西方国家的对外援助政策目标及其实现.docx

1、西方国家的对外援助政策目标及其实现西方国家的对外援助：政策目标及其实现丁韶彬 杨蔚林 2013-01-28 16:52:09来源：世界经济与政治(京)2008年6期 作者简介：丁韶彬，西北政法大学政治与公共管理学院副教授，博士；杨蔚林，西北政法大学国际法学院副教授，博士。(西安 710122)内容提要：西方国家出于特定的政策目标而提供对外援助，这些政策目标包括战略与安全目标、政治目标、经济目标和人道主义目标等。为了实现政策目标，援助国一方面主要通过设定和附加援助条件来直接影响希望获得援助的国家；另一方面，主要援助国之间进行援助政策协调，确立各自的优先援助对象，并与多边援助机构就援助条件进行协调

2、，维护援助国自己的利益。关 键 词：对外援助 援助国利益 援助的条件性 优先援助 援助政策协调对外援助是当代重要的国际现象，援助与受援关系是当代国际关系的重要内容。在援助方与受援方两者的关系中，受援国的利益在于接受更多的援助，但援助国出于什么动机提供援助，或者援助国希望通过援助得到什么利益以便实现其何种对外政策目标这一问题就变得复杂起来。尤其是，对外援助的真实目标往往被公开宣传的目标所掩饰。摩根索在讨论国际政治中的意识形态因素时指出，“政策的真实本质被意识形态方面的辩解和理性化隐藏起来了”。对于对外援助这样一种表面上看来似乎只对受援国有益的财物单向转移的国际现象而言尤其如此。这无疑增加了问题的

3、复杂性。世界经济与政治杂志的匿名评审专家对本文提出了独到而中肯的修改意见，在此表示感谢。当然，文中错漏由作者负责。现实主义国际关系学者对于对外援助有着普遍的基本共识，他们都认为对外援助是援助国对外政策的重要工具。汉斯摩根索将对外援助区分为六种类型，即人道主义援助、用于生计的援助、贿赂式的援助、军事援助、用于经济发展的援助、为提高自身声望而给予的援助。摩根索还认为，即使是所谓人道主义援助，实际上也履行着政治功能。本文试图以这一基本判断为立足点讨论如下两个问题：一是在双边援助中，西方国家提供对外援助的政策目标究竟有哪些？二是援助国如何尽可能地实现这些政策目标，其政策目标的实现机制是什么？一 援助国

4、的政策目标应当说，援助国的援助与它在受援国要实现的某些政策目标这两者间的关系往往不是截然分开的，一国对另一国提供援助可能是为了实现其中一项或者多项目标。例如，马歇尔计划的直接目的是西欧的经济复兴，但是它更多地被看做是一个具有多重目标的援助计划。为了便于分析，笔者试图把援助国可能的政策目标分解为战略与安全目标、政治目标、经济目标、人道目标等几种。这些目标构成了援助国利益这一关键自变量的几个连续而又相互分离的变量值。(一)战略与安全目标由于战略和安全利益涉及一国的核心国家利益，所以战略和安全目标在各种对外政策目标中居于首要位置。当其他目标与其发生冲突时，其他目标会服从于战略与安全目标。战略与安全目

5、标主要包括：建立或维护联盟以改善和补充本国的军事防卫、获取军事基地、维护地区稳定等。其根本目的则在于维护援助国的国家安全和其他核心利益，因而往往是全球性或区域性大国对外援助的主要政策目标之一，其援助的对象往往是在地缘政治中比较重要的国家。例如，冷战初期，美国为防止希腊、土耳其政权落入“共产党之手”而对上述两国提供了援助；冷战时期美国为了制衡苏联和中国对其在东亚的“盟友”(如日本、韩国等国)的援助；美国为补偿在菲律宾维持军事基地而提供的援助以及菲律宾于1991年因为拒绝续签基地条约而导致美国减少对菲律宾的援助；美国为抗衡苏联在中东的渗透并维持中东地区均势与和平而对以色列和埃及的援助；九一一事件以

6、后，美国出于“反恐”的战略需要对巴基斯坦和阿富汗的援助等诸如此类出于战略安全目标的援助。实现战略和安全目标的主要手段是提供军事援助，但是经济援助也是促成这类目标的重要手段。(二)政治目标援助国通过提供援助实现其政治目标的范围比较宽泛。对于新兴独立国家来说，经济援助可以表达援助国的善意，借此可以接近不发达国家的决策者，起着一种促进或者促成外交活动运转的润滑剂作用；把国际组织视为竞争和较量场所的援助国，往往把获得受援国在联合国等国际组织中的投票及其他国际支持作为目标。近年来，日本为成为联合国安理会常任理事国，准备增加官方发展援助就是一例。此外，对外援助的政治目标还表现为：当盟国或友好政府面临财政困

7、难可能导致政权更迭时，援助可以减少受援国政府对于国内社会资源的抽取，从而增强政府的能力，加强友好政府的地位。援助国还通过援助增加筹码，以影响和改变受援国的国内国际政策；援助国可以通过对相邻贫穷国家的援助避免或缓解贫穷国家的难民涌入等。此外，扩大本国语言和文化的影响力、提升援助国形象与影响力、提高国际威望也成为一些援助国的重要目标，此即摩根索所谓的“威望援助”。政治目标也可以通过促进受援国经济发展来实现。在发达的援助国中，一种流行的观点是经济的发展是自由与民主的前提条件，而这被认为是符合西方国家利益的。而对不发达国家的经济援助将促进这一结果，所以，经济援助通过促进经济发展而促进了政治自由。近年来

8、，通过援助推行西方民主、自由、人权和法治等制度和观念，成为发达国家对外援助的重中之重。最典型的反映在所谓“良治”论和“选择性援助”的观念中，而“民主和平论”则为这种观念提供了理论依据。(三)经济目标如果说战略目标和政治目标属于部分援助国的专利的话，那么可以说经济目标是几乎所有援助国都不容忽视的政策目标。通过援助获取经济目标，主要包括三个方面：一是通过援助帮助受援国增加援助国所需原料的生产，以获取受援国廉价的原料资源，或者用援助直接换取受援国的原料供应(如钢铁、油气及其他重要战略资源)。二是建立和维持与受援国良好的经贸关系，扩大本国商品出口市场，促进就业。经济发达国家大都面临开拓国际市场销售过剩

9、工农产品的问题，通过援助促进受援国的经济发展，有利于增加受援国的物品和服务需求及其购买力。此外，有些国家还要求援助项目所用机器、物资须从援助国购买。这不仅扩大了其商品销售，也增加了援助国的就业机会。美国国际开发署将近80的合同和赠款直接落进了美国公司的腰包，从而为美国产品创造了新的市场，为美国人创造了大量的就业机会。因此这些受益于对外援助的企业和个人成为援助国国内推动援助的政治势力。三是援助也可以用来改善受援国的投资环境，以达到直接投资的目标。因为援助可以促使受援国政府促进贸易和投资的自由化；援助也可以推动受援国经济基础的建设；援助同时也可以改善投资的软环境。总之，援助国通过经济援助可以促进贸

10、易和投资，进而与贸易和投资相互配合，构成较为完善的经济外交战略，促进和加强与受援国的经济与政治联系，为援助国对外政策目标服务。当然，上述这些以援助国利益为中心的政策目标常常掩盖在利他主义的宣示之下。(四)利他主义诸目标利他主义援助目标主要包括通过援助满足受援国人民基本生活需求和促进受援国经济社会发展的一系列目标。这些目标包括：改善基础设施、提高接受基础教育人数的比率、改善医疗卫生条件、降低婴儿死亡率、促进农产品产量的提高等。当然，关于援外目标，也有一些看似介于利己与利他之间的观点。这种观点主要是认识到世界相互依赖程度的加深以及由此导致的南北双方、援助国与受援国之间的相互关系发生了变化。发达国家

11、的利益与发展中国家的经济发展和政治稳定密切相关，动荡、贫困的南方带给北方发达国家的是不安全感和不安全的现实。一个分裂为“富有(haves)”和“贫穷(have-nots)”的两个世界是危险的世界，这种分裂给富裕国家带来的危害将会更大。因此，发达国家认为，应当努力减少贫困，援助南方就是在援助自己。这表明大部分利他主义主张其实也是一种利己的主张，利他与利己之间并没有清晰的界限。援助国政策目标的多样性并不意味着每个援助国都有相同的政策目标，实际上，不同的援助国其总体政策目标及其在特定受援国的政策目标往往具有明显的差异性。尽管在一般意义上，对外援助的政策目标包括战略、政治、经济和人道主义等方面，但是不

12、同国家、不同时期、不同对象，援助国政策目标的优先次序和援助对象也不同。斯蒂文W胡克(Steven W. Hook)在对美国、日本、法国、瑞典四国于1980-1989年间的官方发展援助进行比较研究的基础上指出，四国政策目标模式具有明显的差异：美国的对外援助主要是出于战略动机，具有明显的地缘政治色彩；日本的对外援助经济利益导向十分明确，因而具有地缘经济特征，援助的领域主要在经济基础建设；相对于其他国家，法国更强调文化利益，追求一种“尊贵的政治(politics of grandeur)”，主要援助其前殖民地国家；而瑞典则体现一种“北欧模式”或者“斯堪的纳维亚模式”，强调受援国利益，体现了一种利他主

13、义和中立色彩，推动受援国的社会民主价值的发展。奥拉夫斯多克(Olav Stokke)等人认为，加拿大、荷兰和北欧三国(丹麦、挪威、瑞典)对外援助的动因在于人道的国际主义(humanitarian internationalism)。另一项关于援助小国实施援助行为的研究也表明小国与大国在援助质量、目的、途径等方面的不同。实际上，不仅不同的援助国对同一国家的援助，其目标可能是不同的，即便是同一个援助国，对于不同对象，或者在不同时期，其通过援助所要实现的优先目标也可能是不同的。二 援助国利益的实现：援助条件与援助制裁政策目标本身没有自我实现的功能，要想成为现实，必须有赖于一定的实现机制。这种实现机制

14、主要包括两个方面：一方面，援助国通过设定援助条件影响受援国，其实现机制在于一国要想成为受援国或受援大国，必须做出必要的调整以符合援助国所设定和附加的援助条件；反之，援助国可能施以援助制裁。另一方面，援助国之间以及援助国与多边援助机构之间进行必要的政策协调，以避免因为援助竞争给援助国利益带来损害。对外援助几乎总是依所要实现的政策目标而附加政治和经济条件。依据援助所涉及的货物和服务供给情况，决定该援助是全部由所有国家供给还是仅限于由援助国或其指定的其他国家提供，经济合作与发展组织把官方发展援助分为“无束缚性援助(untied aid)”和“束缚性援助(tied aid)”。据此似乎可以认为，只要援

15、助国没有限定受援国必须在特定国家消费援助资金，其所提供的援助就是无附加条件的援助。显然，这是一种狭隘的理解。实际上，无论是束缚性援助还是非束缚性援助，援助国都可以在援助对象的选择和援助金额的分配等方面，通过附加其他的政治经济条件对发展中国家施加影响。20世纪80年代，西方国家对外援助要求发展中国家进行以市场化和私有化为导向的所谓结构调整为前提。冷战结束以来，西方国家对外援助则尤为突出“政治条件性”，这已成为一个备受关注的问题。(11)西方国家将民主、人权、法治和“良治(good governance)”等作为向发展中国家提供援助的条件，要求受援国进行政治改革、推行民主化、改善人权状况等，借援助

16、对受援国施加压力，影响受援国政治的发展。(12)以“9.11”事件以后美国对外援助为例，美国把打击恐怖主义作为全球战略的重要内容，美国意识到有必要与发展中国家紧密合作以确保全球安全。更重要的是，美国对发展和减贫的重要性有了新的理解，认识到长期的贫困会导致发展中国家在安全和稳定方面极其脆弱。正如“九一一委员会”的报告指出的，“一个全面的美国反恐战略，应当包括能够鼓励发展、促进社会更加开放、为人民改善家庭生活提供机会以及为其子女的未来增加希望的各种经济政策。”(13)由此，对外援助在美国对外政策中的重要性进一步提高，发展问题作为维护美国国家安全利益的重要内容，进入了对外援助的中心议题。2002年9月公布的美国国家安全战略报告指出，与防务和外交一样，通过对外援助促进发展是美国安全政策的重要组成部分。(14)在符合美国所要求的民主改革、注重人权和法制改