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1、我国美国国企行业改革分析报告2015年-2016年美国国企行业改革分析报告 2016年5月目 录一、美国国企改革：改革历程、目的 1、美国国有企业的定义 2、美国国营企业改革历程 3、美国国营企业改革目的 4、美国国营企业私有化改革的主要方式 国有林场改革调研报告5、美国国营企业改革的措施 二、美国国企改革模式 1、联邦政府公司改革模式 2、资助企业改革或运营模式：房地美和房利美运营模式 （1）通过投融资模式实行联邦政府对房地产市场的管理 （2）联邦政府对“两房”的支持 三、国企改革的效益考查 1、美国联邦政府对项目绩效评估-PART 评估分级工具 2、国企改革绩效检验 四、总结与展望 1、美

2、国国营企业经营范围确定，目的性明确 2、美国国营企业经营改革向市场化管理推进 3、混合制或为中国国有企业成长提供新的动力源 五、风险因素 1、国企改革进程缓慢 美国国企改革的动因主要是为节省开支、提高工作效率和服务质量、增加企业机动性、减少腐败等。在国营企业绩效差时，政府活动成本和公众对高税收抵制上升、公众经济水平的提升使之对政府物品和服务依赖的减少，私有化改革让渡的政府投资项目所蕴涵的巨大商业机会以及意识形态和平民主义都对国有企业私有化改革起到了推动作用。美国国营企业的改革旨在减少企业开支、提高企业运营效率。美国国企改革以私有化为主。在美国国营企业改革中，作为所有权转让中最重要、也是最彻底的

3、私有化措施就是出售国有企业资产。美国国营企业私有化是向私人部门转移企业所有权或者是管理权，以减少政府对经济的干预，因此私有化措施也呈现多样化，如出售资产、立约承包、特许经营、放松管制等方法。美国国企改革模式呈多样化。美国国营企业改革模式主要有联邦政府企业改革模式和资助企业改革模式。联邦政府对不同类型的国营公司采取不同的管理方式，对于公共服务和基础产业领域的国营，其经营目标就是为社会经济发展提供良好的服务；对于其他竞争性或半竞争性国营企业，管理模式比较灵活，可以有自主经营、国有民营、出售资产及放松管制等多种方式。资助企业改革模式主要是对该类企业进行支持，但不干预该类企业的经营。美国国企改革对提高

4、绩效效果显著。基于PART 的评估方法，美国国营企业改革绩效明显提高，主要体现在对国营企业的项目实施全方位跟踪和评估；学者通过量化模型分析也得出国营企业的改革可提高经营绩效。以航空、通信为例，研究者通过量化分析表明，与国营企业相比，混合型企业可节约成本、提高生产效率。一、美国国企改革：改革历程、目的1、美国国有企业的定义从广义角度看，美国国有企业的类型大概分以下为四类：（1）国营公司（Government Corporations）。从美国联邦政府角度看，国营公司分为完全所有公司和混合型公司。完全所有公司指政府控制100%的股权，混合型公司指股权部分为私人所有。（2）政府资助企业（Govern

5、ment-Sponsored Enterprises）。这类企业往往是通过联邦法制而成立的私营企业，法律上这类企业非政府实体企业也无权代表本方做出盈利承诺。但政府可以对政府资助企业的贷款进行担保。政府资助企业具有的共性是：属于私营部门拥有的金融机构、业务领域竞争较小、所有活动须限定在国会颁布的许可范围之内，此外，国会批准其成立本身即为其债务提供了一种隐形的联邦担保。（3）特殊领域的企业。主要以地方政府为单位，为履行特殊职能而设立的企业，如教育、电力等。（4）公共机构。这类企业与政府选举无关，由一个或多个政府机关构成的企业形式，如纽约、新泽西港务局等。美国国企的数量不多，经营范围仅限于国民经济中

6、的少数行业和领域，但国营企业通常很大，如经济发展部门、环保部、住房部等。美国国营企业为联邦政府稳定社会经济而进行宏观管理调控有着重要的影响。美国联邦政府视国有企业为没有公共政策的公共制。美国国有企业形式复杂，加之国有企业少，要明确厘清国有企业界限比较困难。国有企业在美国被看成是一种可供选择的组织，它既可在公共部门内部提供服务，又能避免被说成是政府官僚主义的僵化。2、美国国营企业改革历程1791 年，美国第一家国营企业合众银行成立。合众银行是混合制企业，政府持有20%的股份，授予20 年的特许经营。1816 年成立的美国第二合众银行，其管理层直接由总统从5 家银行中任命25 位管理者，第二合众银

7、行被授予了20 年的特许经营。此外，在整个20 世纪，美国国营企业逐渐壮大以应对战争和大萧条。在20 世纪的美国国营企业中，联邦存款保险机构和田纳西河域管理局是比较国营企业的典型代表。由于当时对国营企业监管难控及其缺乏责任的观点流行，1945 年联邦政府推出了国营公司控制法案。该法案主张由审计署审计国营企业，以便更好地监督国营企业。美国的国营企业是在特殊历史背景下产生的，如面对战争和经济大萧条。在1929 年至1933 年的经济危机中，罗斯福总统采取了对整个国民经济进行全面干预的“新政”措施，建起了一大批重要的国营企业。二战后又陆续建立了一批新的国营企业，同时也达到了美国国营企业历史上的最大规

8、模。20 世纪70 年代，美国经济出现了“滞涨”，1981 年上台的里根总统，面对国营企业出现的种种弊端，开始了对国营企业的整顿和改革。21 世纪后，小布什政府将“竞争招标”私有化新理念扩展到了国营企业和政府改革中，美国国营企业进入私有化改革的新阶段。3、美国国营企业改革目的在国营企业绩效差时，政府活动成本和公众对高税收抵制上升、公众经济水平的提升使之对政府物品和服务依赖的减少，私有化改革让渡的政府投资项目所蕴涵的巨大商业机会以及意识形态和平民主义都对国营企业私有化改革起到了推动作用。从具体措施和调查结果看，节省开支是实行私有化的一个主要原因，另外减轻企业外部财政压力、提高工作效率和服务质量、

9、增加企业机动性、减少腐败等也是私有化改革的动力。4、美国国营企业私有化改革的主要方式国营企业私有化是向私人部门转移企业所有权或者是管理权，以减少政府对经济的干预，因此私有化措施也呈现多样化，如出售资产、立约承包、特许经营、放松管制等方法。在美国国企改革中，作为所有权转让中最重要、也是最彻底的私有化措施就是出售国有企业资产。美国政府曾相继制定了出售全国铁路客运系统、联邦铁路货运公司、电力公司等私有化计划。在1988-1992 年期间，美国联邦政府已出售国营资产和削减各项补助金达250 亿美元。随着美国国营企业改革的不断推进，美国可以出售的国营资产越来越少，美国国营企业私有化经历了从立约承包向竞争

10、招标的私有化过程。从美国历年私有化报告中，我们可以看到联邦管理与预算办公室（OMB）负责管理国营企业私有化工作。从美国国营企业私有化实施效果看，1995 年至2000 年间，国防部完成了550 项私有化改造，平均降低了34%的成本。5、美国国营企业改革的措施对国营企业改革或私有化过程就是释放企业的活力，提高企业运行效率。因此，美国国营国营企业改革的措施就是放松市场管制。具体措施就是通过完善法律法规，为私有企业参与国有企业改造创造可行的机会，允许私人企业进入国营企业垄断行业或领域。在美国，放松市场管制是通过竞争放开设置服务价格，提高企业的经济效率并降低产品和服务的价格。美国联邦政府对国营企业的改

11、革还体现在对国营企业的管理上。在企业管理方面，联邦政府主要把国有企业出租给私人垄断经营。二、美国国企改革模式1、联邦政府公司改革模式在行政机构中，美国联邦政府并没有单一的机构负责监管所有的政府公司。在监管方面，审计署负责对国营企业审查，并对联邦政府负责。从国营企业运营范围看，每一个公司经营权限均由议会的单独法案授权，也就是说国营企业的运营范围是有限制的。从运营结构看，国营公司普遍实行法人治理结构，成立董事会，企业与员工均采取雇佣制合同。此外，由于国营企业成立当初即授予了其某一段时期的特殊经营期限。法律规定的经营期限到期，国营企业解散，联邦政府可通过成立新的国营企业取而代之。可见，美国国营企业成

12、立的原因：一方面是解决市场不能解决的问题；一方面是为了实现特殊目的而为之。从改革措施看，联邦政府对不同类型的国营公司采取不同的管理方式。公共服务和基础产业领域的国营，其经营目标就是为社会经济发展提供良好的服务，因此，管理模式上采取集中管理和直接经营的方式；而其他竞争性或半竞争性国营企业，管理模式比较灵活，可以有自主经营、国有民营、出售资产及放松管制等多种方式。美国国营企业的改革是走市场化路线，市场可以解决的交由市场运营，市场不能解决的由政府出面运营。此外，对于一些特殊领域，可以通过出租承包方式转让。为监督国营企业的运营，美国联邦政府通过法律法规来实现管理。联邦政府通过颁布三部法律对国企企业进行

13、监管，即谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法，依靠法律途径，政府对国营企业的管理有了明确的依据。2、资助企业改革或运营模式：房地美和房利美运营模式政府资助企业所属的执行机构是私人拥有的机构，不受任何联邦管理雇员法律法规的约束，在成立许可中，执行机构可以在政府权限之内被赋予有限特权。房利美和房地美是美国最大的两家政府资助企业，其商业模式也基本上代表了美国政府资助企业的整体情况。（1）通过投融资模式实行联邦政府对房地产市场的管理“两房”拥有相同的商业模式：融资方面，由于市场认为“两房”具有联邦政府的隐性担保，所以他们可在市场发行具有极高信用评级的机构债进行融资；在投资角度，“两房”从贷款商（商业银

14、行或其他存款性金融机构）那里购买住房抵押贷款债权，或者将其作为资产组合中的一部分，或者把债权打包后实施证券化，发行住房抵押贷款支持证券（MBS）出售给美国及全球投资者。“两房”在美国住房抵押贷款市场发挥了重要作用。通过向银行购买住房抵押贷款债权，释放银行的现金流，使银行能够再发放新的贷款，而贷款商资金流动加快使其资金成本降低，进而也降低了抵押贷款利率，使全美借款买房用户尤其是中低收入借贷者受益。（2）联邦政府对“两房”的支持为方便“两房”购买中低收入者的抵押贷款，国会立法规定，“两房”发行债务证券的利息免于支付州和地方所得税；在必要情况下，可享受财政部为每家公司拨付的225 亿美元信贷支持。三

15、、国企改革的效益考查1、美国联邦政府对项目绩效评估-PART 评估分级工具经过不断的探索，美国对政府项目绩效评价体系的研究及实践有了丰富的理论成果和实践经验。1993 年美国通过了政府绩效与结果法案，规定了政府全面进入绩效评价的法律依据。在公共管理领域，2001 年布什政府推出了诸多方面的尝试，如推出了项目评估分级工具（Program Assessment Rating Tool, PART）。PART 的主要目的是使评估过程透明和系统化。PART 评估系统是借助设计一系列诊断性问题来持续评估联邦政府项目绩效的系统工具， PART 能够帮助联邦政府的香港机构改善项目绩效，在绩效和财政预算决策之

16、间建立一个实质性的体制联系，并为有关项目绩效的改进提供建议。PART 基本流程可以分为确定被评项目及其类型、设计评估问题和明确相关评价标准、实施评估、划定项目等并予以公布，以及回馈绩效改进建议等。为了反映联邦政府项目所采用不同机制对提供公共物品和服务的实际情况以及针对特定项目类型提出附加问题，PART 将所评估的项目分为七类：1）联邦直接支出项目；2）分类补助项目；3）竞争性资助项目；4）资产和服务采购项目；5）研发项目；6）制定规章项目；7）信贷项目。至2002 年下半年开始，美国联邦政府开始对联邦项目开始评估，评估周期为5 年，每年完成全部项目的20%，到2008 年全部完成，覆盖率达到9

17、8%。总统预算与管理办公室（OMB）通过多种形式，不间断地帮助和督促各机构建立和完善绩效指标体系，使得原来去不具备评估条件的许多项目逐步适应了评估，“结果无法显示”类项目占比逐渐下降。在统计和衡量四组信息后， PART 的评估可以产生：其中项目表现为“有效的”（85 分-100 分）；基本有效的（70%-84%）；适当的（50%-69%）；无效的（0%-49%）。当项目没有结果或无法体现可运行性时，评估结论为“成果无法显示”这种情况通常为项目可能的无效性，或项目可能有效但成效并未得以显示。2、国企改革绩效检验美国联邦政府通过PART 来评估国企绩效，而研究者则试图通过量化模型分析国企改革带来绩

18、效变化。以航空、通信为例，量化分析的结果表明，与国营企业相比，混合型企业可节约成本、提高生产效率。以全球视野来看，航空和通信领域改革之路相对比较顺利，Oum etal（2008）和Li & Xu （2004）分别以航空、通信领域为例，研究了全球100 多个样本，其结果表明，混合型企业可节约成本、提高生产效率。四、总结与展望1、美国国营企业经营范围确定，目的性明确从美国第一合众银行、“两房”及田纳西河流域管理局的经营范畴看，其均有特定的经营内容及许可年限，避免了同私人企业的竞争。2、美国国营企业经营改革向市场化管理推进国营公司普遍实行法人治理结构，成立董事会，企业与员工均采取雇佣制合同，减少了国

19、营企业经营成本。此外，通过审计署对国营公司的监管，有限地降低国营企业的腐败问题。3、混合制或为中国国有企业成长提供新的动力源从中国国有企业经营层面看，中国国有企业的治理尚未完全实现市场化，“铁饭碗”无疑增加了企业的成本，政府对国有企业的直接管理束缚了企业的发展；从国有企业的监管层面看，中国对国营企业的监管比较松散，导致国有资产的大量流失；从国有企业的经营范畴看，中国国有企业经营范围一般比较大，涉及领域比较广，众多国有企业扎堆进入某一行业，导致国有企业之间、国有企业与私营企业之间的竞争加剧，出现产品过剩的问题屡见不鲜。加快中国国有企业改革，可避免国有企业扎堆进入某一细分行业，实现资源的合理配置。因此，混合制或许可解除政府对国有企业的束缚，让国有企业通过合并、重组方式减少部分产能，使供需情况得到改善，从而使国有企业的经营情况出现好转。五、风险因素1、国企改革进程缓慢中国国有企业面广、国有企业管理部门多，国有企业的改革涉及诸多部门的协调，国有企业改革的推进需要企业层面的广泛认同。目前，国有企业的改革主要是国家层面推进，企业层面的讨论相对比较滞后。