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1、关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释 (法释20055号) 人民法院公告 人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释已于2004年11月23日由 人民法院审判委员会 334次会议通过，现予公布，自2005年8月1日起施行。 二五年六月十八日 根据中华人民共和国民法通则、中华人民共和国合同法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市房地产管理法等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解

2、释。 一、土地使用权出让合同纠纷 条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。 本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。 第三条经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的 的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。 当事人请求按照订立合同时的市场

3、评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持;受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。 第四条土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。 第五条受让方经出让方和市、县人民政府城市规划主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。 第六条受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。 二、土地使用权转让合同纠纷 第七条本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作

4、为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。 第八条土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。 第九条转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。 第十条土地使用权人作为转让方就同一出让土地使用权订立数个转让合同，在转让合同有效的情况下，受让方均要求履行合同的，按照以下情形分别处理： (一)已经办理土地使用权变更登记手续的受让方，请求转让方履行交付土地等合同义务的，应予支持;

5、 (二)均未办理土地使用权变更登记手续，已先行合法占有开发土地的受让方请求转让方履行土地使用权变更登记等合同义务的，应予支持; (三)均未办理土地使用权变更登记手续，又未合法占有开发土地，先行支付土地转让款的受让方请求转让方履行交付土地和办理土地使用权变更登记等合同义务的，应予支持; (四)合同均未履行，依法成立在先的合同受让方请求履行合同的，应予支持。 未能取得土地使用权的受让方请求解除合同、赔偿损失的，按照中华人民共和国合同法的有关规定处理。 第十一条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用

6、权出让手续的，应当认定合同有效。 第十二条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。 第十三条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。 三、合作开发房地产合同纠纷 第十四条本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内

7、容的协议。 第十五条合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。 当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。 第十六条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。 第十七条数额超出合作开发房地产合同的约定，对增加的数额的承担比例，当事人协商不成的，按照当事人的过错确定;因不可归责于当事人的事由或者当事人的过错无法确定的

8、，按照约定的比例确定;没有约定比例的，按照约定的利润分配比例确定。 第十八条房屋实际建筑面积少于合作开发房地产合同的约定，对房屋实际建筑面积的分配比例，当事人协商不成的，按照当事人的过错确定;因不可归责于当事人的事由或者当事人过错无法确定的，按照约定的利润分配比例确定。 第十九条在下列情形下，合作开发房地产合同的当事人请求分配房地产项目利益的，不予受理;已经受理的，驳回起诉： (一)依法需经批准的房地产建设项目未经有批准权的人民政府主管部门批准; (二)房地产建设项目未取得建设工程规划许可证; (三)擅自变更建设工程规划。 因当事人隐瞒建设工程规划变更的事实所造成的损失，由当事人按照过错承担。

9、 第二十条房屋实际建筑面积超出规划建筑面积，经有批准权的人民政府主管部门批准后，当事人对超出部分的房屋分配比例协商不成的，按照约定的利润分配比例确定。对增加的数额的承担比例，当事人协商不成的，按照约定的比例确定;没有约定比例的，按照约定的利润分配比例确定。 第二十一条当事人违反规划开发建设的房屋，被有批准权的人民政府主管部门认定为违法建筑责令拆除，当事人对损失承担协商不成的，按照当事人过错确定责任;过错无法确定的，按照约定的比例确定责任;没有约定比例的，按照约定的利润分配比例确定责任。 第二十二条合作开发房地产合同约定仅以数额确定利润分配比例，当事人未足额交纳出资的，按照当事人的实际比例分配利

10、润。 第二十三条合作开发房地产合同的当事人要求将房屋预售款充抵参与利润分配的，不予支持。 第二十四条合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。 第二十五条合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只分配固定数量房屋的，应当认定为房屋买卖合同。 第二十六条合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只收取固定数额货币的，应当认定为借款合同。 第二十七条合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只以租赁或者其他形式使用房屋的，应当认定为房屋租赁合同。 四、其它 第二十八条本解释自2005年8月1日起

11、施行;施行后受理的 审案件适用本解释。 本解释施行前 人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。 人民法院负责人就关于审理涉及国有土地使用权 合同纠纷案件适用法律问题的解释答记者问 发布时间：2005-06-2208:49:05 出台司法解释的背景 记者： 人民法院在2005年6月22日正式公布了关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(以下简称解释)，请您谈谈为什么要出台这一解释。 答：随着我国房地产各项制度改革的推进，房地产业得到迅猛发展，但由于我国的物权法体系不完善，市场管理机制不健全，房地产市场的开发、交易行为很不规范，严重阻碍了我国房地产市场的健康发展。城

12、市房地产管理法实施10年来，人民法院受理的房地产纠纷案件逐年增加，由于相关法律规定比较原则，人民法院在处理此类纠纷中也遇到了许多具体适用法律的问题。为了指导各级人民法院公正及时地处理房地产纠纷案件，规范房地产市场交易行为，促进房地产市场的健康发展，以城市房地产管理法的施行为界，人民法院在审理房地产纠纷案件适用法律上有不同的做法。针对城市房地产管理法施行前房地产市场出现的国有土地使用权出让、转让、合作建房等问题， 人民法院于1995年12月27日曾出台了关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答(以下简称解答)，考虑到当时的实际情况，解答对因欠缺法定条件进行土地使用权出让、转让、

13、合作建房等行为作出补救性规定，即将违法行为补办合法手续的时间放宽至一审诉讼期间，避免了大量无效合同的出现。城市房地产管理法实施后，尽管随之出台了不少的法规和政策性规定，房地产开发经营行为也较以往有了很大改观，但伴随着我国市场经济结构的调整加快和土地制度改革的深化，我国现行的不动产立法已不能完全适应房地产市场的快速发展，再加上房地产市场机制不健全，房地产开发经营主体借机违法开发经营，导致房地产纠纷案件不断增加，新问题、新情况层出不穷，人民法院在审理此类纠纷时遇到适用法律的难题。为此，我院从2002年开始着手起草关于如何处理城市房地产管理法实施后的房地产纠纷的司法解释。期间，起草小组奔赴全国各地进

14、行调研收集情况，召开座谈会广泛征求各级法院、全国法工委、国家土地资源部、建设部、北京市房地产管理局、学者、律师、房地产开发企业、北京市消费者协会等各方面意见，并通过人民法院报和中国法院网公开向社会征求意见，收集问题。在反复研究讨论的基础上，经 法院审判委员会 267次会议研究通过，于2003年4月28日公布了关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释，已于2003年6月1日开始实施。随后，关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释也经 法院审委会 334次会议讨论通过并于今天予以公布，2005年8月1日起施行。 集体土地和农用土地不适用解释 记者：解释调整涉及的土地使用

15、权范围是否包括的土地使用权。 答：土地管理法第2条规定，我国实行土地全民制和劳动群众集体制，全民即国家。与土地制相对应，我国目前土地使用权也可分国有土地使用权和集体土地使用权两类。根据城市房地产管理法的规定，房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为，由此决定房地产开发所需要的土地 于国有土地，而非集体土地;城市规划区内的集体的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。土地管理法也明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;农民集体的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，本解释调整的范围

16、只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件，不包括集体土地，这在解释的名称中已作出明确界定。 按照土地管理法确立的土地用途管制制度和基本农田保护制度，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。在国有土地上，对于按照土地利用总体规划划入基本农田保护区的农用地要严格管理，因房地产开发建设需要使用国有建设用地的，可通过出让或者划拨的方式取得;涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，本解释调整的国有土地范围为国有建设用地，不包括国有农用地。 不轻易确认合同无效 记者：解释在对合同效力的认定上，是如何体现促进房地产市场健康发展和维护稳定的土地交易秩序这一目标的。

17、 答：合同效力的认定不仅关系着土地交易关系的稳定和当事人合法权益的保护，而且关系到房地产市场的有序发展。因此，解释根据合同法的规定，结合社会现状和审判实际，在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上，采取了补救性的措施，即当事人只要在向人民法院起诉前，符合法律、法规规定的条件，不存在合同法第52条规定的无效情形，就应当认定合同有效，尽量尊重当事人双方的意思表示，不轻易确认合同无效，以促进合同加速履行和社会资源的有效利用。这在解释的第2条、第3条、第9条、 1条、 2条、 3条、 5条、 6条均有体现。同时，对当事人订立的隐藏真意的合同，我们按照合同约定的实质内容，作出符合当事人真实意思表示的认定,而

18、不是简单地认定合同无效。此外，在合同的解除上，解释严格当事人行使解除权的条件，只有在出现根本违约，合同目的无法实现的情况下，当事人请求解除的才予以支持。这样，人民法院在适用法律过程中既能维护法律的严肃性，又能维护合同交易关系的稳定性，确保房地产市场快速发展。 解释实施后开发区管委会订立的出让合同无效 记者：解释对当前国务院开展的土地市场整治工作中有关开发区管委会自行出让土地的问题是如何认定和处理的。 答：根据土地管理法和城市房地产管理法的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。但由于以往土地市场管理不规范，是对各类开发区内的土地管理缺乏有效措施，导致了一

19、些开发区的国有土地出让、转让呈现无序状态，开发区管委会擅自出让土地的情况较为严重，引发了大量的合同纠纷。针对上述情况，目前国务院已经对全国土地市场部署开展治理整顿工作，其中开发区即为整治的重点。为国务院此项工作，我们在制定司法解释时，坚持既要依法规范土地出让行为，同时也要考虑我国实际情况，尽量维护土地市场现有秩序的稳定。为此，在综合相关部门意见的基础上，解释对开发区管委会订立的土地使用权合同效力认定作出区别对待的规定。首先，为国务院开展的土地市场整治工作，加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度，解释明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理，对今后土地出

20、让行为可以给予有效规范。其次，考虑到我国目前实际情况，对开发区管委会 下的为数不少的出让土地问题，仍采取一定的补救手段，即在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效，同时为防止追认手段的滥用，有效规范今后的土地出让行为，对追认的范围限定在本解释实施之前的情况。解释实施以后，开发区管委会再行订立的土地使用权出让合同一律按照无效处理。通过宽严相济的规定，对此类纠纷给予合理解决。 解释的出台有利于和谐社会的构建 记者： 请您谈谈制定这个司法解释的意义。 答： 、解释的公布实施，有利于推动我国房地产市场各项制度的改革和土地交易市场健康有序地发展。房地产业作为国民经济的一个重要支柱产业，

21、关系到我国国民经济的快速发展和综合国力的增强，其发展更将会带动50多个相关产业的发展，并促进旅游、金融、商业等第三产业的发展，为增加财政收入，推动城市经济发展提供物质基础和前提条件。我国房地产各项制度改革的深化，客观上必然要求建立一个功能完善，稳定有序的房地产市场体系，而房地产市场的建立又依赖土地市场和商品房市场的 结合。土地作为社会发展的重要物质基础，历来是我国一个十分重要的问题，它涉及众多领域，关系到国民经济的全面发展和社会主义和谐社会的构建以及国家、集体、个人的根本利益。自1988年城市国有土地开始实行有偿、有期限使用制度以来，我国的房地产市场体系得以建立并迅猛发展，国家财政收入借此也快

22、速增长。但土地的有限性和 性，决定了必须建立一个高效有序运行的土地市场，以保障土地利用效益的 化。但由于我国房地产市场仍处于发育阶段，市场功能还不健全，市场交易行为也不规范，引发了许多纠纷，影响了社会的稳定，阻碍了我国房地产各项制度改革的进程。在现行立法尚不完善的情况下，解释的出台对规范我国房地产一级市场、二级市场乃至三级市场(即商品房交易市场)的土地交易行为，维护房地产市场秩序，促进市场经济诚信体系的建立和房地产市场的健康发展，都将产生积极的影响。 第二、解释的公布实施，有利于保护房地产市场开发经营主体和广大人民群众的合法权益。房地产业作为社会经济发展的基础性、先导性产业，其发展需要一个良好

23、的市场诚信氛围和法律环境，解释通过对土地一级市场和二级市场存在的各类纠纷予以公平、及时的解决，有力地维护了房地产市场开发经营主体的利益。房地产市场的有序发展不仅可以促进国民经济的发展，而且与广大人民群众的切身利益密切相关。房地产业在为推动城市基础设施建设提供物质基础和前提条件的同时，更有利于逐步改善城市居民的居住条件。据相关资料表明，随着城镇居民住房的商品化和市场化，目前房地产开发建设的商品房近90%由个人购买，而商品房的开发建设与土地市场具有直接的关系。因此，解释在对房地产开发经营主体依法保护的同时，也充分保护了广大人民群众的合法权益，也是人民法院落实执行“司法为民“要求的具体体现。 第三、

24、解释的公布实施，有利于法制的统一和社会主义和谐社会的构建。房地产作为不动产，属于民事财产权的范畴，应由物权法进行调整。现行的土地管理法和城市房地产管理法作为性法律，主要是从管理的角度对房地产的开发经营行为加以规定。由于目前我国还没有完善的不动产法律，物权法也尚未出台，因此，人民法院在处理法律关系复杂的房地产纠纷案件时缺乏具体明确的法律依据，适用法律不统一。这不仅不利于平等保护当事人的合法权益，也不符合法制统一原则的要求。解释的制定出台，为人民法院正确、及时处理房地产纠纷案件，维护房地产市场秩序，公平保护当事人合法权益提供了有力的法律武器。这不仅有利于实现人民法院公正与效率的工作主题，也有利于保

25、障我国法制的统一，而且更有利于促进经济与社会全面发展和社会主义和谐社会的构建。 记者：谢谢! 人民法院2005年6月22日出台了关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(以下简称解释)，将于今年8月1日起施行。8月1日后起诉到法院的案件都将适用该司法解释。 解释主要是三部分内容：一是土地使用权出让合同纠纷;二是土地使用权转让合同纠纷;三是合作开发房地产合同纠纷;需要注意的是，解释调整涉及的土地使用权范围仅仅指国有建设用地使用权，不包括集体土地和国有农用地。 解释 部分共六条(16)，规定了关于土地使用权出让合同纠纷案件适用法律的问题，需要注意的是第二条：“开发区管理委员会作为出

26、让方与受让方订立的土地使用权出让书合同，应当认定无效”，也就是说土地使用权出让合同的出让方必须是市、县人民政府土地管理部门，这与我国土地管理法和城市房地产管理法的相关规定是一致的。解释明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理，意在对今后土地出让行为给予规范。其次，解释对开发区管委会历史 下的为数不少的出让土地问题，仍给予一定的补救手段，即在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效，同时为防止追认手段的滥用，对追认的范围限定在解释实施之前的情况。 另外，解释第三条规定：协议出让的土地使用权出让金不得低于订立合同时当地政府按照国家规定确立的

27、，否则价款条款无效。这种情形在目前操作中也时有发生，应当引起注意。 上述规定对于在二、三线城市寻找土地项目的公司，具有指导意义，因为这些地区的土地出让主体、程序等相对宽松，但同时也带来操作不规范的问题，这次司法解释将上述问题进行了明确，对于我们今后类似项目的操作很有指导意义。 解释的第二部分共七条(713)，规定了土地使用权转让合同纠纷案件的法律适用问题，涉及了两类土地使用权的转让，即出让土地使用权的转让(第七、八、九、十条)和划拨土地使用权的转让(第十一、十二、十三条)。 关于出让土地使用权的转让，解释对两种不规范情况下的转让行为作出有效认定：一是未办理土地使用权变更登记手续的土地转让合同有

28、效(第八条)。这条规定在司法解释起草阶段征求意见时，争议较大，现解释的规定可能采纳了 终占的意见：即虽然土地管理法等法律法规规定，土地使用权转让应办理土地变更登记或过户登记手续，但这应该是合同签订后及合同履行中的一项法定义务和法定程序，而非合同生效的法定条件，故转让合同有效。这也是此次司法解释的一个重要特征和原则：不轻易确认合同无效。因为合同效力的认定不仅关系着土地交易关系的稳定和当事人合法权益的保护，而且关系到房地产市场的有序发展。因此，解释根据合同法的规定，结合实际情况，在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上，采取了补救性的措施，即当事人只要在向人民法院起诉前，符合法律、法规规定的条件，不存

29、在合同法第五十二条规定的无效情形，就应当认定合同有效，尽量尊重当事人双方的意思表示，不轻易确认合同无效。 需要注意的是：此次司法解释将“无效”补证为“有效”的时间界限限定在“起诉前”，而在一九九五 人民法院年颁布的关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答这一司法解释中，上述时间界限是限定在“一审诉讼期间”。根据九五年的司法解释，在起诉时案件事实和合同效力是不确定的，尚存在变动的因素，这显然不利于法院的审理，与现代司法理念不相符，故此次司法解释对上述时间界限的变动应该是科学的，更有利于维护司法裁判的性，同时在一定程度上也有利于土地交易秩序的稳定。上述原则在解释的第二条、第九条、

30、第十一条、第十六条均有所体现。 关于划拨土地使用权的转让，根据城市房地产管理法第三十九条规定，划拨土地使用权的转让应当报有批准权的人民政府审批。对于不符合此项规定的划拨土地使用权转让，解释视不同情况作出不同的规定：一是作为有效转让合同的处理(第十一条)，即在起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，认定合同有效。这条规定同样是允许“弥补”、不轻易确认合同无效原则的体现。二是作为有效补偿合同的处理(第十二、十三条)，即在起诉前经有批准权的人民政府批准并决定由受让方办理出让手续或决定将该土地使用权划拨给受让方使用的，因为此时土地转让关系实际发生在政府和受让方之间，故原转让合同可按补偿

31、性质的合同来处理，这是符合相关法律规定的。 解释第二部分重点关注条款为第十条，该条规定了对“一地数转”情形的处理原则，即对待数个有效土地转让合同采取的排序原则是：一、登记优先;二、均没有登记的，先行合法占有者优先;三、既未登记，也未合法占有，则先行支付土地款者优先;四、前几个条件均不具备，则以合同成立在先者优先。上述规定，对我们在土地项目转让中有较大的借鉴意义，从控制风险的角度讲，我们应确保符合 或第二位的条件，也就是说要么登记，要么先占，如果退到第三或第四位条件，从受让方来说就比较难以防范潜在风险。 解释第三部分共十四条(1427)，规定了合作开发房地产合同纠纷案件的法律适用问题。该部分对于

32、合作开发合同认定的要件进行了明确：即“共同、共享利润、共担风险”，值得注意的是此次司法解释不再将“共同经营”作为认定合作开发的必要条件。这一原则在第24、25、26、27条均有所体现。 同时，该部分也对合作开发中的经营资质，项目合法性、买受人利益保护进行了强调。但总体来说，因为合作开发房地产的情形比较复杂，各地情况也不同，该部分规定条款对于项目合作开发操作相对规范的公司来说，借鉴意义可能不大。 引言： 人民法院关于房地产先后颁布了三个司法解释，现在所要讲的这个司法解释是2005年6月颁布的。 现在 院在审理关于房地产案件时有三个司法解释：一是关于土地使用权，二是关于建设工程(2004月10月颁布，2005年1月1日施行)，三是关于商品房买卖(2003年4月颁布，2003年6月1日开始施行)。现在司法