费规模的信号；对政府来说，价格总水平的变动是进行宏观调控的信号，价格总水平上升过大，出现通货膨胀时，应采取相应的干预和调控措施，以避免对经济发展带来不利的影响。.供求机制往往是与价格机制共同发挥作用的。供求关系的变动会导致市场价格的涨落，进而引导资源的配置。竞争机制是一种择

28、优机制，通过竞争实现优胜劣汰，进而各市场主体不断地强化自己的实力，使市场经济能取得较高的效率。有竞争就会有风险，每一个参与市场竞争的市场主体，都面临着在竞争中获胜和在竞争中失败的两种可能。风险机制要求：高风险高收益，低风险低收益。只有这样，才能鼓励大家勇于探索，不断创新。（2）政府干预。一般情况下，市场机制在配置资源方面是有效率的，但是，市场也不是万能的，市场自身也有许多缺陷，换句话说，即市场机制也有“失灵”之时。在“市场失灵”的时候，为了维护和提高资源配置效率，政府就应适时、适度地，用适当方式和手段对市场经济的运行进行干预和调控。因为：第一，市场机制难以保证国民经济增长总量的平衡。在市场机制

29、的自发作用下，众多的市场主体各自独立地决定自己生产经营的方向和规模，他们之间互不通报信息，互不协调生产安排，非常容易导致一哄而上，一哄而下的“合成谬误”现象，使国民经济总量不能自动保持平衡，为了保证国民经济的总量平衡，要求政府对经济运行进行总量调控。第二，市场不能自动消除垄断。自由竞争使竞争获胜者的生产进一步集中，为提高竞争力，企业联合也经常发生。生产的集中和联合会产生垄断力量，而垄断会使市场配置资源的效率下降。第三，市场机制在实现社会“公平”方面无能为力。市场机制鼓励竞争，而竞争的结果往往是强者越强，弱者越弱，致使社会分配不公，出现贫富两极分化。第四，市场机制在确保经济稳定方面的作用也是有限

30、的，稳定目标的实现也需要政府的干预。另外，市场机制在配置资源方面的高效率也是有条件的。它要求市场必须是完全竞争的市场，是不受任何阻碍和干扰，没有任何“垄断因素”的市场；它还要求资源具有完全自由的流动性，并且市场信息对每一个市场主体来说都是对称的。在存在不完全竞争、市场信息不对称、存在“外部经济效果”（或称“外部效应”）现象以及“公共物品”的提供、“自然垄断”项目的经营上，市场机制缺乏效率。（3）经济法规。市场经济是“法制经济”，而绝不是无政府的“自由”经济。发展市场经济需要培育良好的市场关系，这就要求通过加强法制建设来建立市场秩序，以法律的规范性、强制性、统一性、稳定性的特点功能，保障市场机制

31、的正常运行。规范社会主义市场经济的法律法规，是一个完整、统一的体系，它具有相互联系的多方面的内容。针对我国市场经济法律建设的现实实际，我国市场经济法律体系的建立与完善要做好以下工作：首先，对原有法律、法规进行全面清理。我国目前的许多法律和法规是在计划经济体制或在由计划经济向市场经济过渡时期，为规范和保护计划经济关系和经济秩序而制定的。这些法律和法规，对当时的经济发展和改革开放起到了应有的作用，但还应看到，部分法律法规同目前建立市场经济体制已不相适应，人们的行为依然受其约束，不利于经济的发展。有关部门应尽快组织人力进行全面清理，并在此基础上将不适用的废止，将修订后适用的进行修订，对直接适用的进行

32、汇编。其次，完善立法制度，抓紧制定适应市场经济的法律法规。各级人大及其常委会应适应市场经济发展的需要，加强对经济立法的组织领导，进一步健全立法工作体制，抓紧制定完善，保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为，使市场主体行为规范化、市场秩序政党化的法律和法规。第三，在宏观调控方面，要尽快制定和完善预算法、信贷法、投资法、计划法、国有资产管理法等，以尽快改变政府干预过多过滥而必需的调控又无法可依、缺乏力度、效果不明显的局面，加强对市场经济的宏观调控能力，促进依法执政、公平执法和廉政建设。第四，在涉外经济方面，要根据扩大开放、大力发展外向型经济特别是加入WTO后面临的机遇和挑战，加快制定和完善对外贸易法、外国投资法、反倾销法，赋予外贸企业更多的自主权，减少许可证、配额管理的范围和数量。最后，在社会保障方面，要优先建立和完善养老保险、待业保险、医疗保险和社会保障等社会保障法律体系。（4）社会保障。社会主义市场经济的发展，必然要求建立与之相适应的社会保障制度，它关系到国民经济运行的许多重要环节和社会的稳定。社会保障制度，就是国家和社会依照一定的法律规定，通过对国民收入进行再分配，对社会成员的基本生活需求提供保障的社会安全制度。它是由政府负责，国家以立法形式，集聚众