完善上海城市最低生活保障制度分析.docx

1、完善上海城市最低生活保障制度分析完善上海城市最低生活保障制度分析随着低保制度建设的逐步深入，有劳动能力者及其家庭已成为主要的低保群体，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点解决的课题。分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助标准抵扣和渐退措施、低保附带福利、工作成本以及工作的稳定性等都会影响低保家庭是否会退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度为例，参照国际经验，对这些问题进行深入分析和探讨，并提出相应的对策建议。关键词：城市最低生活保障制度/就业动机/上海一、引言在近几年快速增长的低保对象中，大部分是有劳动能力

2、的救助对象及其家庭成员，而且这部分对象数量占低保对象总数的比例达到95，因此，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点考量的问题。本报告讨论的重点是有劳动能力人口的社会救助问题，即要回答以下问题：如何有效维持社会救助和就业动力之间的平衡关系。、基本概念社会救助是一种不同于社会保险和其他形式社会保护制度的制度安排，它有自己特定的对象群体和服务手段。一般而言，社会救助包括四个要素（OECD，1998a；Barker，1999）：（1）救助资格的确定以家计调查（means-tested）为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，

3、经费来源以国家财政拨款为主。由于前几年上海市对城市社会救助制度进行了改革，把大部分传统的城市社会救济项目和特殊人员救济项目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社会救助制度的主要项目包括城市最低生活保障、粮油补助、医疗救助、教育救助、廉租房、其他帮困和优惠措施等。此外，本研究把协保补差视为城市低保制度中的一部分，而不作分开讨论。本报告的研究对象是城市最低生活保障制度（简称低保制度）。在我国，“最低生活保障制度”这个术语被使用的频率要远远高于社会救助。所谓城市最低生活保障制度，是“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度”（人民日报，1999年11月27日）。

4、需要指出的是，无论是城市还是农村的最低生活保障制度，两者都只是社会救助制度中的一个项目，在用法上无法替代社会救助。、现有研究虽然自1990年代以来，政府部门和学术界对社会救助的讨论，与以前相比，有了长足的进步，但总体来说，社会救助的研究在学术界尚未引起应有的重视。在现有的关于社会救助的研究中，多吉才让（2000）、时正新和廖鸿（2002）、唐钧、沙琳和任振兴（2004）以及尚晓援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了很好地评述，本文不再赘述。而与前面的研究相比，尚晓援等的研究的最大特征是，从国际社会政策争论的视角出发，以一个较为国际化的分析框架，全面

5、评估了我国的社会救助制度（主要是城市低保制度），并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。应该说，这是目前为止学术界对中国社会救助制度的最契合国际惯例和最完整的研究之一。不过，该研究比较注重的是我国社会救助制度发展的理论分析。在国际上，社会救助理论和实务研究的“复临”发端于1970年代的石油危机。在接下来的三十载中，社会救助在全球范围内受到越来越多的关注，研究的重点是那些面向劳动年龄人口的救助政策。Eardley等（1996）对经合组织（OECD）24个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。后来，OECD（1998a，1998b，1999）连续开

6、展了三项比较研究，研究的内容包括8个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。而Saraceno（2003）对13个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜团的目的。此外，Subbarao等（1997）回顾了发展中国家和转型国家中社会救助和扶贫计划的发展，分析了不同国家之政策的优劣长短，并提出了一些成功的范例。世界银行（2000）根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。Howell（2001）探讨了社会救助的理论基础以及相关的

7、计划问题，并提出了亚太地区社会救助制度的设计策略。上述研究不仅为本研究提供了丰富翔实的文献来源，还提供了系统实用的理论框架。、研究方法1.文献分析。全面总结国内外社会救助政策设计的模式和原理，重点是面向有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括有关政府部门的文件、报告和统计资料。2.问卷调查。采用判断抽样的方法选取有劳动能力的低保对象，对其领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作情况、个人和家庭状况等方面进行调查。3.小组座谈会，包括三种类型：一是街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员的座谈会，旨在了解有劳动能力低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业推动中存在的突出问题，探讨可

8、能的解决措施和建议；二是有劳动能力低保对象的座谈会，重点是深入了解其在就业中碰到的障碍，特别是对离开救助、实现就业的决策过程。三是离开救助、实现就业的低保对象，重点是回顾其就业时碰到的障碍，以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。二、上海城市最低生活保障制度的现状、上海市城市低保制度的基本状况上海市在社会救助政策和实践上一直处于全国领先地位。综观这10年中的社会救助政策演变过程，我们可以大致把它分成两个阶段：2000年前的制度构建阶段和2000年至今的制度完善阶段。前一阶段的主要成绩是建立了以城市最低生活保障制度为核心、同时覆盖医疗、教育、住房等其他生活支出的社会救助制度新框架，基本实现保障困

9、难群体基本生活。后一阶段的目标是进一步完善制度框架和管理体制，重点是推动有劳动能力的低保对象退出救助、实现就业，力争做到把救助落在真正有需要的困难群体身上。与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在性质上的最基本变化是保障对象的变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭。制度性质的变化同时也引致了制度原则的变化（尚晓援等，2004）：首先，从只对没有劳动能力的人口进行救助，转变为对有劳动能力和没有劳动能力的人都进行救助。其次，在新的制度下，国家和家庭及个人之间应该相互承担的责任被重新厘定。再次，在新的政策法规支持下，新的保障制度逐渐具有了以社会权利为基础的特征，即基层工作人员任意处

10、置的权利缩小了，被保障对象可以根据自己的社会权利（由现行的政策法规定义的）要求得到保障。因此，无论从制度的性质还是原则看，最低生活保障制度不是原有制度的发展，而是一项新的制度。自1990年代以来，特别是在近几年，城市社会救助制度在整个社会保障体系中的地位逐渐上升，即所保障的人口占总人口的比重以及社会救助的开支及比例在逐渐增加。资料来源：上海市民政局图1描述了自1993年以来上海城市各类救助人数的变化情况。从图1看，在1999-2003年期间，上海城市低保对象的数量和占城镇人口的比重都飙升了6倍强，分别由1999年的7万和增加到2003年的万和。不过，从图1我们也可看出，2003年后，低保对象的

11、增长速度开始减慢，表明实现应保尽保目标后，低保对象规模将可能保持在一个相对稳定的水平。据统计，2004年7月全市低保人数比去年年底减少8900人.图1还显示，由于政策调整，领取绿卡（粮油帮困卡）的人数变动是各种救助项目中很大的。2000年后，领取绿卡的人数呈缓慢增长。此外，医疗救助和协保补助的人数也呈逐步上升趋势。从低保对象的构成（图2）看，低收入在职人员及其家庭所占的比重最大，约占低保对象总数的一半强；其次是失业和无业人员及其家庭，约占总数的2/5；传统救济对象和重残无业人员约占5，表明当前社会救助对象的主体是劳动能力的低收入或失业和无业人员及其家庭。从各类对象的绝对增长数来看，在2001到

12、2003年间，增量最大的是低收入在职家庭，为万，其次是失业和无业人员家庭，为万，两者合计超过10万。究其原因，城镇低保是中央“三条最低保障线”中的最后安全网，今年来相当一部分失业人员在领完两年失业保险后仍不能实现就业，从而只能转向申领社会救助。图3中的生活救助支出指在城乡低保、实物补助、实物帮困、粮油帮困和协保补助等项目中的支出。虽然在绝对数量上增长比较迅速，但从占地方财政支出的比重看，增长较为缓慢。资料来源：上海市民政局图4显示了上海市各年低保标准及其占人均可支配收入的比例的状况。从绝对数量上看，上海市低保标准已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。从相对标准看，上

13、海市的低保标准一般为只占城市居民平均可支配收入的25-35。以国际上被广泛接受的标准（中位收入或人均收入的60）来看，这个救助标准显然偏低。但尚晓援等（2004）指出，这样的标准与制度设计的思路有关系。在西方国家，救助标准考虑住房状况，而且住房支出往往占到总支出的三分之一以上，而我国城市居民的住房自有率已经很高，而且上海市已经开始全面推行廉租房制度，因此，如果低保户住房支出很低或廉租房制度能为低保户提供充足的住房开支补助，那么目前的救助标准是可以接受的。反之，则目前的救助标准是远远不够的。从相对数量上看，在这10年间（个别年份除外，如1999年），低保标准占城市居民平均可支配收入的比重不是上升

14、，而是下降了。这反映出在经济发展的条件下，最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。上海城市低保标准设计中的另一个问题是，忽视了家庭规模对需求的影响，或家庭消费的规模效应对需求的影响，即现行的救助标准是随家庭规模的变化而呈线性变化。一个家庭的救助总额等于救助标准和家庭人数的乘积。如果低保标准设计的目标是所有对象都享有同样的生活水准（但不一定是救助金额），那么现行的人人相同的救助标准显然忽视了规模效应对家庭生活水准的影响，这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。、城市低保制度的管理分析社会救助资格的审查一般分两个步骤进行（Eardley等，1996

15、）：第一，救助申请者的身份（entitlement）是否符合申请条件，即他是否属于有关项目设计所针对的那个目标群体。第二，如果申领人符合这些身份条件，在他提出申请的时候，政府可能会进一步对他的需要和拥有的资源进行调查，看他是否有资格享受有关待遇（eligibility）。在申请者的身份确认上，我国低保制度实行的是户籍所在地资格审核制，即城市低保的对象是本地城市人口，农村低保的对象是本地农村人口，居住在本地、但户口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原则上，他们需要到本人户口所在地去申请低保。在申请身份确定之后，要对申请者的资格进行认定，即要对申请者家庭的财产进行审核。具体来讲，可以从以下

16、几个方面来分析。首先是申领单位的确定，因为这涉及到家计调查和救助发放。申领单位是个人还是家庭？如果是家庭，家庭如何定义？是核心家庭还是扩展家庭？对此，全国的政策并不统一。在上海，最低生活保障一般是以家庭为计算单位的，这里的家庭包括户口本上共同生活在一起的成员。但考虑到上海户口和住房问题的复杂性，在实际操作中，基层低保人员会对家庭的定义进行适当的调整。如对残疾人的救助是按个人条件给付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工资，那么当其子女家庭要申请低保时，一般把他们分开处理。在有些管理比较严格的街道，当有劳动能力的对象申请低保时，一般本人不给予救助，但其子女则可以给予救助。其次是申领家庭所拥有或可

17、获得的资源的确定。这种资源不仅包括家庭成员的收入，还包括其他不同住的家庭成员或亲属的支持，主要指抚养、赡养和扶养费。由于这种家庭间收入转移的不可确定性，上海在操作中制定了具体的计算公式。原则上，只有当赡养人也在领取低保时，才可以免去赡养义务。其三，财产资源的确认。从理论上，财产均被包括进家计调查的范围，不过私有自住的住房价值一般不计算在内。在上海，饲养宠物、子女在贵族学校读书等属于不能享受低保的条件。大部分调查都表明，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重。由于我国的个人所得税收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段进行收入审核，除退休金和部分单位的

18、工资外，其他收入的审核主要采用企业出具证明或自报收入等的方法。企业因屈从于救助对象的压力而在出具收入证明时弄虚作假的状况也屡见不鲜。在财产审核上，由于缺少经验和调查手段，以及缺乏和其他部门（特别是银行）之间的资料共享，对财产的调查并不过细。鉴于此，上海制订了替代指标，即家庭人均月水电煤费用不能超过35元。但是由于在具体的操作中碰到许多实际的困难，这个指标有时并不能完全反映困难的状况，因此实际上现在继续实施该做法的街道已不多见。三、现行城市低保制度与低保对象就业动机之间的关系讨论如何平衡救助标准和就业动机之间的关系，防止长期依赖和社会排斥是各国社会救助政策需要解决的问题。本部分先讨论低保对象在作

19、是否退出低保、进行就业之决策时要考虑的因素，然后分析强化低保对象觅职行为的制度安排，评估上海低保标准抵扣安排和渐退政策的效果和缺陷，接着简要讨论上海市出台的解决就业特困人员的劳动力市场政策对帮助低保对象就业可能带来的作用，最后分别对对可能长期依赖的特定风险人群和那些已经离开低保、参加就业的人群进行分析。、参加就业的经济动机分析经济学理论认为，救助对象是否愿意退出低保、参加就业，在很大程度上是以对该事件的损益分析为基础的。在讨论社会救助和就业动机时，我们常常会用替代率，即家庭在领取低保时与参加就业时收入的比例，来衡量两者的关系。但事实上，对低保对象来说，影响其退出决策的因素并不只包括就业所得和低

20、保金丧失，因为参加就业除了增加收入外，还会让家庭增加开支；退出低保除了让他们丧失低保金外，还让他们丧失附带福利；此外还会考虑到就业的稳定性。这些因素都会影响低保家庭是否愿意退出救助。图5比较了不同类别家庭的低保金额和平均工资与最低工资之间的关系，其中假设3人户（B）中有1人就业获得最低工资635元，其他家庭中没有收入。从图5可看出，在不同的就业收入假设下，低保替代率也明显不同。基于平均工资的收入假设的替代率明显低于基于最低工资的收入假设的替代率。考虑到大部分低保对象都属于就业困难人群，他们的就业收入更接近于最低工资，而不是平均工资，因此，基于最低工资的收入假设可能更符合实际，我们也采用最低工资

21、来分析低保替代率的状况。图5显示，在现行的低保标准下，低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。无人就业的2人户和3人户的替代率都相当高，即要是这些家庭只能从事一些接近最低工资的就业的话，那么对他们来说，参加就业并不能明显地增加收入，而对3人户来说，甚至根本不会增加收入。相对而言，对单人户或有1人就业的3人户来说，参加就业的直接收益比上述两类家庭大很多，即在不考虑其他因素的前提下，这两类家庭退出救助、参加就业的动机应该比前两类家庭强。这点在我们的调查中也得到证实。表1显示了上海低保制度中的附带福利，如粮油帮困、医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。所谓附带福利（fringebenefit

22、），是指因满足低保资格而带来的其他补助，因此，退出低保也意味着丧失附带福利。根据上海市民政局的统计资料，我们大致可以推算出，2003年的低保对象中有的人领取粮油帮困卡，的人享受医疗救助，的家庭享受廉租房补贴。而问卷调查的结果是，约60的对象领取粮油帮困卡，4的对象享受医疗救助，5的对象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各样的优惠措施和服务。虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施和服务外，其他附带福利的覆盖率并不高，但其补助的金额相当可观。因此，许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。调查中我们发现，即使低保补差金额少至数元，但一些低保对象仍不

23、愿放弃低保，因为他们看到，继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在一定程度上也削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。因就业而引致的家庭开支上升也是影响低保对象之退出救助决策的的因素之一。工作开支主要包括交通费、餐费、通讯费等，但是关于工作开支的资料非常有限，我们无法对此作深入的分析。需指出的是，由于我们用替代率来衡量就业动机时（图5），往往忽略附带福利和家庭开支的因素，因此，这种替代率很可能会高估参加工作时的实际收益。从另一个角度来说，对低保对象来说，他们实际感受到的“直接利益替代率”比图5中所显示的理论替代率要高一些，即他们的就业动机没有如替代率所显示的那么强。此外，工作的稳定性也是低保

24、对象作出退出决策时要考虑的因素。由于目前我国大部分低保对象是因为社会经济转型、无法适应新环境而不得不离开工作岗位的人群，他们往往年龄偏大、技术文化水平偏低，再就业能力较弱，因此，在劳动力市场竞争日益强烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规的就业岗位，工资低，而且稳定性较差，再加上他们对再次失业后能否再次成功申请低保的担忧，这些风险也构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。、强化和鼓励觅职行为的制度安排分析通过审视上海的城市低保制度，我们可以发现，该制度明确要求有劳动能力的低保对象应该努力寻找工作，并尽早结束对社会救助的依赖。原则上，所有有劳动能力的救助对象都必须到劳动部门进行失业和求职登记，而

25、且不得无理拒绝有关部门介绍的工作。他们必须参加劳动部门所提供的职业培训。如果处于失业状态，还必须参加社会公益劳动。如果违反上述规定，低保对象就可能面临取消低保资格的处罚。这种做的初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场的联系，以避免长期福利依赖和社会排斥。但在实践中，由于各种制度特别是用工制度的不规范，使得基层低保管理人员在审核其就业行为时碰到许多困难。目前基层低保管理人员感到困难最大的问题之一是隐性就业问题，即低保对象一边在外面偷偷就业，一边又在冠冕堂皇地领取低保。根据基层民政干部和就业援助员在座谈会上的发言，这种现象相当严重，即便是保守的估计，一些地区（有劳动能力对象）隐性就业的比例

26、也在50以上.由于劳动用工和监督制度的不完善，一些企业为降低劳动力成本，在招聘低保对象时不收劳动手册，为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”的事实，造成低保管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度规定，低保对象必须无条件接受劳动部门所提供的就业岗位，无理由拒绝会受到处罚，故而低保对象为了逃避这种审核，会采取各种“钻空”方法。通常的做法是，当面“接受”就业岗位，但在用工单位面试时故意表现出各种困难或缺点，使用工单位望而却步，从而达到证明“自己积极寻找工作”的目的。从我们的调查情况看，目前街道救助管理所对上述行为尚无积极有效的应对措施，从而造成管理中的漏洞。为促进低保对象的就业，上海在2002年引入救助标

27、准抵扣和渐退措施。救助标准抵扣是指参加就业的低保对象其本人基本生活费抵扣标准由290元调整为340元，后来又升至390元；渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法，即根据要扣除的低保金额的等级，实行逐步扣除、逐月退出的办法。2003年1月，救助金渐退改为一次性发放，即一次性获得原来需要2至6个月得到的渐退金。与其他国家社会救助设计思路不同，上海的就业促进机制主要是针对全日制工作的，即低保对象至少要获得不低于本市最低工资的收入才能享受上述优惠措施。而对从事非全日制工作的救助对象来说并不适用。图6显示了在不同规模的低保家庭户中，成员参加就业后家庭净收入

28、变化的情况。对于一人户来说，当其收入低于290元时，收入的增加将被100扣除，家庭纯收入一直保持在290元；当收入超过290元时，丧失低保资格，净收入随毛收入同步增长，直到毛收入超出800元（个人所得税起征线）。由于目前最低工资水平超过一人户的救助标准，因此生活费标准抵扣方法对他们不适用。对二人户来说，当其毛收入低于580元时，收入的增加将被100扣除，因此家庭纯收入一直保持在580元。当家庭毛收入在580元到635元之间时，理论上他们将丧失低保资格，净收入和毛收入同步增长。当家庭毛收入在635元到680元之间时（假如一人就业），虽然工资收入超过了低保标准，但由于一人就业后实行抵扣标准的调整，

29、故而他们能继续享受低保，但收入的增加将被100扣除，家庭净收入保持在680元。当家庭毛收入超过680元时，丧失低保资格，毛收入和净收入同步增长，直到毛收入超过800元。对三人户来说，当其毛收入为635元以下时，家庭净收入保持在870元；当毛收入在635元到970元时（假如一人参加就业），因就业人员低保标准抵扣，家庭净收入增加100元，保持在970元。当毛收入超过970元时，丧失低保资格，并征收个人所得税。上述制度设计可能会引致两大陷阱：“失业陷阱”和“贫困陷阱”。所谓“失业陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供给”和本身就业素质低下的情况下，即便能就业，许多低保对象也许只能从事

30、一些非全日制工作（月收入可能低于最低工资），而这显然与救助标准抵扣措施的前提条件相左。而一旦这些家庭（特别是规模在2人及以上的家庭）难以找到工资水平超过“收入门槛”的工作，他们不仅无法享受抵扣措施，而且因贫困陷阱的作用，他们参加工作的动力也不强，故而使他们被陷入失业的陷阱中。所谓“贫困陷阱”是指，由于低保制度实行的是100的有效边际税率，即就业收入增加多少，救助金就相应减少多少，故而对低保家庭来说，有人就业并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫伤他们参加工作的积极性。而在劳动力市场管理和社会救助管理存在漏洞，而且低保金额达不到其预期家庭收入的情况下，许多低保家庭选择了隐性就业的对策

31、，既领低保，又保工作收入不失，这是隐性就业普遍存在的经济原因。因此，如何重新设计不同低保家庭的救助标准体系，真正做到“让就业（包括非全日制工作）有利可图”，也许是进一步完善上海市城市低保制度，堵住隐性就业漏洞的必由之路。应该说，渐退政策会对低保对象进行就业产生直接的经济激励，但和标准抵扣措施一样，前提是他们要找到收入达到最低工资的全日制工作。对那些从事低薪的非全日制工作的低保对象来说，没有直接的作用。虽然渐退政策实行的是一次性补助措施，不能产生持续的经济激励，但如前所述，由于低保对象从事的可能是一些稳定性较差的工作，由救助向工作转换风险较大，而渐退政策则能有效降低这种风险，帮助低保对象实现成功

32、过渡。在这个意义上，渐退政策是一项不错的政策。、长期依赖高风险人群分析长期福利依赖现象在许多国家受到越来越多的关注。实际上，社会救助管理的重点在一定程度上已由收入贫困的预防转向长期劳动力市场和社会排斥的预防（OECD，1998a：67）。救助金的持续发放自然可以消除那些不工作的人的经济贫困，但如果这种支持是长期性的，而且救助对象没有丝毫通过就业实现自立的指望，那么这种“解决方法”本身也是一大问题。从目前看，我国城市低保制度的重点在于防止城市人口的经济贫困，但是，这并不是说我们可以忽视长期依赖的问题。问卷调查的结果显示，领取低保时间在2到4年的家庭占，领取4年以上的占，两者合计占。显然，对于这些家庭来说，领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计。相反，在很大程度上，他们可能在今后很长时间内会继续领取低保金。与其他国家不同，上海城市低保制度中长期依赖风险比较高的人群主要包括以下三种：（1）两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见，绝大部分用工单位对他们敬而远之，工作安置极其困难。久而久之，这会造