就近入学原则与农村教育改革.docx

1、就近入学原则与农村教育改革就近入学原则与农村教育改革吴鹏 秦冠英 2012-10-16 14:39:42来源：行政管理改革2012年09期 【核心提示】公平是义务教育的生命，是其核心与价值所在。就近入学原则，不仅仅是指导适龄儿童、少年入学的地域概念，更是教育公平的保障。这种平等入学、同等条件入学的权利观念，本质上是彰显了义务教育的公益性、统一性和强制性。 一、就近入学是义务教育的一项基本原则保障适龄儿童、少年就近入学，是保障儿童、少年受教育权的有效方式，是世界各国义务教育阶段推行的一项基本原则。就近入学保障了适龄儿童、少年接受义务教育的权利，同时能够使得所有适龄儿童、少年能够在统一、公平的标准

2、下接受义务教育。正是基于对这些理念的认识，世界上绝大多数实施义务教育的国家与地区，都在义务教育阶段提倡办学条件标准化和学校的均衡发展，保障受教育者平等接受教育的权利。改革开放以后，我国通过了一系列法律规范，明确规定了就近入学原则。就近入学原则，要求各级政府积极创造义务教育的设施条件，使得受教育者能够就近入学。1980年中共中央、国务院发布的关于普及小学教育若干问题的决定规定：“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学。” 就近入学原则第一次被纳入我国法律规范体系，成为一项法定原则。1986年，中国颁布的第一部义务教育法第九条规定：“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等

3、学校，使儿童、少年就近入学。”义务教育法实施细则第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”同时，一些法律、法规及政策文件规定还对“就近”作出了规定。1986年中小学校建筑设计规范规定“中学服务半径不宜大于1000米；小学服务半径不宜大于500米。走读小学生不应跨过城镇干道、公路及铁路”。1987年关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见规定，“走读生则应考虑学生上学途中安全和上学距离不能过长，走读生上学途中单程时限(不论步行还是利用自行车或其他交通工具)建议为：小学低

4、年级上学途中最多不超过三十分钟；小学高年级上学途中最多不超过四十五分钟；中学上学途中最多不超过六十分钟”，“学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内”。此后，多部法律、法规和政策文件，如2002年城市普通中小学校校舍建设标准的通知、20032007年教育振兴行动计划、2005年关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，都规定了就近入学原则。2006年修订的义务教育法第十二条再次明确：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这些规定，明确了适龄儿童、少年就近入学的权利，明确了地方各级政府保障其在户籍所在地就近入学的义务和责任。就近入学的政策目标

5、就是为每一个儿童提供平等的受教育权利，确保教育公平原则。2010年颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）第八条规定：“适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学。”总之，就近入学是我国义务教育法的一项基本原则，具有法律效力。科学合理地设置小学、初中学校，提供就近入学的基本条件，保障适龄儿童、少年就近入学，是地方各级政府在保障适龄儿童、少年入学接受义务教育方面的法定义务。二、农村中小学布局调整和“撤点并校”学校布局是指学校在地理空间上的分布。20世纪80年代中期前的农村学校布局基本以“村村有小学，乡乡有中学”为原则。许多地方教育部门规定，学校要在

6、村庄2.5公里范围之内，以方便学生就近入学。改革开放以来，伴随着现代化程度的提高，我国人口出生率逐步下降，城镇化速度加快，农村义务教育面临着适龄儿童减少、学生数量下降的形势。从办学体制上看，农村中小学传统的办学格局将难以适应新形势的发展需要。在20世纪80年代中期，中国进行了第一次较大规模的农村中、小学布局调整，各级地方政府逐年撤并了许多初中及小学。为了优化农村教育资源配置，提高教育质量和办学效率，2001年5月发布的国务院关于基础教育改革与发展的决定（以下简称决定）第十三条规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局

7、。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”决定颁布后，全国开始了大规模的“撤点并校”。具体说来，就是大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校。2002年和2003年，国务院和财政部分别下达了关于完善农村义务教育管理体制的通知和中小学布局调整专项资金管理办法，进一步推动了农村中小学撤并工作。根据中国教育统计年鉴（2000-2010）的统计，十年间，全国农

8、村中学减少了31.64%，共1.33万所；农村小学数减少52.10%，共22.94万所；教学点减少58.45%，共9.21万所。撤点并校，从一定意义上说，有利于农村教育资源的优化配置。撤并农村规模较小的学校和教学点，将教师和学生集中到部分城镇学校，学校规模的扩大有利于规模效益的发挥，提高了办学效率，降低了地方政府办学成本。同时，农村学生到城镇学校上学，得以接受相对优质教育，有助于缩小城乡教育差距。三、盲目撤点并校对农村义务教育造成不利影响地方政府在短时间内大规模推行撤点并校工作，最主要的原因不是教育，而是财政。撤点并校可以大幅度地减轻地方政府，尤其是县级政府的财政压力。过去， 农村中小学的教育

9、投入，主要依靠乡镇，包括教育附加费、教育集资和县乡一级的财政拨款三个部分。2001年同时启动了税费改革和义务教育体制改革，前者废除了农业附加税和各种集资，导致县乡财政收入锐减，后者确立了“分级管理，以县为主”的义务教育财政体制，这就加剧了财政收入和教育投入之间的矛盾。撤并学校可以大量节约教育投入，导致许多地方政府狂热地推行“撤点并校”。据调查，陕西某县撤并学校后，每年可以给县财政节约1670万元。但是，许多地方政府在响应“因地制宜调整农村义务教育学校布局”时，重点在“撤点并校”，而往往忽略了“方便学生就近入学”的前提。农村中小学数量锐减，引发了上学难、校车安全和教育不公等问题，使农村义务教育陷

10、入新的困境。（一）撤点并校导致学生家庭与学校距离增加农村学校和教学点的大幅度下降，意味着在一定地理范围内，可以供学生入学的学校数量减少，学生家庭与学校的距离相对增加，学生上学要花费更多的时间。全国人大教科文卫委员会在西部三个省、自治区的调研表明，有近三分之一的学生每天单程超过3公里，近八分之一的学生单程在5-10公里之间。家校距离的增加，使得学生花费更多的时间用于在家和学校之间奔波，剥夺了儿童本可以用于游戏、学习和发展个人兴趣的时间，剥夺了亲代与子代之间共同相处、情感交流的时间与机会，这种“机会成本”显然没有纳入政策决定的考量范围内。此外，家校距离的增加，“点”指教学点，“校”是指完小。教学点

11、一般四年级以下，多设在人口较少偏远贫困的村、寨。完小到五年级（部分北方小学）或到六年级，多设在人口较多的村、寨。使得学生的生命、财产安全风险显著提高。在交通相对便利的地区，学生要面对比以往更多的来自于道路交通方面的安全风险；在一些交通不便捷的偏远地区，自然因素，例如险峻地形、极端天气等方面的安全隐患对学生造成的威胁更大。（二）撤点并校导致学校规模过大学校数量的减少，使得学校的平均规模也相应地发生了较大改变。根据中国教育统计年鉴（20002010）的统计，除农村中学的校均规模有所下降外，城镇中、小学和农村小学的校均规模均有较大幅度增长，县镇小学增幅甚至达到215.33%。学校规模的扩大，给学校管

12、理、校园文化的营造、校风建设以及教育资源再分配等方面带来了新的挑战。原本在就近入学原则下，假定其他相关因素不变，班级学生数量能得到较好地分散，教师能够有更多的可能性关注学生个体；同质性显著的生活背景和文化背景使得在学校管理方面、在教育教学方面、在师生沟通等方面上具有更佳的便利性和针对性。（三）撤点并校导致低龄化寄宿问题严重发展寄宿制学校是农村撤点并校后采取的普遍做法。但义务教育阶段的寄宿制本身存在较大缺陷。首先，由于学生年龄普遍较小，缺乏独立生活能力、自理能力和应对寄宿制生活的准备，因而寄宿制对学生的身体、心理成长都极为不利。童年是社会化的关键时期，家庭中的亲子关系，家长的言传身教，对儿童的语

13、言、情感、角色、经验、知识、技能与行为规范方面的习得均起潜移默化且不可替代的作用，家庭环境的独特意义在于对儿童感情和爱的培养。将寄宿制作为撤点并校后解决“上学远”问题唯一出路的做法，忽视了低龄寄宿学生的心理健康问题，在很大程度上造成亲情关系的疏远。其次，大部分学校在设计建造时，初衷并不是寄宿制学校，相关的设备设施不能满足学生的基本需求，无法照顾到低龄寄宿学生的身心特点。学校宿舍匮乏或者落后，学校食堂建设不符合相关标准和资质认证，学校安全保障未按照寄宿制的标准进行相应安排，寄宿学生的管理办法缺失或者单一、不健全，这些问题都将严重影响学生身心的健康成长。（四）撤点并校导致校车安全问题校车与寄宿制同

14、样是试图解决家校距离增加而衍生的措施。捉襟见肘的教育部门尚无力提供充足的校车专款来规范学生交通工具。这使得家长要么选择亲自接送，要么采用租车、拼车、搭车等方式，于是“超载车”、“黑校车”便应运而生，“多拉”、“快跑”成了他们节省成本、牟取利润的方法，造成了极大的安全隐患，严重的校车交通事故屡屡发生。虽然2012年4月国务院正式发布校车安全管理条例，但是校车制度的贯彻落实，绝不是购买一辆校车那么简单，它涉及工业、交通及教育等部门，各个部门之间如何统筹协调共同制定和维护好校车制度，仍然有待完善。目前来看，该条例的推行仍然具有一定难度，如经费的来源与保障、地区差异与统一标准的矛盾、校车的具体标准等问

15、题均有待解决。（五）撤点并校导致家庭负担加重从财政角度来看，撤点并校后成本降低了，基建战线缩短了，但对农民来说成本增加了。一方面，许多原来可以就近入学的学生因寄宿产生了寄宿费、生活费等，一些年龄较小的学生需要亲人“陪读”，产生了生活费和租房费。这客观上增加了学生家庭的经济负担。另一方面，部分农民家庭承担不起寄宿所产生的费用，只得购买交通工具，消耗大量的时间和精力送儿童上学，这都增加了这些家庭的时间成本和经济负担。有些贫困家庭的学生则因无力支付上学的费用而辍学。（六）撤点并校导致本土文化认同断裂学校不仅是知识讲授与传递的场所，更是文化传承的纽带。读书声是乡村文化的重要的元素，乡村也因为有学校而变

16、得完整。同时，乡村教师作为乡间的“知识分子”，也扮演着无可替代地推崇知识和传播文化的角色，撤点并校却切割了文化与乡土之间的联系。撤并学校使得在一些城镇里出现了大量的陪读者。他们大多是学生的祖辈，在学校边上租房做饭、陪孙子上学。父辈外出打工，祖辈在县镇陪读，农村则是房屋上锁、田地撂荒，“城挤、乡弱、村空”，城乡之间发展更加不平衡。此外，学生在求学过程中，将面临自身文化和就读地区文化的选择危机，乡村本土文化的认同与传承已成为“无源之水，无本之木”，社会主义新农村建设也就无从谈起。总之，各地政府十几年来对农村义务教育学校进行布局调整和撤并，在一定程度上促进了办学条件改善、教师队伍优化和办学质量提高。

17、但是，盲目撤点并校过度追求效率，追求投入与产出比最大化。聚集教师、学生、教学资源发挥“规模效益”，而不顾撤并学校在当地发挥的社会、文化作用；将上学增加的距离成本转移给家长承担，对距离学校较远的学生直接寄宿制管理，而不顾家庭负担的增加与学生成长的客观规律。四、在就近入学原则下调整农村义务教育学校布局公平是义务教育的生命，是其核心与价值所在。就近入学原则，不仅仅是指导适龄儿童、少年入学的地域概念，更是教育公平的保障。这种平等入学、同等条件入学的权利观念，本质上是彰显了义务教育的公益性、统一性和强制性。农村义务教育，是我国义务教育的一个薄弱环节。与城市义务教育相比，农村义务教育面临着硬件条件差、经费

18、短缺、师资水平低等问题。而近十几年来推行了农村中小学撤点并校，不但没有缓解农村义务教育的困难，反而带来了新的问题。因此，必须对撤点并校政策进行深刻地反思，坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，按照有利于农村义务教育发展、有利于农村中小学生受教育权实现的原则，合理进行农村中小学的布局调整。（一）健全和完善就近入学原则的法律制度义务教育法确立了按户籍所在地学校就近入学的原则，对地方实施农村学校布局调整起到了重要的指引作用。但是，义务教育法的规定是原则性的、模糊的，缺乏标准、内容、操作程序等细致的规定。我国幅员辽阔，地域条件差异较大，依据行政区划的标准并不能完全反映所有地区适龄儿童、少年入学的实际需要。

19、近年来，国务院多次强调要适当撤并学校，要求各地政府切实贯彻落实就近入学原则，对于无视国家规定，“一刀切”和“一哄而起”等现象，及时发现并整改。教育部先后通过了一系列规范性文件，如2006年关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知、2009年教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见、2010年关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见，强调就近入学原则，规范农村中小学的布局调整工作，要求地方政府合理规划学校布局，避免盲目调整和简单化操作。2012年7月，教育部发布了规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿），着重强调就近入学原则，要求各地政

20、府充分考虑学生的年龄特点和成长规律，处理好提高教育质量和方便学生就近上学的关系，努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求。但是，教育部的一系列通知是规范性文件，主要停留在对就近入学原则的强调方面，缺乏权威性和可操作性，对地方政府并没有起到足够的约束力。在财政政策的推动下，地方政府积极推动撤点并校，没有出现放缓步伐的迹象。因此，有必要制定专门的法律或者行政法规，明确就近入学的可操作标准，规范农村中小学的设置标准和撤并程序，将农村中小学布局调整纳入法治轨道。（二）严格规范农村义务教育学校布局调整均衡发展是义务教育的生命线。从美国、日本等发达国家的经验来看，只有做好不同地区义务教育的均衡发展

21、，保障弱势地区和薄弱学校的发展，缩减校际差距，就近入学原则才能得以实施，义务教育的布局调整才能够既满足经济社会发展的需要，又能保障受教育者基本权益。保障义务教育均衡发展，学校办学设施的标准化是重要的物质保证，通过学校建设标准的法律规定，既约束政府合理分配教育资源，又为每一个适龄儿童享受优质、平等的教育提供硬件保证。保障适龄儿童、少年就近入学是政府的法定义务，是基本公共服务的重要内容。农村义务教育学校布局调整，要以人为本，以方便学生就近上学和提高教育质量为第一目标，充分考虑当地农村地理环境及交通状况、教育条件保障能力、学生家庭经济负担等因素，充分考虑农村学生的年龄特点和成长规律，努力满足农村适龄

22、儿童、少年就近接受良好义务教育的需求。坚决制止盲目撤点并校，规范农村义务教育学校撤并程序。经历了十几年甚至更长时间的大规模撤点并校运动，现有的农村中小学在数量上已经很少，对农村义务教育带来了严重问题。所以，对已经撤并的学校或教学点进行评估，确有必要的应当恢复。对即将撤并的学校或教学点，要征求学生家长的意见，多数学生家长反对的，不得强行撤并。学校撤并应先建后撤，保证平稳过渡。对因学校撤并不当引起严重不良后果的，要依照法律和有关规定追究责任。对保留和恢复的农村义务教育学校和教学点，地方政府要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。对学生需要寄宿的学校，要按照国家或省级标准加强农村寄宿制学校建设和管理。要认真落实校车安全管理条例，切实保障学生上下学交通安全。