江苏省十二五国土资源开发与保护规划.docx

1、江苏省十二五国土资源开发与保护规划江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划 “十二五”时期（20112015年），是江苏全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。根据江苏省发展规划条例、省政府办公厅关于做好“十二五”专项规划编制工作的通知有关要求，编制江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划。本规划以江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、江苏省土地利用总体规划（20062020年）、江苏省矿产资源总体规划（20082015年）为依据，重点围绕“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的宏伟目标，立足于全省“十二五”乃至更长一段时

2、期国土资源领域面临的形势和重大问题，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级，切实提高国土资源工作对经济社会可持续发展的保障和服务能力，阐明“十二五”时期国土资源开发与保护的目标、发展重点和保障措施，是“十二五”时期江苏资源环境保护重点专项规划之一，是全省国土资源开发与保护的指导性文件。一、形势与要求（一）“十一五”时期主要的成绩“十一五”期间，全省认真贯彻落实中央关于加强国土资源管理和土地调控的决策部署，围绕保护资源和保障发展重大任务，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遵循“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的准则，在保护耕地和基本农

3、田、提高用地效益、国土综合整治、规范矿产资源勘查开发秩序等方面取得了积极进展，有效保障了全省经济社会持续快速发展。1耕地和基本农田得到有力保护省政府出台江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法，进一步健全耕地保护责任考核体系。加大土地综合整治力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量。在保障全省经济社会发展合理用地的基础上，严格控制建设占用耕地总规模，实现了全省耕地占补平衡。进一步建立健全基本农田保护制度体系，通过开展基本农田保护“争先达标”活动，先后建立5个国家级、7个省级基本农田保护示范区，全面落实基本农田保护任务。2010年，全省耕地总面积为473万公顷（7095万亩），落实基本农田保护面积42

4、1.53万公顷（6323万亩）。2土地节约集约利用水平显著提高省委、省政府将单位地区生产总值建设用地占用及下降率纳入科学发展评价考核指标体系，有效增强了各级节约用地意识。加大土地有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围，全面实行工业、经营性用地市场配置。建立开发区土地利用管理和集约利用考核评价制度及建设用地全程跟踪管理制度，积极盘活存量建设用地。修订江苏省建设用地指标（2006年版），对投资强度、容积率等控制指标实行动态管理，不断提高土地投入产出水平。全省地区生产总值从2006年的21548亿元上升至2010年的40903亿元，建设用地总量增加18.1万公顷（271.5万亩），增幅为9.2%，比

5、“十五”时期减少1个百分点。地区生产总值每增长1亿元，建设用地总量增加9.4公顷，是“十五”时期增加量的一半；全省每年土地供应量中有偿使用比例超过80%。3国土资源综合整治稳步开展通过实施农村土地整治、矿山地质环境恢复治理等工程，有效提高全省耕地质量，改善矿山地质环境。全省累计投入各类资金近65亿元，实施农村土地整治重大工程，在各地建设了一批田成方、林成网、沟渠路相配套的高标准农田，不仅增加了有效耕地面积，也提高了耕地质量和粮食产量。通过多渠道投入资金14亿元，治理露采矿山近400处，治理恢复面积3600多公顷，在南京、镇江、苏州、无锡等地建立了一批初见成效的矿山整治示范工程。4第二次土地调查

6、工作顺利完成按照国家统一部署，认真开展第二次土地调查工作。农村土地调查成果通过国家审查，汇入国家级数据库。县城以上城镇土地调查全部完成，调查面积4000多平方公里。增加开展了县城镇以下一般城镇的土地调查工作，完成面积约4500平方公里。建立了省级数据库及管理系统，形成了“一张图”本底库和国土资源综合监管平台雏形。通过第二次土地调查，查清了全省土地利用现状和权属，为加强国土资源综合监管奠定了基础。5新一轮国土资源规划编制工作进展顺利全面开展了省、市、县、乡四级土地利用总体规划修编工作。江苏省土地利用总体规划（20062020年）于2010年2月获国务院批准，市级规划成果正在审查报批，县乡级规划成

7、果陆续编制完成。完成了新一轮矿产资源总体规划编制工作，江苏省矿产资源总体规划（20082015年）获国土资源部批准，市、县级矿产资源规划编制取得显著进展，13个市级规划编制完成并上报省人民政府审批，宜兴等10多个矿产资源丰富的县（市、区）开展了矿产资源规划编制工作。江苏省地质遗迹保护规划、江苏省地质环境保护规划等专项规划陆续编制完成并进入审批阶段。进一步加强和规范规划实施管理，严格执行土地利用计划，对重大产业项目由省实行用地计划“点供”，有效提高了用地效益。在全国首批开展城乡建设用地增减挂钩试点，创新“先垦后用”挂钩模式。严格依据矿产资源规划设定探矿权、采矿权，进一步规范矿产资源开发利用秩序。

8、6“万顷良田建设工程”试点工作有序推进从有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展出发，自2008年起，在全省开展“万顷良田建设工程”试点工作。按照“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，先后批准实施47个“万顷良田建设工程”试点规划方案，涉及土地规模59887.66公顷（89.83万亩），预计新增耕地9012.45公顷（13.52万亩），可盘活建设用地6446.65公顷（9.67万亩）。7矿产资源勘查开发成果显著积极拓展地质找矿新机制，全省“十一五”时期矿产勘查累计投入10.1亿元，新发现矿产地41处，其中，大型以上矿产地14处，形成矿产资源勘查开发基地8处。全省探

9、明矿产资源储量稳步增加，固体矿产资源保有储量潜在总值增加近3500亿元。截至2010年底，全省有效期内探矿权项目共有188个（不包括油气勘查项目），勘查面积922.95平方公里，共发现矿产133种，其中，已探明资源储量67种。全省已查明资源储量并列入江苏省矿产资源储量统计表的矿产地共606处，形成了一批优势矿产、潜在优势矿产和特色矿产。稳步推进矿产资源有偿使用制度改革和矿业权市场建设，全省出让探矿权503个，有偿出让价款5279万元；出让采矿权4797个，有偿出让价款86511万元。整顿和规范矿产资源开发秩序，在创新开山采石矿山监理制度、矿山储量动态监管、矿产资源补偿费征收管理制度改革、矿产资

10、源潜力评价等方面取得了阶段性成果。8地质环境保护和地质灾害防治能力进一步增强省人大常委会发布实施江苏省地质环境保护条例，建立山体资源特殊保护制度，全面开展矿山生态环境治理。进一步建立健全群专结合的地质灾害防治体系，落实地质灾害防治责任。通过实施苏锡常、沿海地区及徐州煤炭塌陷地区地面沉降监测和地质灾害综合治理示范工程，使这些地区的地面沉降问题在一定程度上得到缓解。镇江、南京、连云港等地诸多滑坡、崩塌隐患点得到有效治理。“十一五”期间，我省国土资源管理工作取得了显著成绩，同时也面临着一些突出的矛盾和问题。一是建设用地供需矛盾日趋突出。随着工业化和城市化进程的加快，保障经济社会发展合理用地需求的压力

11、较大。二是一些地方土地利用仍然较为粗放。土地闲置、浪费和低效利用的问题尚未得到有效纠正，节约集约用地水平有待进一步提升。三是耕地占补平衡压力增大。根据国务院批复的新一轮江苏省土地利用总体规划，我省耕地保有量调节空间很小，特别是与第二次土地调查结果比较，耕地保护任务更为艰巨，建设占用耕地的占补平衡更加困难。四是少数地区违法违规用地现象尚未得到有效遏制。一些地方干部依法用地意识还不够强，违法用地现象时有发生。五是地质服务和矿产资源保障能力有待提高。地质找矿新机制尚未真正形成，矿业权市场发育不全，地质环境保护工作有待进一步加强。（二）“十二五”时期面临的形势“十二五”时期，是江苏全面建成小康社会并向

12、率先基本实现现代化迈进的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是经济增长的资源环境约束强化、资源供需矛盾进一步凸显时期。工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进，能源资源安全、粮食安全等问题更加突出，经济增长的资源约束不断强化，国土资源管理肩负着保障发展和保护资源的历史重任，面临着前所未有的严峻形势和复杂局面。1“两个率先”宏伟目标要求不断提升国土资源保障能力又好又快推进“两个率先”，在新的起点上开创科学发展新局面，是“十二五”时期江苏发展的新要求。当前，我省仍处在工业化、城市化快速发展时期，土地、矿产资源刚性需求进一步加大，抢抓机遇加快发展，推动全省综合实力不断迈上新台阶

13、，对提高国土资源保障能力、破解资源供需矛盾、拓展资源利用空间提出了新的更高要求。同时，在新的起点上开创科学发展新局面，赋予了“两个率先”新内涵、新标准，不仅体现为发展进程率先，而且体现为发展水平领先，要求以加快转变经济发展方式为主线，坚定不移地推进结构调整和自主创新，着力推动经济发展方式由主要依靠物质资源消耗向创新驱动转变、由粗放增长向集约型发展转变、由城乡二元结构向城乡发展一体化转变。面对“两个率先”的新内涵、新标准，如何提升国土资源保障能力和利用水平，以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长，提出了新的课题和考验。2“三化”同步推进要求统筹协调国土资源保障和保护“十二五”时期，又好又快推进“

14、两个率先”，必须遵循现代化建设规律，坚持新型工业化、新型城市化和农业现代化同步发展，尤其要把农业现代化作为“三化”同步推进的紧迫任务。能不能不失时机地推进农业现代化，直接关系到全省7800万人口的吃饭问题、900万务农劳动力的增收问题，直接关系到全省生态资源环境可持续发展问题，直接关系到正确处理城乡关系、推动区域协调发展，直接关系到缩小城乡居民收入差距、促进社会和谐。土地特别是耕地是农业生产的基本要素，人均耕地少、耕地后备资源不足是江苏的特殊省情和突出矛盾。“三化”同步推进要求统筹协调保障发展和保护资源，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，强化耕地保护责任制，确保耕地保有量不减少、质量有提高，

15、为实现农业现代化、统筹城乡发展提供资源支撑。3“两型”社会建设要求切实转变国土资源利用方式深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，努力建设资源节约型、环境友好型社会，是“十二五”时期落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重要着力点。江苏的资源省情决定了今后的经济发展和城乡建设，再不能走盲目扩张、粗放浪费、过度消耗资源的老路。转变经济发展方式要求切实转变资源利用方式，落实节约优先战略，进一步提高资源节约集约利用水平，降低经济增长对资源的过度消耗，走集约式工业化、城市化道路，优化土地利用结构，优化能源矿产资源供给结构，加强绿色矿业建设，缓解资源短缺和生态环境的瓶颈约束，以加快资源利用方式转变推进经济发

16、展方式转变，促进经济社会发展与资源环境相协调。（三）“十二五”时期应对的挑战1土地资源供需矛盾突出，耕地保护的形势依然严峻2010年底，我省耕地面积为473万公顷（7095万亩），2020年全省耕地保有量规划目标为475.13万公顷（7127万亩），比2010年多2.13万公顷。“十二五”时期，我省将以加快转变经济发展方式为主线，积极实施新兴产业倍增计划、传统产业升级计划、现代服务业提速计划，加快推进城市化和工业化进程，特别是国务院批准实施长江三角洲地区区域规划，江苏沿海开发上升为国家战略，全省建设用地需求将保持旺盛态势，必然以占用相当数量的农用地为代价。因此，耕地保护的压力不断增大，供地压力

17、继续偏紧。同时，建设用地闲置、低效利用在一定范围内仍然存在，因此，土地节约集约利用管理体制和激励机制尚需进一步完善。专栏1 江苏省“十二五”期间耕地和建设用地供需形势通过相关模型进行预测表明，至2015年，全省人口将达到8026万人，地区生产总值6.58万亿元，城市化率上升到65%，在此基础上确定耕地的供给量454.55万公顷（6818.25万亩）。考虑到江苏省产业结构转型及其发展趋势，得出保障粮食安全所需要的耕地面积为452.61万公顷（6789.15万亩），在保持现有粮食作物比例的基础上，规划期内，江苏省完全可以实现粮食供需总量平衡供应。2010年，全省耕地面积为473万公顷（7095万亩

18、），而2020年全省耕地保有量规划目标为475.13万公顷（7127万亩），因此，还需要通过多种途径补充耕地2.13万公顷（32万亩）。通过对城市化发展、交通水利基础设施建设等用地需求预测，需要建设用地总量为13.33万公顷（200万亩）。按照国家“十一五”期间下达给我省的年均新增建设用地指标2万公顷（30万亩）推算，“十二五”期间，我省新增建设用地计划指标缺口总量预计为3.33万公顷（50万亩）。2矿产品供需矛盾日益凸显，对外依附度高预计到2015年，江苏省需求量比较大的矿产资源主要有：石油、天然气、煤、铁、铜、铅、锌、金、银、石膏、岩盐、高岭土、水泥用灰岩、农业化肥用矿产资源等。除石膏、岩

19、盐、高岭土、凹凸棒石粘土、水泥用灰岩保证程度较高外，其他主要矿产资源均有较大缺口，供求形势比较严峻。一些重要矿产品省内供给不足，相当数量的石油、煤、富铁矿等矿产品需调入。能源类矿产探明储量增幅低，能源消耗量大。省内能源矿产生产量增长不大，将长期依赖省外或国外购入。近几年来，全省石油、煤、铁等重要矿产的需求量在不断增大，保证程度继续降低，自给率分别为7.6%、11%、5%，对外依存度高；江苏其他非金属矿资源虽然丰富，但受环境保护的要求制约，开采空间小，自给能力也将逐年降低。专栏2 江苏省矿产资源保证程度分类资源储量保证程度“充足”的矿种：熔剂用蛇纹岩、芒硝、盐矿、石膏、泥灰岩、膨润土、沸石矿、建

20、筑用砂石料和饰面大理岩等。资源储量保证程度“丰富”的矿种：金红石、铌钽矿、凹凸棒石粘土和陶瓷土矿。资源储量保证程度“短缺”的矿种：煤炭、锶矿、熔剂用灰岩、冶金用白云岩、化肥用蛇纹岩、磷矿和硫铁矿。资源储量保证程度“紧缺”的矿种：石油、铁矿、铅锌矿、方解石。3“绿色江苏”和生态省的目标对国土资源保护提出挑战根据江苏省“十二五”国民经济和社会发展规划纲要提出的目标任务，未来5年全省将新增造林300万亩，森林覆盖率提高到22%，“绿色江苏”和生态省建设取得重大进展，人民群众对生态和人居环境满意度持续提高。这对“十二五”期间的资源保护提出了挑战，一方面是林地面积扩大的任务，另一方面是耕地和基本农田保护

21、的硬约束，同时又面临着矿产资源开发与地质环境保护的压力。因此，既要加强国土资源的整治，又要加强矿山复绿和地质环境综合整治，将绿色矿业的理念与实践贯穿于矿产资源开发利用的全过程。专栏3 发展绿色矿山、建设绿色矿业绿色矿山、绿色矿业是指以矿产资源合理利用、节能减排、保护生态环境和矿区和谐为主要目标，以开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化为要求，追求循环经济发展模式，注重资源效益、生态效益、经济效益和社会效益相统一。二、指导思想和发展目标（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以“推动科学发展、建设美好江苏”为主题，以

22、加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的宏伟目标，落实资源节约优先战略，实行总量控制、供需双向调节、差别化管理，坚持“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的准则，不断深化改革、开拓创新，构建保障和促进科学发展新机制，以加快资源利用方式转变促进经济发展方式转变，进一步提高国土资源保障能力和保护水平，促进全省经济社会全面协调可持续发展。（二）发展目标“十二五”时期，我省国土资源开发与保护的总体目标是：国土资源对经济社会发展的保障能力进一步增强，以市场为主导的资源配置体系基本建立，国土资源参与宏观调控能力进一步加强。耕地和基本农田保护与建设力度加大，耕地

23、减少过多的状况得到有效控制，土地节约集约利用程度明显提高。基础地质调查和能源、重要矿产资源勘查力度加大，矿产资源开发秩序进一步巩固，矿产资源综合利用水平明显提高。国土资源产权制度进一步改革和完善，资源开发利用结构和布局进一步优化。国土综合整治取得实质进展，重点地质灾害防治区基本建成防灾减灾体系。实施科技兴地战略，建立国土资源科技创新体系，自主创新能力进一步提升。建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的国土资源管理体制机制。1国土资源保护目标到2015年末，全省耕地保有量不少于475.13万公顷（7127万亩），确保421.53万公顷（6323万亩）基本农田面积总量

24、不减少、用途不改变、质量有提高。编制实施地质环境保护规划，划定山体资源特殊保护区。完成10个地质遗迹区域调查与评价、4个地质遗迹专题调查研究；一些具有重要典型意义的地质遗迹得到有效保护，建成8个地质遗迹保护区（地质公园）、4个地质遗迹保护点、4个地质博物馆；基本建成地质遗迹管理体系。2国土资源供给目标规划期内，全省新增建设用地计划供应量控制在10万公顷（150万亩）以下，其中，占用耕地控制在8万公顷（120万亩）以内。“十二五”期间，全省建设用地总量缺口较大，为缓解供需矛盾，除了国家新增建设用地计划供应外，还要立足于提高建设用地效率，加大存量建设用地盘活挖潜力度。各项建设优先使用空闲、废弃、闲

25、置和低效利用的土地。规划期内，通过“万顷良田建设工程”、城乡建设用地增减挂钩等措施，挖掘低效建设用地潜力不低于3.33万公顷（50万亩）。城镇用地在城乡建设用地总量中的比例由2010年的34.52%调整到2015年的42%。重要矿产的“攻深找盲”取得重大突破，危机矿山的资源保障程度有所提高，力争新发现矿产地3040处。3国土资源节约集约利用目标地均地区生产总值由2010年的37.31万元/公顷提高到2015年的61.11万元/公顷。提高开发区工业用地门槛。苏南、苏中、苏北的每亩土地工业项目投入分别不低于350万元、280万元、230万元，亩均产值不低于520万元、320万元、280万元。矿山结

26、构和布局进一步调整优化。矿山数量进一步减少，全省矿山数量减少17%左右；大中型矿山比例力争达到25%。4国土资源综合整治目标“十二五”期间，全省力争通过土地综合整治补充耕地8万公顷（120万亩）以上，确保全省耕地总量动态平衡，其中，通过土地整理可增加耕地3.2万公顷（48万亩），工矿废弃地复垦可增加耕地1.2万公顷（18万亩），未利用地开发可增加耕地3.6万公顷（54万亩）。矿山地质环境保护与治理得到加强，生态矿业建设取得重大进展。苏南地区全面完成关闭露天开采矿山地质环境治理工作，苏北地区禁采区内基本完成关闭露天开采矿山的治理工作，治理关闭露天开采矿山宕口600个，矿区恢复治理面积达2200公

27、顷，采煤塌陷地治理率提高到40%，已关闭的砖瓦用粘土矿山废弃地复垦率提高到90%以上。实行综合利用的矿山比例达到80%以上。形成一批绿色矿山和生态示范矿山。表1 江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划主要指标指标“十一五”完成情况“十二五”规划目标指标属性国土资源保护目标耕地保有量473万公顷（7095万亩）475.13万公顷（7127万亩）约束性基本农田面积421.53万公顷（6323万亩）421.53万公顷（6323万亩）约束性地质遗迹保护目标3个国家级、3个省级地质公园，2个国家矿山公园，1个省级地质遗迹保护区建成8个地质遗迹保护区（地质公园）、4个地质遗迹保护点、4个地质博物馆预期性国

28、土资源供给目标新增建设用地计划供应量10万公顷（150万亩）10万公顷（150万亩）预期性新增建设用地占用耕地8.12万公顷（121.8万亩）8万公顷（120万亩）预期性建设用地内部挖潜2万公顷（30万亩）3.33万公顷（50万亩）预期性发现新矿地41处3040处预期性国土资源节约集约利用目标地均地区生产总值37.31万元/公顷61.11万元/公顷预期性开发区工业项目投资强度苏南、苏中、苏北分别为：不低于350万元/亩、280万元/亩、230万元/亩预期性开发区工业项目亩均产值苏南、苏中、苏北分别为：不低于520万元/亩、320万元/亩、280万元/亩预期性城镇用地在城乡建设用地总量中的比例3

29、4.52%42%预期性大中型矿山比例22%25%预期性国土资源综合整治目标土地综合整治补充耕地面积9万公顷（135万亩）8万公顷（120万亩）约束性其中土地整理增加耕地2.7万公顷（40.5万亩）3.2万公顷（48万亩）约束性土地复垦增加耕地1.35万公顷（20.25万亩）1.2万公顷（18万亩）约束性土地开发增加耕地4.95万公顷（74.25万亩）3.6万公顷（54万亩）约束性矿山地质环境保护与治理实施治理项目近400个，治理面积3600公顷矿区恢复治理面积达2200公顷，采煤塌陷地治理率提高到40%预期性（三）战略重点1切实巩固全面建设小康社会的国土资源基础落实最严格的耕地保护制度和最严格

30、的节约用地制度，有效保护耕地，统筹安排城乡各类、各业经济发展用地。集中力量加强资源勘查，规范开发秩序，充分利用省内、省外资源和市场，为全面建设小康社会提供有效的国土资源支撑。2实施资源节约集约利用战略强化国土资源节约意识，全面实行国土资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，促进资源利用向内涵集约利用转变。实行土地资源利用总量控制，充分发挥规划计划的管控和引导作用，形成倒逼节约集约利用资源的机制，主要通过资源利用结构和布局的优化来满足资源需要；实行供需双向调节，在继续加强和改进供应调控的同时，强化需求侧管理，减少低效利用资源的需求，禁止浪费资源和不合理利用资源的需求；实行差别化管理，结合产业

31、特点、区域实际和利用绩效制定差别化的资源供应政策，促进资源节约和优化配置。3实施区域差别化土地利用战略江苏省内的区域差异及对土地的需求程度，客观上要求在未来的发展格局中必须采取区域差异化的土地利用战略。苏南地区继续以特大、大城市为核心，积极发展中小城市，促进大中小城市协调发展。在土地利用上要充分挖掘存量建设用地的潜力，按照产业结构优化升级的要求，合理配置增量建设用地；大力推进城市化和城乡发展一体化，加快农村劳动力转移，提高农村居民点用地的利用效率；合理调整农用地利用结构，加强地力建设，促进农用地经营的市场化、规模化；鼓励该地区充分利用城乡建设用地增减挂钩制度，有效集聚资源，有效统筹城乡发展；深入转变经济发展方式，按照资源集约型社会要求，大力开展国土资源整治，改善区域生态环境。苏中地区着力抓住沿海与沿江开发的重大机遇，优化港口资源开发和整合，保障以制造业为龙头的产业发展用地和基础设施用地；稳步推进城市化和城乡发展一体化，适当强化对农村建设用地的集聚，保障城镇工业集中区的合理用地需求；推动农田示范区建设，稳定基本农田保护的数量，努力提高耕地和基本农田质量；保护生态环境，建设生态友好型社会。苏北地区积极承接国内外产业转移，保障沿陇海线产业