新农村视域下农村新型社会保障体系的构建.docx

1、新农村视域下农村新型社会保障体系的构建新农村视域下农村新型社会保障体系的构建张劲松 孙晓丽 骆勇内容摘要：传统的自给自足的农村社会保障模式，已经不能适应形势发展的需要，制约了我国农村经济社会的发展。农村新型社会保障体系的构建是关乎中国农村社会稳定、经济发展全局的重大战略，将决定中国新农村建设的步伐。新农村视域下构建我国农村新型社会保障体系的对策主要包括：建立全国统一的农村社会保障机构；建立适应市场经济发展需要，多渠道筹集社会保障基金机制；多方式的社会保障机制，多层次完善农村社会保障体系。关键词：新农村 社会保障 和谐社会 保障基金张劲松（1967-），男，湖北鄂州市人，汉族。南京工业大学公共管

2、理学院行政管理专业副教授、硕士生导师，博士在读。主要研究公共管理。近三年来，在中国行政管理文史哲江海学刊毛泽东邓小平理论研究等刊物上发表论文50多篇，其中半数为中文核心期刊。并有7篇论文被中国人民大学报刊复印中心全文转载。联系方式：南京工业大学公共管理学院。孙晓丽（1981）女，辽宁抚顺人，南京师范大学公共管理学院行政管理硕士研究生。骆勇（1984）男，安徽肥西人，南京师范大学公共管理学院行政管理硕士研究生。在我国农村，随着改革开放的不断深入和新型农村社会化的迅速发展，各种社会问题层出不穷，传统的自给自足的农村社会保障模式，已经不能适应形势发展的需要，制约了我国农村经济社会的发展。因此，认识农

3、村社会保障的现状，推进我国农村社会保障模式的创新，提高农村新型社会保障的社会化能力和水平，对于实现中共十六届五中全会提出的全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会均具有重要意义。一、我国农村社会保障体系现状对新农村建设提出了迫切要求1我国农村社会保障体系不健全，保障水平低，要求在建设新农村过程中提高农村保障水平。目前，我国农村尚未建立起统一的社会保障体系，仍以居民的家户保障为主，“它并不是由国家强制实行的全国范围内的统一实施的保障制度，也没有得到国家财政支持”。1(P207)而城市却已经建立起了城市居民最低生活保障、失业保险和养老保险相结合的社会保障体系。近年来，虽然农村在政府的主导下，建立起

4、了农村特困户救济、农村“五保户”养老保障、灾害救济等社会保障，但是，农村社会保障无论是在范围还是在程度标准上，都远远低于城市。我国城乡间社会保障资源分配严重失衡，农村社会保障几近空白。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80的农民，只享有社会保障支出10左右，而占总人口的20的城市居民，却占到社会保障费用的90。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。”2(P82)另外，农村社会保障社会化程度低，保障功能差。目前，农村以养老、医疗为重点的养老保障和医疗保障仅在小范围内实行，并没有完全按法律、政策规定的“凡是符合条件的地区，农民必须参加”，大多数农民仍是处于无保障或低保障的

5、境地，这正是新农村建设的重要内容。2农村社会保障缺乏有效管理，透明度差，要求在新农村建设过程中把握住农村管理关。目前我国农村社会保障存在着管理混乱、多头管理现象，资金管理透明度不够高。这种低效能的管理方式已经影响到了我国农村社会保障的推行。就管理机构而言，我国目前尚未建立一个专门对农村社会保障进行高效管理的机构。农村地区存在着乡镇企业职工社会保障统一归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，有的地方，寿险公司也涉及了农村社会保障，出现了管理上的混乱。在这一过程中，由于每个部门所处的地位和利益不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾

6、，相互扯皮，办事效率低下，严重影响了农村社会保障的管理工作，使本来已经混乱的管理体制更加混乱。此外，农村社会保障体制亦尚未建立，社会保障尚未立法，法律体系尚未形成，加之管理上的混乱，政出多门，社会保障基金出现了“大家都来管”的混乱局面，农村社会保障基金管理缺乏约束，漏洞较多，基金流失严重。更严重的是，有些从事农村社会保障工作的基层领导人员素质较差，私欲严重，他们甚至会把农民交来的“养命钱”挪用来建住宅、私分等，严重影响农村社会保障工作的发展。3农村社会保障资金难以到位，要求在新农村建设过程中落实保障资金的到位。农村社会保障资金不足一直是困扰我国农村社会保障发展的根本难题。综观20世纪90年代以

7、来，我国农村社会保障建设的模式可以概括为：农民自愿参保为主，集体资助为辅，政府政策扶持或少量资助。但是就全国而言，农村收入总体水平较低，地区之间，甚至同一地区农户之间收入差距较大，大部分农民剔除支出后少有剩余，加之农民有家庭养老的传统习俗而没有交纳保障费的主动意识，现今实行的仍然是农民是否参保，交多少钱根据自愿；在集体方面，由于联产承包制的实施，集体经济力量受到削弱，特别是贫困地区，财政能力和集体经济实力有限，已无力完全承担起当地农民的社会保障资金；国家财政对农村基本社会保障投入也严重不足，长期以来，社会保障资金投入，重城市轻农村，重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看，对农村社会保障的投入

8、只相当于城市的八分之一，农村人均国家社会保障投资仅为城市的三十分之一。3(P140)这种资金不足的状况已成为制约我国社会保障体系建设的“瓶颈”，建设新型农村社会保障体系，必须打破资金“瓶颈”，形成相对充足的，有保证的资金来源渠道。4农村社会保障区域发展不平衡，要求在新农村建设过程中实现区域平衡发展。中国作为人口众多，地域辽阔的大国，地区发展速度极为不平衡，地区发展水平差异十分明显，而在中国农村，地区差别尤为明显。东部地区经济发展的高水平与西部地区的低水平并存。据中国统计年鉴资料所示，各地区农村社会保障基金水平差异很大。从三大经济地区来看，东、中部地区农村社会保障基金水平较高，尤其是东部地区北京

9、、上海两地区农村社会保障基金额很高，19921998年平均每人达到了13.8和12.8元的水平，中部地区的湖南最高，19921998年平均达到每人18元的最高水平，而西部地区总体水平相对差一些。部分省份，像广西、海南、内蒙古等地区基金水平很低，人均不足一元。地区间经济水平的巨大差异，导致了农村社会保障模式和水平呈严重的地区非均衡态势，并在某种程度上这种地区差异的非均衡倾向将长期存在。二、新农村视域下构建我国农村新型社会保障体系的动力机制农村新型社会保障体系的构建是关乎中国农村社会稳定、经济发展全局的重大战略，将决定中国新农村建设的步伐。其体系规模之大、范围之广、影响之深，无异于对现行农村不完善

10、的社会保障进行一次大的手术，没有强大而持久的动力是难以为继的。1“新公共服务运动”成为理念性动力。基于对经济全球化、信息化社会给传统公共行政带来的压力所做出的回应，西方主要国家在20世纪90年代以来掀起了一场“新公共服务运动”。“新公共服务运动”的主要精神就是主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。这些主张无疑为我国农村新型社会保障体系的构建提供了一个可以借鉴的思路，即强化服务意识，提高服务能力，提高管理水平，增加保障幅度，扩

11、大保障范围。2人本主义和公民社会治理理论原理为其注入逻辑性动力。人本主义和公民社会治理理论倡导以人为本，注重发挥社会自组织在自身治理中的作用。“公民社会”作为与国家和市场相并列的第三部门，在社会自组织运作过程中体现了其在公共治理结构中的特殊作用和机制，它是一种公民自治管理公共事务的机制，所以它的运作机制主要依赖于志愿性，它比政府的统一管理更贴近基层、更体现了公民自身的意愿。在农村社会保障体系的构建过程中，这一理论的运用主要在于：一方面要注重以人为本，一切为了广大农民的切身利益服务，实施有弹性的、人性化的保障机制；另一方面，发挥社会自组织，非营利性机构的作用，多渠道筹集社会保障资金。建立资金由农

12、村村民自组织进行管理，调配化的农村新型社会保障体系，以发挥农村公民社会自身的积极作用，营造良好的农村治理环境。3渐趋完善的社会主义和谐社会为其提供制度性动力。社会主义和谐社会的完善是一个系统而广大的工程，社会主义社会的和谐至少应该包括农村社会的和谐发展，而目前制约我国农村和谐的一个重要因素就是农村经济的严重不发达，农村社会保障体系的严重滞后，农民存在“看病难”、“吃药难”、“最低生活无保障”等一系列与农村社会不相和谐的弊病。事实证明在某种程度上已经影响到了整个社会的和谐，如民工潮，农民工犯罪问题。笔者认为，改变目前的现状，不是一朝一夕的问题，归根到底还是要大力发展农村经济，但就目前而言，建立一

13、种完善化的农村新型社会保障体系，全方位地保障农民这一弱势阶层在农村这一弱势社会中基本生活要求，至少对于社会的稳定与和谐有着促进作用。和谐社会的完善急需对农村现存社会保障体系进行改革，重点是解决农村养老保险问题，让农民老有所养。目前农村社会养老保险主要还是传统的“养儿防老”模式。这一模式的特征是多生子，少生女或不生女。但是伴随我国计划生育政策的深入实施，于是二者之间出现了非零和博弈。在现阶段我国农村社会保障体系还不完善的情况下，这一非零和博弈的结果往往是两难的，一方面是国家的控制人口政策，另一方面是农民自己的养老保险模式。农民与国家的利益之间出现了不相容。因而，不协调好农民与国家之间的关系，必然

14、会影响到国家与社会的稳定。4快速推进的新型农村现代化成为载体性动力。农村现代化的推进，是一个国家与农村市民社会的互动过程，而中国农村市民社会发育的不完善必然又反过来影响农村现代化的进程。农村市民社会发育不完善主要表现在农民这一独特群体地位的弱势上，农村社会保障制度是农村社民社会中有效保护农民基本利益的制度化设计，因而，构建和完善这一制度化设计显得尤为重要。然而，目前我国农村社会保障基本处于停顿倒退状态。主要原因是人们对农村社会保障存在着认识的误区：农村搞社会保障条件不具备；农民主要是土地保障和家庭保障，不需要社会保险；农民人口多，国家财政包不起来；农村社会保障增加了农民的负担等不正确认识。另一

15、方面，面对农村快速现代化的巨大冲击，农村的社会保障问题更显得尤为突出。如果仍不关注这一问题，9亿多农民没有社会保障，将会直接影响国家的稳定，社会的进步和发展。因而，为应对快速推进的农村现代化，必须对现有社会保障作出改革。三、新农村视域下构建我国农村新型社会保障体系的对策1建立全国统一的农村社会保障机构。我国农村社会保障的现状是管理机构条块分隔，呈多头管理、各自为政状态，这种状态不符合新农村建设的要求，因而必须改变这种状态。首先，应形成和建立“社会保障行政组织，农村社会保障基金运作，农村社会保障业务机构”三位一体运作模式，使农村社会保障的政权、财权、事权相分离，但在管理上又相统一的新型模式。同时

16、“强化三支管理队伍（行政管理，资金管理，业务管理）的专业化建设，不断提高管理人员的理论水平，业务素质和政策水平，从而提高管理效率。”4(P222)其次，从纵深角度考虑，应将社会保障机构即劳动与社会保障部门建到乡镇一级，形成从中央纵深到地方的统一的农村社会保障机构。在乡镇一级，加强农村社会保障各职能部门管理职能的整合，即建立由乡镇政府、财政、人事、民政、劳动、金融部门共同参加的统一的农村社会保障机构，隶属于乡镇政府，由其根据当地实际情况，制定农村社会保障制度规划、收费标准、支付标准；筹集、管理、运营社会保障基金，组织发放各项社会保障金，监督检查农村社会保障各个项目的实施情况。由此健全农村社会保障

17、的基层机构，形成覆盖广大农民的社会保障服务网络和机制。再次，完善农村社会保障法规体系。形成多层次法律保障是农村社会保障体系建设的重要和基础性工作，完善的法规体系是农村社会保障事业的保障。“同时强化监督机制，包括强化国家权力机关的监督作用、政府自身监督、农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督以及利用行政诉讼等司法程序发挥新闻媒体监督及群众监督的作用等。监督的重点是农村社会保障目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等。”5(P94)2建立适应市场经济发展需要，多渠道筹集社会保障基金机制。建立农村社会保障体系，资金筹措是关键问题。就我国目前的经济状况而言，只能采取

18、多渠道筹集农村社会保障资金的办法来推进农村社会保障事业的发展。一是发挥国家和村集体的资助作用。在新农村建设过程中，政府的主要职能就是提供公共产品和服务，用一部分财政资金资助社会保障是政府的一项必不可少的重要职能。新农村建设要求政府逐步加大财政支出用以资助农村社会保障体系的建设，这对提高社会公平度具有直接的促进作用。村集体在筹集农村社会保障资金方面也要发挥其重要作用。如村各类集体经济组织可以为村公共福利和公益事业提供资金支持，安置困难户就业等；村各类医疗机构为贫困户提供低偿或无偿医疗服务、为全体村民提供公共卫生服务的责任等。二是拓展非营利组织在农村社会保障中的作用。随着新农村建设事业的开展，非营

19、利组织将成为我国社会保障领域的新力量。在筹集资金，开展扶贫活动中，非营利组织可以推行信贷扶贫，或者接受政府资助，承担政府规划和确定的农村公共服务项目，或者由社会组织牵头，村集体和家庭给予配合，共同开发当地急需的保障项目，筹集保障资金等等作用。三是应向企业雇主征收社会保障税。目前，我国已有一亿多农村劳动力在乡镇企业、农村私营企业、外资企业工作或进入城镇打工。劳动法的规定应该对城市和农村的企业都具备相同的约束作用，因此，“所有使用农村劳动力的企业，不论其属于何种经济成分，不论其采用何种用工方式，都必须为本企业的来自农村的员工建立社会保险和缴纳社会保险费。”6(P81)四是农民个人交费。“普通老百姓

20、将仰足以事父母，俯足以事妻子作为一种义务，乡村至今还保留着养儿防老的习俗。”7(P18)然而，家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的保障形式，而且随着计划生育政策的推行以及众多年轻农民外出打工，家庭保障的功能逐渐弱化。所以农民也应该改变以往的传统思想意识，根据自身财力状况交纳一定的社会保险费用。另外，在取消农业税后，建议择机开征农村社会保障税。目前，在农村以全国平均的社会保障标准全面开征社会保障税，国家财政的承受能力和其它一些方面还存在一定程度的困难。但是，可在保留地域差别的前提下，逐步完善，在条件成熟的地方进行试点工作，然后再逐步全面推广。3建立多方式的社会保障机制，多层次完善农村社会保障体

21、系。从全国情况来看，由于农村经济、文化发展状况地区差异很大，确定统一标准，统一模式的农村社会保障项目和水平是不现实的，“应当根据当地经济社会的发展情况和人们的实际需要，在重点地区和重点人群中推行不同的社会保障项目，分阶段、有步骤、分层次、分类别地建立适合农村基本状况的社会保障体系。”8(P75)具体看：一是应该建立和完善农村居民最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。新农村建设要求政府将农民与城市居民同等对待，农民为国家做出了杰出的贡献，现在是反哺的时候了，作为社会正义的最基本的体现，需要新农村建设首先将农村纳入最低生活

22、保障体系中来。同时，也需要“合理地界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象大体上包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据有关方面的调查，需保障的对象一般占农村人口的56。”9(P52)二是以农村最低生活保障为切入点，重点加强农村医疗保险制度和养老保险制度的建设。在医疗保险方面，建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，如村办村管、村办乡管、乡村联办。乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，都是广大农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。条

23、件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业保险。在建设农村社会养老保险制度方面，保险费交纳标准可设若干档次，由投保者根据自身的承受能力和意愿进行选择。缴纳方式应当灵活，可按月，按季甚至按年度缴纳。另外，要切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。在农村社会养老保险工作做得好的地方，可以尝试设置保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。三是重视失地农民及农民工的社会保障。近年来，随着城镇化进程的加快，因土地被征用，大量农民成为失地农民。对于他们的社会保障，我们应当按照“土地换保障”的思路，一方面通过划地安置等方式为失地农民创造就业空间和就业机会。另一方面，通过土地换保障等多元化的筹资方式，加快失地农民社会保障制度的建立。另外，随着农民进城打工人数的剧增，农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，对于他们的保障工作一定要充分重视。我们要根据农民工的实际需求与制度建设分层分类地建立面向农民工的社会保障项目。参考文献