国际联盟与俄国难民的遣返尝试.docx

1、国际联盟与俄国难民的遣返尝试国际联盟与俄国难民的遣返尝试丁强(常熟理工学院人文学院，江苏常熟215500)摘要：根据1922年7月的南森苏俄遣返计划，少量俄国难民在国际联盟难民机构监督下从保加利亚遣返回苏俄，这是历史上以国际组织调停的形式组织难民遣返的首次尝试。各方对于难民遣返的必要性与可行性、遣返性质及难民回国后的安全等问题的争论贯穿遣返计划始终。由于政治因素对难民问题的干扰，南森苏俄遣返计划以失败告终。它对后来处理难民问题的国际组织具有重要的借鉴价值。关键词：国际联盟；苏俄南森遣返计划；难民中图分类号：K512.5；D751.239.1文献标志码：A文章编号：10080961(2010)0

2、3007205基金项目：江苏省教育厅哲学社会科学基金项目(07SJD770001)作者简介：丁强(1976)，男，江苏宜兴人，讲师，博士研究生，主要从事世界近现代史研究。难民问题在20世纪得到了世界的广泛关注。对于难民问题的解决，处理难民问题的国际组织无一例外都把自愿遣返视为最理想的解决方法。正如联合国难民署执行委员会所言，“自愿遣返、就地融合和重新安置是难民问题持久解决的传统方法如果可行的话，自愿遣返是首选方案”1。对于联合国难民机构实施的难民遣返，学术界关注较多，而对国际联盟难民机构的遣返实践鲜有提及。事实上，以国际组织监督形式安排难民遣返的第一次尝试1922年7月的南森苏俄遣返计划，就是

3、由国际联盟难民机构实施的。本文拟对此作初步探讨。一、各方对俄国难民遣返的态度由于俄国十月革命、内战、俄波战争以及19211922年苏俄饥荒，陆续有200多万俄国居民逃亡国外2。他们的到来使得私人自愿组织的人道主义救助陷入困境，并且成为欧洲各接纳国的一种社会、经济甚至政治负担。1921年8月，“国际联盟处理欧洲俄国难民问题的高级专员”职位的设立，标志着国际层面共同协作解决难民问题的开端。国联俄国难民事务高级专员弗里德约夫南森上任之后，除了对俄国难民组织紧急救济和提供法律援助外，还积极寻求俄国难民问题的永久解决。南森设想了两种可能的解决方法：一种是遣返，另一种是逐步疏散3。起初，前者似乎成为解决俄

4、国难民问题最好的方式。但是由于种种原因，各方对难民遣返表现出支持、保留与反对的不同立场。国联行政院和大会反复强调遣返是更好的解决方法，南森在处理战俘遣返问题中的高效给国联留下深刻印象，它同样对俄国难民的遣返充满期待。南森本人也支持难民遣返。1922年3月15日，南森在递交给国联大会的第一份工作报告的第十四条“最终解决方法”中提到：“从长远来看，对于在欧洲出现的150万难民引起的问题，除了把他们遣返回本国以外，没有其他最终令人满意的解决方法。”4南森还把难民遣返和苏俄战后重建结合起来，“输入到俄国的外国劳工不能取代俄国劳工；并且外国不能提供该国经济真正恢复所需的有实用价值的全体人员。通过使用对俄

5、国重建感兴趣的现在在各国领土内的成千上万俄国儿童和年轻人，没有比这快速提供工作人员的更好的方式”5。英法两个大国同样赞成遣返，这将使它们摆脱对逃亡白俄士兵承担的财政责任。在苏俄内战 期间，英法武装白俄军队，因此它们认为对战败的白俄士兵负有道义上的责任。1921年8月，法国政府向国联报告“它已经花费了1.5亿法国法郎(大约380万英镑)，并且仍以每月400万法国法郎的速度在增加”6。沉重的财政负担导致法国反复威胁将停止19201921年整个年度的支付，而且要求任命一位高级专员安排难民遣返回苏俄。同年5月，英国外交事务部次官塞西尔哈姆斯沃斯向议会声明，英国政府希望看到难民返回俄国从而结束对英国岁入

6、的消耗。英国外交部官员同样认为：“我们非常期待任何难民遣返计划获得成功，尤其是因为我们本身维持4800名难民的花费每月共计在2万英镑以上。”7俄国难民内部对于遣返在何时以及在什么情况下实施存在严重分歧。19211922年，南森收到很多俄国难民团体的信件。来自下等阶层和哥萨克阶层的俄国难民，由于生活贫困提出立即遣返的要求，而其他阶层的难民强烈反对遣返。1922年8月，哥萨克领导人彼得克拉斯诺夫将军在写给南森的公开信中，恳请他不要和布尔什维克谈判7。多数因政治原因逃亡国外的俄国难民把自身看做俄国的合法代表，他们认为在现有情况下，只要导致他们流亡的政权依然在执政，就无遣返的可能，并且不相信苏联做出的

7、任何保证。国联大多数成员国认为遣返是解决俄国难民问题的一种可行办法，但是它们认为“假如遣返是自愿的，它必将构成明智的解决方式”3。在1921年8月关于俄国难民问题的日内瓦会议上，与会各国就已经讨论了难民可能非自愿返回俄国的问题，认为遣返仅仅适合于那些渴望返回俄国的人。塞尔维亚克罗地亚斯洛文尼亚王国政府声明：“贝尔格莱德政府将拒绝任何向俄国难民施加压力、迫使其返回俄国或离开我国领土前往任何其他国家的提议。”会议通过的决议第四条要求“俄国难民不应被强迫返回俄国”8。以国际红十字会为代表的私人志愿组织对遣返也持谨慎态度。它们原则上承认遣返是解决难民问题的一种方法，例如国际红十字会主席古斯塔夫阿道尔在

8、1921年2月20日致国联行政院的求助信中，要求“国联行政院任命一位高级专员，界定他们的法律地位，在尽可能多的地方援助他们，帮助他们实现遣返或在俄国之外获得工作”9。但是，私人志愿组织对回国后俄国难民的安全表示了担忧，害怕他们成为政治迫害的牺牲品。古斯塔夫阿道尔在同年6月强调，难民遣返的前提是能够保证他们的人身安全。作为难民来源国的苏俄，最初对难民遣返持消极态度。苏俄民族国家合法性的构建和国内社会与政治革命的过程相一致。苏俄视俄国难民为资本主义世界的支持者，并且“相信他们正不断密谋反对共产主义政权”10。为此，苏维埃政权在1921年12月15日颁布法令，剥夺了所有俄国难民的国籍11，很多俄国难

9、民也就丧失了返回祖国的机会。与此同时，在东西方对抗、苏俄不被国际社会承认的情况下，苏俄始终把确保苏维埃政权的生存置于优先考虑地位。主要由英法控制的国联被苏俄指责为西方大国反苏的政治工具，苏俄担心被遣返回国的难民在其领土内从事反革命活动并对政权稳定构成威胁。综上所述，各方在俄国难民遣返的可行性、遣返性质和难民返回后的安全保证等问题上存在较大争议。一般来说，难民遣返实施的理想状态需要主客观条件的大致具备，需要难民来源国、难民接纳国、难民本身和国际组织的相互信任与通力协作。为保障遣返难民的利益，难民接纳国应为难民安全回国做出安排；难民来源国应为难民重新定居提供便利，应恢复他们的全部权利，而不得以曾离

10、国为由给予惩罚；国际组织应居中协调，保持各方信息畅通；遣返还要充分尊重难民的个人意愿。考虑到当时的国际背景，俄国难民遣返的难度可想而知。二、南森苏俄遣返计划的制定和实施南森在1921年期间并没有安排俄国难民遣返的任何尝试，而是非常广泛地听取各方对于遣返的意见，并且认真研究实施遣返的必要条件。正如南森在1922年3月15日递交给国联大会的第一份工作报告中指出的：“在目前俄国普遍饥荒和疾病肆虐的条件下，建议大量难民返回其来源国是错误的、不可行的。”4同年5月，南森重复了他对形势的判断。直到1922年夏天，他对遣返前景的评估开始改变。在这期间，他收到了来自保加利亚的众多哥萨克团体的遣返请求，与此同时

11、苏俄境内的饥荒问题逐步得到缓解。更重要的是，苏俄态度的变化给难民遣返计划带来转机。内战结束后，苏俄开始转入和平建设时期，对内政外交政策进行了调整，积极寻求重返国际社会，为恢复经济争取外援。苏方对难民遣返表现出谨慎的兴趣，认为其有助于加快国内经济复兴。由于南森在战后遣返战俘和赈济俄国饥民中的出色表现，南森赢得苏俄政府的充分信任，他得以成为苏俄和国际社会沟通的纽带。当苏俄拒绝与国联就难民遣返进行谈判时，它宣布打算接受南森个人的斡旋，俄国难民遣返问题正式提上议事日程。1922年7月，南森在柏林和苏俄驻德全权代表克列斯廷斯基举行了会谈，并初步拟定了俄国难民遣返计划，包括以下几点内容：(1)关于遣返人数

12、，计划规定每月从保加利亚至多遣返2000名俄国难民；(2)返回地点限制在顿河、库班河和泰历克河这些苏俄非饥荒地区；(3)苏俄政府郑重声明1921年11月的大赦令适用于所有回国人员，包括那些原本被排除在外的白俄军官；准许南森委任的驻俄代表对遣返回国的难民进行监督，并且能够和他们自由接触与交谈；允许少量回国人员返回流亡地告诉他们的同胞关于其在俄国的情况；(4)同意苏俄在俄国红十字会的帮助下，有权对可能的遣返人员进行审查并且拒绝接纳政治上可疑的人员；(5)所有难民被要求签署一份表明他们是自愿返回的声明12。不难看出，南森苏俄遣返计划内容非常全面，充分考虑了双方遣返争议中的主要问题。南森在遣返地点的选

13、择上可谓费尽心思，强调物质和政治安全因素，他为所有愿意回国的难民获得了苏方大赦的许诺以及优厚待遇的保证，南森的代表可以对回国难民进行后续访问并且有权监督苏俄是否兑现对回国人员做出的保证，而自愿成为遣返的必要条件。南森也做出了妥协，满足苏方出于国家安全考虑提出的要求，即它有权选择可能遣返的人员。尽管如此，各方对于遣返问题的争论并未平 息。由于南森苏俄遣返计划即将付诸实施，在1922年9月第三次国联大会上，俄国难民遣返问题再次被提出。国际红十字会主席古斯塔夫阿道尔在全体会议上声称，他收到众多俄国难民团体反对遣返的抗议。他恳求大会：“我们不能允许任何一个难民违背其意愿被迫返回他的祖国我希望遣返能在不

14、久的将来进行，但是我重申除非给予正式的保证我们才同意。”7南森通过向国联大会概述遣返计划的内容对阿道尔的发言做出了回应。他否认自己对于强制遣返的兴趣，并且强调“由于我从未建议他们中的任何一人应违背自己的自由意志返回，我不能理解这样 的抗议有何根据这些人希望回国他们有些同胞希望他们不要回国。”5南森一针见血地指出，俄国难民团体操纵的持续抗议纯粹是为了追求政治利益。另外，在欧洲经济萧条的背景下，英法和各接纳国不愿为进一步的救济援助或重新安置计划提供资金支持，许多俄国难民的生计难以维持。南森认为遣返是目前难民摆脱赤贫获得安全的最佳方式。1922年10月，南森苏俄遣返计划正式启动，少量俄国难民开始从保

15、加利亚被遣返回国。保加利亚成为唯一允许苏俄红十字会代表团在其境内监督俄国难民遣返过程的国家，其原因有二： 第一是保加利亚领导人的个人因素，农民党领袖亚历山大斯塔姆博利斯基对苏联政府怀有好感；第二，因战败而逃亡的白俄士兵已成为保加利亚国内一种不稳定的政治力量，他们甚至威胁要推翻政治上激进的斯塔姆博利斯基政府13，把他们遣返回国符合保加利亚的利益。按照双方拟定的计划，难民遣返工作起初进展较为顺利。南森任命约翰戈文为其驻莫斯科的代表，西莫内特具体负责监督抵达苏俄领土的遣返人员。11月，南森的代表参观了顿河和库班河地区，并且和自愿返回人员举行了单独会谈。驻俄代表随后向南森汇报：“对于回国人员来说，条件

16、是困难的，但是他们不希望离开俄国。”5同时，根据计划的规定，回国难民的代表返回了保加利亚，并且把他们在苏俄的经历告诉了其他难民。南森及其驻俄代表也积极宣传苏联的良好表现，以此证明难民遣返的正当性。南森从苏联向国联报告：“现在我和苏维埃政府在遣返方面已经工作了一年多时间并且我必须说，尽管有许多困难，苏维埃政府事实上信守了它向我以及我的组织所做的所有义务、所有协定和诺言。”6然而几个月后，遣返计划遭到三方面因素的破坏。首先是苏联政府的态度发生了改变。它起 初允许回国难民代表返回保加利亚告知他人在苏联的情况，但是后来以南森及其驻苏代表的报道已足够充分为由，单方面取消了这一规定。苏联的做法引起了西方反

17、苏势力和俄国难民团体的不满。其次，在1923年年中，国外的俄国难民出版物刊登大量关于遣返难民遭到苏方任意非法处决的报道。有一份报纸写道，“在返回的邓尼金和弗兰格尔的难民中，参加战争的官员或多或少已被枪杀。大部分哥萨克人遭枪杀。布尔什维克的赦免仅仅给予士兵。”7随后，国联难民机构进行了调查，尽管没有发现大量杀人的证据，但是证实许多前政府官员已神秘消失。这一结论至少说明，俄国难民团体对返回人员受到不公正待遇的指控并非空穴来风，从而给遣返计划蒙上了一层阴影。最后，“保加利亚事件”的发生直接导致遣返计划中止执行。1923年6月9日，粲科夫领导的反对派发动政变，推翻了农民党政府并且开始了“白色恐怖”统治

18、。斯塔姆博利斯基本人被捕，并在备受酷刑之后惨遭杀害14。1923年7月初，苏联红十字代表团撤出索菲亚，因为他们被指控从事间谍活动并且被拘的两名红十字官员遇害。苏方谴责南森在索菲亚的代表英国人柯林斯站在保加利亚政府一边。柯林斯驳斥了这些指控，并向南森报告在苏联红十字代表团办公室发现了大量涉嫌间谍活动的宣传材料7。保加利亚事件使南森陷于进退维谷的境地。他设法在保加利亚和苏联之间进行调停，为了试图安抚苏联，他甚至提议更换他在索菲亚的代表。但是，这一切都已经无济于事，保加利亚和苏联两国政府都拒绝重启遣返计划。11月2日，随着最后498名难民返回苏联，遣返计划正式寿终正寝。南森苏俄遣返计划突然终结，引起

19、对于南森作为高级专员角色的激烈争论。据1923年8月27日泰晤士报报道，在苏联红十字会代表团被驱逐不久，许多以伦敦为基地的俄国难民组织发出要求替换南森的请愿书，它们对高级专员和苏联政府非常密切的关系表达了不满，并且列举了如下罪状：他为俄国饥荒受害者工作，著述赞成与苏联和解(1923年出版俄国与和平)，并且已经成为莫斯科苏维埃的荣誉成员1511。作为回应，南森强调他仅仅赞成难民自愿返回，而且只不过是为了难民本身的利益。他强调“遣返只是难民问题长期解决方法的一部分，不是外交棋盘上的战术举动”9。在南森苏俄遣返计划中止执行后，国际联盟难民机构逐渐把注意力转移到俄国难民的重新安置和法律保护方面。三、南

20、森苏俄遣返计划的历史意义根据1922年7月的南森苏俄遣返计划，在国际联盟难民机构的监督下，“共计约六千名来自希腊和保加利亚的难民返回苏联”16。尽管实际遣返人数和计划的相去甚远，而且计划以失败告终，但这是历史上以国际组织调停的形式组织难民遣返的第一次尝试，对后来处理难民问题的国际组织具有重大的借鉴价值。南森苏俄遣返计划的失败，揭示了遣返难以成为难民问题持久解决方法的主要障碍：自愿遣返的成功取决于政治因素，并且依赖于难民本身的个人选择。在这一事例中，难民来源国苏联起初表现出对俄国难民遣返的兴趣，除了经济重建的需要，还出于摧毁国外俄国难民反苏运动的政治考虑。在保加利亚事件之后，苏联对政治上可疑的回

21、国人员失去了热情。而一旦难民接纳国保加利亚拒绝合作，受到政治因素干扰的遣返计划只能停止实施。应该说，该计划在对返回难民个人安全的保证上有许多值得称道的地方，但是事件的进程表明了一纸承诺的局限性。一旦俄国难民返回苏联，就恢复了国籍，就意味着作为主权国家的苏联有权对其国民采取任何措施。如果返回难民的人身安全和生活条件没有保障，公民权利不能享受，甚至继续受到迫害和惩罚，就无异于将他们驱逐出境，完全违背了人道主义原则，并且极大地影响了其他难民自愿遣返回国的进程。作为中间人的国联难民机构及其工作人员，由于本身力量和作用的局限承受了太多的压力，对被排除在国际体系之外的苏联无计可施，只能寄希望于道义，而道义

22、在政治和利益面前是苍白无力的。另外，南森苏俄遣返计划的失败证明，难民遣返计划成功实施的前提是自愿遣返难民免于受到迫害的威胁，要从根本上消除难民产生的原因。换句话说，需要国际组织或其他行为体对某一主权国家的内部事务进行干预。20世纪30年代，国际联盟处理来自德国难民事务的高级专员詹姆斯麦克唐纳就曾试图解决德国犹太难民问题产 生的根源。他在其辞职信中要求“民主国家对德国境内侵犯人权的行为进行干涉”5。考虑到国家主权原则的影响力，这是一项极为困难的任务。正是由于上述因素的制约，遣返的方式在两次世界大战之间国联难民机构寻求难民问题解决的实践中难以发挥更大的作用，只能作为理想的而非可行的解决方法。正如难

23、民问题专家约翰霍普辛普森所认为的，“不考虑遣返是因其是政治预言和愿望而一项行动计划不能建立在难以控制的投机基础上”154。他对问题症结的分析，可谓一语中的。参考文献:1James C. Hathaway. The Rights of Refugees under International Law M. Cambridge，UK; New York: Cambridge University Press，2005: 9172Gil Loescher，Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis M

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31、iet Russia This is the first try at the refugees repatriation organized by an international institution in history The debate among all the parts over the necessity and feasibility，the nature and security of the refugees repatriation lasted from the beginning to the end of the programme Due to some political factors，the programme failed at last But it is of an important reference value for some international organizations to deal with the refugee problemKey words: international federation; repatriation; voluntary; security 责任编辑: 封安全西伯利亚研究2010年第3期