我国面向的学前教育中长期发展目标及推进策略构想教育文档.docx

1、我国面向的学前教育中长期发展目标及推进策略构想教育文档我国面向 2030 年的学前教育中长期发展目标及推进策略构想2015年，联合国教科文组织发布了 教育 2030 行动框架 ，倡导各成员国“ 2030 年实现全民享有公平、包容的良好教育和教科文组织提出各成员国要提供至少 1 年有质量的免费或义务和教育。的学前教育， 让所有儿童都有机会获得有质量的早期发展、 看护 中国政府作为联合国教科文组织的成员国， 对此作出了 庄严承诺。然而，如何在中国实现教育 2030 行动框架所提 出的目标，如何在未来十五年建构起一个公益、普惠、优质、均 衡的学前教育公共服务体系， 中国政府该采取哪些推进策略来确 保

2、这些目标的实现， 都是亟待学界研究与探讨的问题。 本文从国 际国内学前教育中长期发展目标的变迁历程与未来趋势分析着 手，尝试对我国面向 2030 年的学前教育中长期发展目标及其推 进策略提出构想。、国际国内学前教育发展目标的历史变迁及未来趋势制订面向 2030 年的学前教育中长期发展目标， 从而实现教 育 2030 行动框架所提出的教育目标，可以从仔细梳理近一百 年来国际国内学前教育发展目标的历史变迁以及对未来十五年 中国可能面临的学前教育基本需求、 学前人口变化趋势、 各级政 府财政投入规模、 社会力量参与能力等加以预测， 进而开展具体构想，以便在战略性、 前瞻性高度合理定位我国学前教育中长

3、期 发展目标。一）国际国内学前教育发展目标的历史变迁1.欧美发达国家学前教育发展目标的变迁轨迹纵观欧美发达国家学前教育发展目标的变迁历程， 我们可以 把它大致划分为三个阶段， 即关注普及阶段、 关注公平阶段及关 注质量阶段。 在关注普及阶段， 各国政府重视的是提高适龄幼儿 的入园率，提高适龄幼儿家长的科学育儿水平。譬如美国，在其2000 年教育战略中提出“应保证所有儿童都能接受高质量 的适合个体发展需要的学前教育”， 明确将全面普及学前教育列 为教育改革首要目标。 为了保证全面普及学前教育发展目标的实 现，各国政府都采取了各种战略措施。 一是出台有关学前教育的 相关法律法规和政策， 从而为普及

4、学前教育提供高位阶、 强制性 与权威性的法律规范。 二是强化政府责任， 逐渐建立起以公立学前教育机构为主体的普及模式。譬如，在 OECD成员国中有一半以上的国家公立学前教育机构占学前教育机构总数的 50%以上。三是以免费、减费或补助为主要策略， 推进学前教育的全面普及。在关注公平阶段， 各国政府出台了较多支持弱势群体接受早期教 育的政策措施， 譬如美国的“开端计划”、 英国的“确保开端计 划”和OECD勺“强势开端计划”等。当普及与公平的学前教育 发展目标逐步实现之后， 各国政府又将学前教育发展目标定位于 提高质量。 譬如，德国在日托扩展法 儿童及青少年福利法中，对学前教育机构的教育质量和教育

5、主管部门的督导职责等都 作出了明确规定。 其他国家也分别以不同形式对影响学前教育质 量的教师培养培训、 专业标准、课程设置、 质量督导等作了规定， 以从政策层面支持学前教育质量的真正提升。庞丽娟等人对国际学前教育发展战略的梳理也与本文所分 析的上述三个阶段发展趋势相一致， 即促进学前教育的全面普及 是国际学前教育发展战略的基本方向， 推进学前教育公平是国际 学前教育发展战略的价值追求， 促进学前教育优质发展是国际学 前教育发展战略的重要目标， 以政府为主导是实施学前教育发展 战略的根本原则， 以公共财政为支撑是实施学前教育发展战略的 坚实保障。 12.我国学前教育发展目标的变迁轨迹入园率及06

6、岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力。新中国成立初期， 我国政府缺少有关学前教育发展的目标规划意识。 直 到 20 世纪 90 年代，我国政府才有了对学前教育发展目标的具体1993 年中国教育改革和发展纲要提出“大中城市基本满足幼儿接受教育的需求， 广大农村积极发展学前一年 教育”。 19962000 年的“九五”期间，学前教育事业的发展目标被定位于“学前三年入园率全国总体达到 45%，经济欠发达大、省（市） 35%，经济中等省（市） 55%，经济发达省（市） 75%； 中城市基本普及学前三年教育；农村学前一年入园率达到60%。在国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 20102020年学前教育一年

7、毛入园率达到 95%，二年毛入园率达到 80%，三 年毛入园率达到 70%”的发展目标。分析我国学前教育发展目标的变迁轨迹， 我们发现， 我国政 府对学前教育的发展基本只提数量上的期望，尚无作出整体设 计，也缺少质量层面的具体表述。当然，学界也缺少对国际国内 学前教育中长期发展目标的比较研究， 缺少对学前教育体制发展 目标、区域发展目标、 公平指数目标、 质量发展目标的具体研究。因此，要讨论我国面向 2030 年的学前教育中长期发展目标，我 们需要仔细研究国际学前教育发展目标的历史变迁， 特别是 OECD 国家学前教育发展目标的历史变迁、 金砖五国学前教育发展目标的历史变迁， 在此基础上制订出

8、更具国际视野， 也符合国内现有 学前教育发展是多种体制共存的格局， 有公办幼儿园、 公办性质 的幼儿园（部门办幼儿园、部队办幼儿园、街道办幼儿园、集体 办幼儿园、高校办幼儿园、企业办幼儿园，等等）、普惠性民办 幼儿园、民办幼儿园四种体制。 若干意见等政策文件所确定 的我国学前教育的未来发展趋势和努力方向是重点发展普惠性 学前教育，打破现有体制障碍和制度藩篱。因此，各级政府要以 建立公益、普惠、优质、均衡学前教育公共服务体系为目标，支 持普惠性幼儿园发展， 建立起公平均等的学前教育财政投入机制 与成本分担制度。本届政府履职之初，就作出了进行事业单位人事制度改革， 冻结事业单位人事编制， 财政供养

9、人员一个不增的决定。 这意味着，未来学前教育的发展不会是依靠大量增加有编制的教师、 力发展公办幼儿园来实现的，各级政府必须创新财政投入机制， 消除办园体制差异， 采取生均财政拨款、 生均公用经费标准的方 式扶持普惠性幼儿园发展。3.投入发展目标学前教育是政府必须提供的基本公共服务。 未来十五年， 政育经费投入的比例达到 5%- 7%在经费投入总量确定的前提下，政府要合理调整投入结构， 坚持城乡有差别投入的原则， 即在农村地区实行以政府财政投入 为主的学前教育成本分担机制， 在城市地区遵循政府、 家庭合理分担的原则，并保证家庭分担比例不超过 50%。同时，在未来十 五年，要逐步建立起以生均财政拨

10、款和生均公用经费拨款为主要 方式的学前教育财政投入机制， 以适应未来事业单位人事制度改 革的形势变化。4.公平指数目标目前，我国学前教育发展面临的最大不公平是东部中部西部、城乡之间资源配置的不均衡。 作为社会公平的重要体现领域， 学前教育公平指数的建构必须成为未来十五年学前教育发展目 标体系的重要内容之一。 从国际范围看， 各国政府都在努力采取一些化解区域、种族、城乡、阶层之间学前教育不公平的措施，间在学前教育发展上的不公平。5.质量发展目标会成为最重要的追求。 有质量的学前教育必须要从关涉质量发展 的三大要素着手， 即建设高素质的幼儿园教师队伍， 建构儿童本 位的幼儿园课程，开展有质量的师幼

11、互动。从教师队伍建设来看， 未来十五年， 我国幼儿园教师培养培 训体系要进一步完善， 实现专科向本科的升级。 高校的学前教育 专业人才培养， 要更关注“全实践”模式。 在职幼儿园教师培训 要更关注基于现场的问题导向培训。 从课程建构来看， 可以借鉴 江苏省课程游戏化的经验， 对幼儿园正在实施的课程进行儿童本 位的审议，从而让课程与儿童的生活、儿童的需要、儿童的游戏 更接近、更一致。从高质量的师幼互动来看，教师可以更多参照CLASS评估系统，从情感支持、班级组织与管理、教学支持等方 面来不断反思和改进师幼互动，更好地支持儿童的发展。三）学前教育中长期发展目标的体系建构面向 2030 年的学前教育

12、中长期发展目标不是简单地将事业 发展目标、体制发展目标、投入发展目标、公平指数目标及质量 发展目标五个方面进行叠加，而是要进行系统建构。在前瞻性、 科学性、可行性的基础上，可以依据若干意见提出的“广覆 盖、保基本、有质量”的发展思路，从空间、规划、质量三个维 度确定学前教育发展目标体系。 所谓“空间”维度， 依托的是若 干意见 提出的“覆盖城乡、 布局合理”的学前教育公共服务体 系建设思路。 所谓“规划”维度， 强调的是学前教育要进行中长 期规划， 不能只停留在解决当下面临的问题， 而是要在未来人口 预测、政府投入规模预测、社会需求预测、社会力量参与预测的 基础上进行整体筹划。 所谓“质量”维

13、度， 强调的是沿着第二期 学前教育“三年行动计划”提出的发展“优质、 均衡”学前教育 的思路继续向前。三、我国面向 2030 年的学前教育中长期发展目标推进策略实现学前教育中长期发展目标， 需各级政府采取系列措施来保障。从学前教育发展目标推进策略的已有研究来看，自教育余项推进策略， 但运用麦克唐纳尔和艾莫尔的政策工具框架分析 会发现，当前的 40 余项推进策略存在三个问题。 5一是缺乏系统组合。二是过度使用命令性工具，缺少激励性措施。三是偏学前教育发展目标， 需要根据“决策导向 -政策制度 -项目措施”三维推进策略模型，在全国范围内分区域、分层次、分步骤、有 重点地加以推进。（一）实现学前教育

14、发展目标的决策导向定学前教育的价值定位及决策导向非常重要。 我们认为，从中央 到地方均应当坚持“政府主导、弱势补偿、质量为先”的价值选择，在发展学前教育的决策思路上达成共识。公民办并举”的办园体制，这意味着发展学前教育不仅要“政府 主导”，也要“社会参与”，即未来学前教育发展要保持一种多 元发展态势，既不是重点发展公办幼儿园， 也不是大力扶持民办 幼儿园，而是要发挥政府主导作用，支持普惠性幼儿园发展。与中央此同时，在教育规划纲要若干意见等政策文件中,政府持续提出了重点发展农村学前教育的工作要求， 并提出在农 村地区实行公共财政为主的分担体制。 不仅如此，上述政策文件 还特别强调要实施学前教育资

15、助制度，彰显了政府关注“弱势补 偿”的决策特点。此外，随着“广覆盖、保基本”学前教育任务 的初步完成，“有质量”应成为政府投入的重点。因此，各级政 府需在后续工作中强调质量导向的财政投入和政策激励机制,提高教师待遇，降低幼师比，实施有品质的幼儿园课程。度设计，为学前教育的发展提供整体的制度保障。1.普惠性幼儿园制度 6未来十五年， 各级政府要逐步打破现有公民办有所区分的体 制，建立可获得、付得起、有基本质量的普惠性幼儿园制度。这 种普惠性幼儿园主要应从现有的公办幼儿园、公办性质幼儿园、 普惠性民办幼儿园转变而来。 这意味着政府要做好这三类幼儿园 的规划设计与转轨安排。现有公办幼儿园的核心特征是

16、收费较低、质量较高。因此， 现有公办幼儿园当下大多采取选择性入园方式， 导致家长的权力 资本、经济资本、社会资本等成为孩子能否入园的关键影响因素。换言之， 公办幼儿园尚未完全具有“普遍惠及、 人人享有”的特 征和属性。 政府需要不断通过政策调控等手段， 引导公办幼儿园 变为普惠性幼儿园。 公办幼儿园成为普惠性幼儿园， 从逻辑上来 说理所应当，但从实际实施来看，却困难重重。这意味着政府要 有勇气打破公办幼儿园内部人利益独享的状态， 建立公办幼儿园 服务区制度，真正实现公共资源的对公众开放。对现有公办性质幼儿园而言， 各级政府要进一步加大对辖区 内集体办、部门办、企业办、街道办等幼儿园的扶持意识，

17、改善 这类幼儿园教师的待遇，在工资待遇、津贴奖励、继续教育、养 老保险补贴等方面加大投入力度， 同时提高公办性质幼儿园生均 公用经费补助标准，以保证幼儿园的有质量运行。对于现有普惠性民办幼儿园而言， 规范与扶持同样重要。 各级政府要建立普惠性民办幼儿园扶持制度， 做好辖区内普惠性民 办幼儿园的布局规划工作，在标准设立、申报流程设计、减免政 策制订、公用经费补助、教师队伍建设、财务监管、质量提升等 方面加强规范管理。 “普惠性民办园扶持条件与机制研究”课题 组认为， 生均公用经费补助制度、 幼儿园教师待遇底线保障制度以更好地是最有利于普惠性民办幼儿园质量提升的核心措施。 为此，各地 政府要多采用

18、制度性扶持办法， 而非短期性刺激办法， 激励普惠性民办幼儿园健康发展。2.省级统筹学前教育管理制度2010年起，我国建立了“以县为主”的学前教育管理体制， 改变了过去“城市学前教育区县办”“农村学前教育农民办” 的体制格局。在一些发达地区，还发展起了“以县为主，县镇共 建”的学前教育管理体制， 即县级政府和乡镇政府分担学前教育 责任。譬如，县级政府主要负责人员工资，乡镇政府主要负责幼 儿园征地、建设、日常管理等。而在一些欠发达地区，由于县级 政府尚没有充分财力支持学前教育， 使得当地的学前教育大多沦 为资本市场的逐利对象， 民办幼儿园占比过高， 老百姓苦不堪言。我们认为， 在县级财政尚无力支撑

19、的地区， 学前教育发展的底线 责任必须上移，由更具资源动员能力的省级政府进行全面统筹， 以更好地支持薄弱县区学前教育的发展。还需要注意的是， 在某些发达地区， 由于地方财政实力较雄 厚，乡镇政府在建设幼儿园时过于追求奢侈豪华， 人为导致了区域范围内幼儿园硬件的不均衡。 这也需要省级政府进行区域范围内的财政投入均衡设计， 以防止区域范围内产生新的学前教育不公平现象。3.生均财政拨款和生均公用经费拨款制度目前，我国的学前教育财政投入在不同办园体制幼儿园之间存在较大差异。在“财政跟着编制走”的大背景下，我国60%左右的幼儿园较少获得或几乎没有获得政府的财政投入支持。这意味着财政投入在不同办园体制幼儿

20、园、 不同身份教师、不同家长之间存在着极大不公平。为了解决学前教育财政投入难题， 也为了适应事业单位人事制度改革的大趋势， 我国未来的学前教育财政投入制度应从“跟着编制走”转向“跟着儿童走”， 即建立起生均财政拨款制度和生均公用经费拨款制度， 确立“儿童本位的财政投入导向”。圳盐田区的“新型公办园制度”、江苏镇江市正在努力推进的以事定费改革”和江苏如皋市正在建立的生均培养成本核拨机制，都是地方政府的有益探索， 为儿童本位的财政投入机制建设积累了相关经验，值得各地借鉴。在生均财政拨款和生均公用经费拨款的制度设计上， 需要遵循城乡有别和弱势补偿原则， 即在西部地区、 农村地区和贫困地区实行财政投入

21、为主的成本分担机制，降低家长的成本分担比例，可将家长的分担比例控制在 30%以内，以实现学前教育在全国范围内的公平普及。4.非编教师同工同酬制度过生均财政拨款和专项经费的方式解决非编教师的同工同酬问 题。“三年行动计划”实施以来，各地政府为解决这一问题，进 行了一些探索， 例如深圳市的幼儿园教师长期从教津贴制度， 浙 江绍兴越城区政府的通过财政投入保障非编教师收入达到当地 社会平均工资 1.5 倍的创新性做法， 江苏镇江市的人事代理制度 等。说到底，解决非编教师同工同酬问题的最佳办法便是取消编 制，抹平在编教师与非在编教师之间的身份差异， 通过以儿童为 本的财政投入方式彻底实现同工同酬。 这既

22、是我国事业单位人事 制度改革的方向，也是世界学前教育的共同发展方向。5.过程导向的幼儿园质量评价制度在我国现有通常以行政为主导的幼儿园办园质量评价系统导致县区管理者的目光过多投向硬件， 过于重视建设性投入， 还 导致幼儿园教师在一定程度上忽视师幼互动过程的质量， 忽视儿 童在日常生活、游戏、教育教学中的需求与兴趣。建立过程导向 的幼儿园质量评价制度， 既有利于在县区层面建立起质量导向的 学前教育财政投入机制， 也可以在微观课室层面增强教师对儿童 心理认知的敏感度，提高教师对幼儿回应与接纳的适宜性水平。三）实现学前教育发展目标的项目措施除了确立“政府主导、弱势补偿、质量为先”的决策导向， 设计支

23、持学前教育可持续发展的系列制度外， 各级政府还要循序渐进地开展系列旨在促进学前教育质量提升的计划项目。国学前教育近几年的跨越式发展， 与各级政府认真制定并落实学 前教育“三年行动计划”是密不可分的。 与一般的专项行动计划 不同，学前教育“三年行动计划”是一项综合性的行动方案， 它 既包括总体的行动框架， 也包括需要重点解决和完成的问题与任 务，还包括确定解决问题的路径及策略。 “三年行动计划”同时 还是对县区政府发展学前教育责任进行督导的重要依据。2.开展中西部农村乡镇中心幼儿园质量建设工程划”尤其是大力建造公办乡镇中心幼儿园。在第二期“三年行动计 中，除了继续扩资源外，调结构、建机制、提质量

24、成为与扩资源并行的重大任务。 未来十五年， 各级政府的行动重点必将会聚焦到中西部农村乡镇中心幼儿园的质量建设上来。 建议国家实行乡村幼儿园教师扶持计划， 以切实保障乡村幼儿园教师的工资待遇，提升他们的专业发展水平。乡镇中心幼儿园建设是我国农村学前教育有质量发展的重开展专项园的公共服务属性， 进一步提高政府的财政分担比例， 的乡镇中心幼儿园园长队伍建设计划， 组织有效的乡镇中心幼儿园教师在岗培训， 奖励幼儿园教师的学历提升和职称晋级， 从而 有效提升农村学前教育质量。3.实施幼儿园园长队伍建设计划幼儿园园长既是教育者，也是领导者、管理者，园长自身的 专业素养在很大程度上决定了幼儿园的专业品质。

25、幼儿园园长 专业标准（试行）指出，专业合格的园长要具备六个方面的素 养，即规划幼儿园发展、营造育人文化、领导保育教育、引领教 师成长、优化内部管理、调适外部环境。因此，高素质的幼儿园 园长队伍建设必须从这六个方面着手， 并从园所层面、 县区层面、 全国层面全面推进。从园所层面看，园长队伍建设可从梯队建设、职责分工、能 力互补、个性互补四个方面展开。所谓梯队建设，强调的是园长 要关注教师队伍建设， 在年轻、 优秀的教师群体中选择适宜的后 备人才，通过提拔任用形成优秀教师群体 -班组长群体 - 教研组长 群体 -园长后备群体的人才梯队，并在园长的选拔中注重能力互 补、个性互补，以优化组合、合作共进

26、。从区县层面看， 园长队伍建设也要注重梯队建设， 并从培养 培训、轮岗交流、结对交流着手，加强园长队伍建设。在梯队建 设方面，可形成优秀园长 -一般园长 -合格园长 -后备园长的不同 发展层次，每一层次都要考虑不同办园性质幼儿园园长的比例， 以期为不同办园层次、 不同办园性质的园长提供适宜的发展通道 和晋升路径。此外，县区范围内可以开展分类培训、园长轮岗和结对交流活动， 特别要加强对农村园长、 民办园长的培训和结对 指导。从全国层面看， 园长队伍建设要注重区域平衡， 可依托教育 部幼儿园园长培训中心开展全国性的分类培训、 分层培训， 组建 全国园长联盟和区域园长联盟。 可依托中国学前教育研究会

27、管理 专业委员会，加强园长群体间的分享、交流，共同促进园长综合 素养的提升。4.实施教研员专业素养提升计划被视为提升质量的关键因素之一。 第二期“三年行动计划”不仅 强调各地要建设一支业务精湛的学前教育教研员队伍， 实行教研 指导责任区制度， 而且强调每个县区要根据幼儿园布局划分责任 区，落实教研指导责任人，加强对幼儿园的业务指导。不过从整 体而言，目前全国各地的教研力量配备、教研员自身素质、教研 员工作方式还存在不少问题。 一是教研员配备不到位。 二是教研 员专业素质有待提高。三是教研员深入基层开展指导的能力不 足。如何解决教研员数量不足、素质不高、深入基层开展指导的 能力不足带来的质量发展

28、困境？一些地区的做法值得借鉴。一是按区域范围内教师数量配备教研员，同时吸纳一线园 长、骨干教师等担任兼职教研员。 北欧很多发达国家的教研人员 数量是参照当地在职幼儿园教师数量来配备的。 在我国， 目前倘 若无法大量补充专职教研员， 那聘请兼职教研员也许是一个可行的办法。譬如，上海浦东新区 XX局,XX局委托区学前教育协会 聘请的“飞行检查”队伍， 北京市海淀区的“幼儿园教育质量巡 视员”， 福建厦门市湖里区设置的“民办幼儿园督导专员”， 江 苏镇江市XX局,XX局组建的“兼职教研员队伍”等，均有借鉴 意义。二是强化教研员的培养培训工作。 从县区范围内教育质量的 提升来看， 教研员自身的素养是重

29、要的制约因素。 一个好的教研 员往往能带出一批优秀的园长， 一批优秀的园长能带出一批优秀 的业务园长， 一批优秀的业务园长能带出一批有思想、 有智慧的 教师。教研员是县区幼教质量的灵魂性人物。这意味着，要提升 县区范围内学前教育的质量， 对教研员的选拔、 培养与培训非常 重要。三是建立教研员下基层的工作制度。一是建立教研时间制 度，规定教研员下基层开展不同层次教研活动的大致频次， 如每 周34次教研活动等，以保证教研员有时间深入基层，准确把 握幼儿园现实状况， 并能从相对动态的角度把握不同园所教师的对不成长情况。 二是建立分层教研制度， 即教研员在下基层开展教研 时，要对区域范围内幼儿园的办园

30、质量提升进行分层规划， 同水平的园所采用不同的指导方式， 以使不同水平的幼儿园都能 在各自的已有水平上得到提升。 三是建立倾斜制度， 即在下基层 开展教研工作时，要优先满足普惠性民办幼儿园等的教研需求， 优先落实政府的“托底”职能， 以逐步推进区域内学前教育质量 的均衡发展。5.开展幼儿园课程游戏化项目提升学前教育整体质量，微观层面的课程改革是最核心内 容。江苏省教育厅联合南京师范大学于 2014 年开始在全省范围 内推行的幼儿园课程游戏化项目， 通过优先支持农村地区乡镇中 心幼儿园、 城市地区薄弱幼儿园， 试图从“底端”和“弱势”群 体开始， 全面提升江苏省的学前教育质量。 项目组提出了六大

31、支架。一是连续观察儿童。二是熟读和深刻领会 36岁儿童学 习与发展指南 的精神。 三是改变活动室内小学化的课桌椅摆放 方式。四是幼儿自主进餐。五是开展一公里课程资源调查。六是 制定弹性作息时间制度。 项目组试图通过这六大支架来推动幼儿 园教师儿童观、 教育观和课程观的更新。 项目组还将课程游戏化 改革从微观课程层面拓展到中观制度层面， 提出了七大有关制度 的改革举措， 包括实施园舍及环境建设审议制度、 基于儿童与教 师行为的教研制度、 一日生活弹性管理制度、 幼小衔接管理制度、 区域管理行为审议制度、 质量前提下的经费投入制度和教师人事 制度改革等。课程游戏化项目的核心目标是提高儿童在日常生 活、游戏活动、教学活动、环境创设、家园互动中的自主性，创 造支持“自由、自主、创造、愉悦”儿童形象出现的各种条件， 以游戏精神为抓手， 以儿童本位为核心理念， 全方位提升幼儿园 的教育质量， 促进儿童生命和教师生命有质量的共同生长。 这一 项目有积极的推广价值。