林权制度改革实践性问题探讨.docx

1、林权制度改革实践性问题探讨林权制度改革实践性问题探讨湖南省宁乡县林业局 袁志明摘要：湖南省宁乡县集体林权制度改革自2009年启动至今，经过三年多的努力探索和实践，目前已完成了以林定四权为主体改革和部分配套改革工作，有效地推进了宁乡林业产业化的发展。同时，在林改实践过程中，我们遇到的确权发证实际问题，及时提出解决方案，林业发展仍面临着集体林地分包到户后发展规模经营受限、森林资源综合开发利用效能不高、林农生产经营资金短缺、相关配套基础建设缺位等客观挑战。为进一步推进林业经济快速发展，建议对林权实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套服务机制。关键词：林权证，林地所有权，林

2、地使用权，林木所有权，林木使用权，林业产业化一、选题背景与目标1、选题背景2008年6月8日中共中央国务院发布中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见。意见明确了集体林改的目标，提出了林改过程中应坚持的原则和林改的主要任务，为集体林权制度改革的全面推进作出了更详细的指导。新一轮的集体林权制度改革，核心内容为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，其根本目的在于激发林业生产经营者的积极性和提高林业生产力水平。林权配套措施的改革，其中包括林业发展的社会化服务体系的建立，林业产权交易规范问题，林业经济合作组织的建立，林业生产中的小额信贷服务等。林业产权的主体改革通过颁发林权证的手段

3、已经在事实上确认了林农对林地的使用权，从而使得林地和家庭劳动力一起成为家庭创收的资源投入要素，如何实现林地对家庭受益贡献的最大化，是选择单户经营，还是维持改革前的林场经营，或是选择林业合作社这种新型的合作体系对林地要素进行整合，成为摆在林农面前的重大选择。我国是一个农业大国，农业人口众多，农村经济在国民经济发展中占有重要地位。我国也是一个多山的国家，山区面积占全国总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，许多省份山区的面积甚至达到了80%，林业生产活动以森林资源经营为主要对象，提供木材、薪材、非木质林产品等物质产出，是山区经济发展的重要依托，也是农村人口获取能源、生产资料、生活用品、现金收入

4、的重要途径。集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。根据第六次全国森林资源清查，我国林地面积为2.83108hm2，其中，集体林地面积为1.67108hm2，占全国林业用地面积的60.07%；集体有林地面积9.89107hm2，占全国有林地比重58.19%；全国集体林分布呈现出南方多、北方少，东部多、西部少的特点，其中80%分布在我国南方地区。开发利用集体林资源不仅是我国山区经济发展、农村人口实现增收致富的有效途径，也是弥补国内木材及木板帽林产品供需缺口的有力保障，经营好集体林资源还有利于调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态建设目标的实现。2、探讨目标宁乡是省会

5、长沙的近郊，是长沙通往湘中、湘西北之要冲，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区大河西先导区。林权制度改革初2009年，宁乡县辖13个乡、20个镇，383个村民委员会、40个社区居民委员会。宁乡县土地总面积290864.0公顷（4362960亩），其中林地1296922公顷，占土地总面积的44.6；非林地161171.8公顷，占土地总面积的55.4。森林覆盖率41.98，林木绿化率达47.42。到09年末总人口136.02万人，其中非农业人口15.93万人。本文的主要探讨目标有：（1）深入分析宁乡县在四权明确后的林权改革和分布状态，其中内容包括林农每户所确认的林权总面积、每户所获林权的分布、

6、所确权林地上的林木种类，等等；（2）全面了解宁乡县林农获得明确四权后的经营态度，内容包括确权后林业经营对于农户所带来的收益，林农对于经营林地的积极性。（3）宁乡县在推进林地流转与林业产业化过程中，所取得有益经验与面临的挑战。（4）在充分调研的基础上，提出促进宁乡县林地流转与林业产业化的对策或建议。二、国内外相关探讨综述首先值得特别指出的是：本次四权的明确，是以八十年代初农村实行承包责任制时的林权证为主要基础，林地权属、林地四至档案资料都是重要参照物。当时是责任制初始阶段，群众积极性很高，村组在勘界和填写林权资料是都是特别认真的，即使相对本次林改而言，资料也是更为认真扎实的。因为林地的四至也有客

7、观上的特殊性，到本次林改时，有的四至参照物早已物是人非，在新填发林权资料时做的修改又要参照现状。因此，我们认为，八十年代初的林权资料，今后依然是处理林权纠纷的重要原始参考依据。1、林地所有权相关研究林权包括四权：林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。真正价值最大的应属林地所有权。由于制度完善的渐进性，2005年以前，四权尚未分离，很多人误认为林地所有权就是林木所有权和使用权。即使是当今时代，有一部分对政策学习不够的乡村组干部和群众，还停留在原来的认识上。林地所有权归属国家、集体所有；通常，自然人、法人和其他组织拥有的林权只有三权，即林地使用权、林木所权和使用权。新林权证的颁发，最大的

8、贡献就是明确了林地所有权，特别是明确了村、乡、县林地界限，澄清了历史以来很多遗留问题，为解决涉林纠纷提供了准确的权属依据。所谓林地，按照规划与否实际分两种：一是规划林地：长期以来一直是林地，林业和国土部门在用地性质规划时，根据历史情况和现状对地籍做出规划或者判断，认定是林地。这就是规划林地。这些资料进入地籍调查档案，林业和国土部门都认可。2005年前，林地权属没有分开，随林木使用人身份改变（协议另有约定的除外）。2005年后，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。二是非规划林地：关于非规划林地，200

9、5年省林业厅出台了相关规定：“非规划林地林木是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁（除铁道、高速公路、国道、省道外）、沟渠旁、田旁和基本农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木。非规划林地原则上不纳入林地范畴管理，也应该办林权证，但地籍和权属要仔细甄别。2、林地使用权及流转相关研究国内学者对林地使用权及流转研究起步较迟，多数从2000年以后开始，在以下几方面取得了较大进展：其一，林地使用权流转的概念、必然性及意义。我国学术界对林地使用权及流转的概念及必然性方面具有一致的认识。学者们普遍认为，林地所有权与使用权分离，是林业产业化的基础认识。二者分离才产生林

10、权流转，使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，实现生产要素的优化配置。其二，林地使用权流转的实践。主要总结各地林地使用权流转的现状、成效、制约因索和存在的问题，并提出对策。学者们把制约林地使用权流转的因素主要归结为权属不清、农村非农经济发展不充分、社会保障制度不健全、缺乏森林资源资产评估机构带来定价随意性大、流转信息不畅、缺乏中介组织等。其三，林地使用权流转制度的研究。从法学和经济学的视角对林地使用权流转审核制度、评估制度、产权档案管理和产权流转动态监管制度等进行研究。3、林木所有权和林木使用权当林地使用权发生流转时，由于林业的特殊性，不可能像其他地面农作物一样全部收割后再转让林地使

11、用权，大多数都必须将林木所有权和使用权同时流转。从历史发生的相关遗留问题分析，对上述二权认识模糊造成林地无人管辖而荒废，或者流转不畅，山林管理方式成旧落后。4、林业产业化相关研究随着改革开放的深入，近年林业产业化相关研究很多。林业产业化，是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用山地资源，获得山地农林产品稳定供给，实现农村地区经济社会生态持续协调发展而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科学利用山地林业生产要素，提高林业综合生产能力和市场竞争力，推动传统林业向现代林业转变，形成规范化经营，促使林业生态和经济效益最大化。三、宁乡的成就与挑战：1、四权确立和林业产业化（1）促进

12、了林业产业的发展壮大其一，油茶产业的规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶4万亩，建设喻家坳、资福、枫木桥、花明楼等4个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。三大公园的建成将极大的丰富宁乡

13、县森林旅游内涵，促进宁乡森林生态旅游产业跨上新台阶。森林生态旅游产业正在逐步成为宁乡林业经济新的增长点。（2）促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立63家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社己成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。（3）促进了农民收入的增加对生态公益林的补偿也已按照政策完全落实到位。林农的税费负担很轻，目前只缴纳林权证工本费和育林基金费，此外林农还能得到相应的补贴，直接增加了收入。自林改以来

14、，经营模式的创新使得农户对自己林地经营方式的选择更加多样，这些都必将促进农户收入的增加。（4）生态环境保护得到进一步加强为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40。宁乡县全县造林16000多亩，实施重点项目10个，项目投入资金8020万元，招商引资到位资金8010万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩人森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。同时，随着林改的深入，限额采伐指标已百分百入村到户并完成公示，进一步控制了农

15、户对林木的采伐数额。夏铎铺镇借助林改，将山林归集到凤凰山国家森林公园进行管理，既保护了生态，美化了环境，又创造了林业品牌，促进了森林旅游的兴旺。宁乡成功申报了国家级金洲湿地公园。国有成大林场和黄材林场收为省林业厅直管,这些改革措施将直接推动林业生态保护和林业产业化建设。（5）农村民主政治建设得到进一步发展其一，宁乡县在林改四权确认过程中坚持了阳光、透明、公正公开的程序，确保了林权制度改革规范有序、尊重了农民的意愿。在调查流转及确定经营方式的程序做到合法、公开、公正、公平，尊重农民意见。在确定经营方式时，召开了村民会议或村民代表大会进行民主决；在对集体林地进行分包到户和限额采伐指标确定后，都在当

16、地报纸上进行了公示，保证了整个过程的阳光、透明操作。其二，及时、全面披露林改信息，保证了林农获得林权改革信息渠道的多元化和及时通畅，保障了农民的知情权。宁乡县在2009年初召开了全省规模最大的集体林权制度改革动员大会，与会人员多达550多人。会后各乡镇，村组相继召开研究林改工作的大小会议1221次，制作横幅1206条，张贴标语、告群众信、林改十问十答等资料40多万张，出动宣传车100多次，对林改政策进行全方位、深层次的宣传。特别是为了便于农户对林改政策的理解，县林业局针对农户最关心的问题，用通俗易懂的语言编制了十问十答，成为了宁乡县林业局林改工作中的一大亮点。2、林权制度与林业产业化面临的挑战

17、（1）林业产业化利用效能有待提高通过调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高。根据计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。我们了解到，在开发林下经济方面，只有不到3的林农发展了林下经济，种了一些药材。发展林下经济，不仅有利于林地综合效益的提高，而且可以增加农民收入。而绝大多数的林农没有开发林下经济。（2）集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制由于森林资源培育从生产到收益的周期长；且林地的经营场所在山场，管理经营难度较大；此外森林资源经营中经常遇到病虫害防治、森林防火、基础设施建设等需要大量资金投入的问题。因此，林地的经营适合规模化产业化的经营方式。然而，

18、集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不大的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。对少数极度不配合流转林地的农民，政府没有十分有效的办法，为林业的产业化和规模经营发展造成阻碍。集体山流转，要三分之二群众同意方可流转，极大的制约了流转的灵活性。（3）林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效事例和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的规模经营林农在林业生产中都面临着资金不足、融资渠道有限的问题。究其原因，我们认为，大多数林农对林地自己经营，林地面积小经营收入少，

19、不作为家庭收入的主要来源，林农对林地生产普遍不重视，因此很少贷款来经营林地。然而对于承包大片林地的大户和合作社，小额信用贷款不能满足他们的大量资金的需求，大额贷款比较难争取到位。四、深化四权改革和推进林业产业化1、分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用林地资源的固定性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。（1）保护公益林，最大限度发挥其生态功能首先，要严格控制把公益林地转为非公益性林地，从宏观上保证公益林地面积占林地面积一定的比例；从微观上明确各具体公益林林分的经营范围，

20、并落实到山头地块，建立公益林地小班档案，明确边界、面积、位置和树种组成。其次，要建立相应的公益林经营技术规程，保证按技术规程经营，公益林应当以乡土树种为主，采取封山育林、补植、改造、人工促进天然更新等。再者，严格控制公益林的采伐，依据不同类型的公益林实行分级保护管理。自然保护区、国防林、风景名胜区、森林公园的森林实行一级保护；水源涵养林、水土保持林、生物防火林带等其它公益林实行二级保护。实行一级保护的公益林严禁任何形式的采伐；实行二级保护的公益林允许轻度更新性采伐，并只能采取择伐方式，其采伐限额单列，专项管理。为了充分利用生态公益林的效能，也可以发展森林旅游业、林下种植业等产业。（2）发展商品

21、林，最大限度发挥其经济功能其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金；而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大：此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。发展林业合作经济组织，实施经济林的专

22、业规模经营，有利于将有限的资源向营林能手集中，培育新的产业，增加本地农民收入，促进林业产业发展。其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要

23、组成部分。而通过大力扶持龙头企业，有利于在宁乡县形成市场牵龙头，龙头带基地，基地带林农的产加销一体化经营格局，促进林业产业一体化，增加林业经济效益。目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。且可以利用现有的区域优势和项目带动，发展以喻家坳、花明楼等乡镇为重点的油茶产业；以夏铎铺、东湖塘等乡镇现有连片楠竹的楠竹产业，以朱良桥、双江口等乡镇为中心的花卉苗木产业。引进的华林公司、福民公司、湘森源公司、长浏公司等，都是注册资金超千万元的涉林公司，这些企业都有可能成为我县林业产业化龙头企业。其三，完善产品销售网络，促进林产品销售宁乡县现在

24、产业规模效益不高，小规模经营也带来了销售方面的问题，表现在木材及其产品产量小、批量多，与厂商进行谈判处于弱势地位，没有固定的销售渠道。因此要在宁乡县建立的以利益共享、风险共担机制为基础的，农民自愿参加、自主经营的合作经济组织中，实行社员制，统一标准，统一品牌，统一销售；政府也应在宁乡各乡（镇）以及邻近地区之间培育销售网络，帮助农民对周边地区进行促销，通过统一的品牌，提高市场的知名度，以此吸引更多的批发商和零售商，拓展林产品的销售渠道。其四，开展技术指导，为林地经营提供技术支持与其他产业相比，林业具有投资时间长、周转慢，资本的连续投入和一次性收获的特点，这就要求给林农一个正确的技术指导，以避免因

25、失误造成巨大的经济损失。政府应抓紧建立较为完善的林业科技咨询培训和教育网络体系，林业部门应当建立技术服务网络，让更多的林技人员深入山间地头，帮助农民解决实践中遇到的难题，减少技术传递的时滞，在最的时间内让农民掌握技术；联合有关科研院（所），积极引进优良品种，将行之有效的实用增产技术推广到各乡村。林业部门可以从以下5个方面给林农进行技术指导：（1）掌握适地适树原则，即根据造林地立地条件，设计当地能很好生长的造林目的树种。一般要注重选用乡土优良树种，也可采用引种后表现良好的树种；（2）在适应立地条件和符合造林目的的前提下，尽量选用经济价值和生态、社会效益较高，又容易营造的树种。同时，还要注意选用种

26、苗来源充足、抗病虫害性能强的树种；（3）可适当设计针阔叶树混交林，以达到改良土壤、提高林地肥力、防止病虫害和山火蔓延，建立稳定、高效的森林生态系统的目的；（4）在具体的经营方式选择上，可以建议林农在林区实行林粮间作、林药间作，在林间空地种植蔬菜、名贵药材、花卉等来以短养长，提高林地综合利用效率，增加林业经济效益；（5）给林农提供造林技术措施设计方案，方案包括：整地设计、造林方式、方法设计、造林密度设计、幼林管理设计等。2、多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的

27、相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。（1）政府公共财政支持是必要的先导由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。政府作为社会公众的共同代表，理应承当起为商品林生态效用消费者支付必要费用的责任。同时，林业还是一个自然再生产和经济再生产相结合的特殊产业，森林资源在其漫长的生命周期内

28、，既受到社会经济状况影响，又受气候、土壤、植被等自然条件的制约，具有高风险性，常常面临着各种灾害性天气、森林病虫害等方面的威胁。为此，也需要政府给予一定的支持，以促进其发展。由于林业生产具有公益性和高风险性以及由其所导致的弱质性，林改后分户经营的森林资源经营者的产权因受到林木限额采伐等相关政策的制约仍然是不完整的，还受到一定程度的限制，这些因素均影响了森林资源经营者合法权益的正常使用，因此政府需要给予必要的经济补偿，补偿的方式可以多样化，其中最重要的一种方式就是在商品林建设的资金投入上予以直接的支持。在具体的补助方式上，应该统筹兼顾，既要考虑到广大森林资源经营者的现实需要，也要顾及政府当前的实

29、际财力，要量力而行、逐步推进。（2）非政府资金是主体由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体。（3）多元化融资是发展方向首先，要努力提升林农自身及其他各类林业经营主体的盈利能力，使之成为新增投资的内生源泉。其次，信用融资应成为新一轮林改后林业经营资金筹集的主要来源。基于林改后以广大林农为主的各类营林主体，由于其经营规模相对较小，自我积累的能力有限，且需要较长的时间跨度，而股权融资方

30、式又不太现实。因此，对于他们而言，社会融资应成为其经营资金来源的主渠道，特别是银行信贷资金应该成为其主要资金来源。在信用融资中，抵押贷款作为一种借贷双方都比较容易接受的融资方式越来越受到青睐，森林资源资产作为林业经营主体所拥有或控制的一类最重要的资产，其理所当然地应成为一种最主要的抵押财产。3、建立相关配套服务机构及制度，为林业产业化提供保障（1）成立森林资源资产评估机构，建立林地资源数据库管理系统目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，真正被评估的林地较少。宁乡县可以以林权改革时录入的林

31、权数据为基础，建立林权森林资产评估信息数据库，形成连接林农、金融机构并能实现数据其享的信息平台，并利用现有信息数据资源提升工作效率。（2）组建森林资源交易市场，建立民间林业服务合作社集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场，进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。（3）推行森林灾害保险，减轻经营者的风险在集体林权制度改革的配套政策中适时推行森林保险等相关的保障政策，中

32、央和地方各级财政都要承担一定比例的森林保险金。应把单一的森林火灾保险发展为气象灾害保险、病虫害保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险等。气象灾害包括：旱灾、水灾、风灾、霜灾、雹灾和霜冻等，这些气象灾害在我闰时有发生。目前，宁乡已经实现森林保险全覆盖，投保林地实现100%。总而言之，林产四权明确后，管理部门要推进林业产业化，关键是从制度上加以保证林业资源配置达到更加理想的效果。以政府制定优惠政策、加大林业资金投入和技术推广力度、扶持龙头企业、完善销售网络为基础，鼓励公司、合作社和个人承包山林地经营林业项目，发展规模经济的高效林，提供优质技术服务，完善相关配套中介服务机构和制度为主要手段是促进林农增收的必然途径，也是促进林业开发利用综合效能提高、林业产业发展的必然选择。