实现职业教育法制化策略.docx

1、 实现职业教育法制化策略实现职业教育法制化策略 实现职业教育法制化策略 一、引言 自 2003 年以来，我国沿海一些地区连续出现“用工荒”。近年来，“用工荒”现象呈现出由沿海地区向中西部地区蔓延的趋势。从表面上看，“用工荒”传递的是市场劳动力供不应求、毕业生就业无忧的信息。然而，与此形成鲜明对比的是，社会上还存在大量农村富余劳动力和大学生“就业难”的现状。人保部门最新统计数据显示，2010年，全国高校毕业生为 630 万人，比 2009 年的 611 万多 19 万人，就业形势非常严峻。所以说，劳动力短缺并不是绝对短缺，而是供需错位。1“用工荒”所“荒”的主要是两种工人：普通农民工和较高技术含

2、量的熟练工人，这些技工应该由中等或者高等职业教育来提供。而现实情况是，我国职业教育培养出来的人才，对自身能力和市场需求的高期待和工作能力的低质量，导致企业对职业院校毕业生的认可度不高，毕业生自身对工作满意度也不高，从而使得两者互不认同，致使出现人才相对过剩的“用工荒”。除去农民工的元素，究其本源，“用工荒”的出现与我国职业教育制度上存在的问题息息相关。因此，“用工荒”和“就业难”的同时出现，反映了我国劳动力市场需求和我国职业教育制度之间巨大的张力，这种张力为职业教育的发展提供了新的契机，同时也为我们重新审视职业教育制度提供了一个独特的视角。自 1980 年国务院在批转教育部、国家劳动总局关于中

3、等教育结构改革的报告中提出“职业教育办学方式要灵活多样，各行各业举办职业学校”，“毕业生国家不包分配，专业对口，择优录取”等一系列向职业教育倾斜的政策以来，国务院、教育部多次出台关于职业教育的政策。全国人大于 1996 年通过了职业教育法。进入新世纪以后，国务院连续 3 次召开全国教育工作会议，并在 2002 年到 2005 年 4 年中出台了 3 项关于职业教育的政策。新近出台的国家中长期教育和发展纲要更是以专章形式规定了一系列有关职业教育的政策。本文拟通过对我国职业教育政策和立法的梳理，围绕职业教育实践中存在的问题及其成因进行分析，并就我国职业教育行政法制未来的课题予以论述，希冀有助于推进

4、我国职业教育法治化的进程。二、我国职业教育政策的梳理 自从行政法出现以来，就与国家的政策有着千丝万缕的关系。英国学者哈洛和罗林斯曾言：“行政官员和政客都不是从法律而是从政策中寻找他们的授权的。换句话说，他们是以政策为中心的。积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面；消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制。而如果这样做不可能的话，有时候他就有可能将法律搁置一旁或者就根本不理睬法律。”2在教育行政法领域也不例外，在相关法律出台前后，政策在法律制定和法律实施阶段起着举足轻重的作用。笔者对改革开放以来关于职业教育的主要政策进行了梳理。从

5、这些政策内容的变化中，我们可以看出我国职业教育在改革开放以来的发展轨迹，主要体现在以下几个方面：第一，从改革指导方针上看，我国职业教育的发展动力从上世纪 80 年代的教育结构调整驱动，到 90 年代的市场驱动，再到新世纪后的社会问题驱动，3个不同的发展阶段，实际上反映了职业教育从“国家”取向走向“市场”取向，职业教育的政策导向也从为计划而改革到为市场而改革，再到为就业、为服务、为终身学习的社会民生而改革。国家对职业教育从上世纪 80 年代的只重视数量和规模，到新世纪的规模和内涵并重。第二，从职业教育课程设置看，职业教育课程首先由政府部门统筹安排，到按社会需要调整专业设置，到实行弹性课程制度，实

6、行学分制和选修制相结合的方式，体现了我国职业教育内容由计划决定到市场决定，由僵硬到灵活，由学校安排到学生自由选择的一种发展趋势。同时，在新世纪的职业教育中，注重德育的培养，注重素质教育，这也从侧面反映了职业教育逐步人性化的趋势。第三，从办学体制上讲，职业教育由国家办学、人民公社办学的单一办学体制，到国家主导，依靠企业、行业力量，社会力量积极参与的多元办学格局的形成，这种格局，既强调了政府举办职业教育的责任，避免完全市场化带来的问题，又为职业教育注入新的活力，提供新的资金经费支持。第四，从领导体制上讲，职业教育先是主要由中央机关领导到向地方放权，由地方成为主要的领导主体再到向社会放权，由社会参与

7、职业教育的领导。这种领导体制，既能发挥政府的监管作用，弥补单一市场的缺陷，又能吸收社会中的先进经验，使得职业教育更加有生机、有活力。从以上 4 个方面可以看出，我国职业教育政策在改革开放后的 30 年中，总体上是一直向前发展的，但也存在一些问题，如没有保证实施的强制机制、与职业教育配套的体制不健全等。政策的不足与其自身的特性相关，虽然政策自身有灵活性的优势，但相比法律来 说，政策又缺乏权威性和稳定性。而且，在法治国家，应当区分制定规则和实施规则两个领域，政策的作用应该限定在制定规则的领域，在实施规则的领域，政策的作用应该降低到最低限度。3所以，在职业教育具体制度的实施方面，还必须依赖完备的法律

8、体系加以保障。三、我国职业教育行政法律规范的梳理 我国职业教育立法也经历了从无到有、从粗略规定到逐步完善的过程。新中国成立后到改革开放前，由于历史的原因，我国职业教育立法基本上处于一片空白的局面。1994 年的劳动法用专章规定了关于职业培训的内容。1995 年通过的教育法第 19 条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度，各级人民政府，有关行政部门以及企事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育和各种形式的职业培训。”1996 年 5 月 15 日第八届全国人大常委会第十九次会议通过了职业教育法，该法从职业教育的体系、管理体制、办学体制、师资、经费等方面明确了职业教育制度。随后，

9、全国有 27 个省、自治区、直辖市相继制定了实施职业教育法的法规或条例。至此，以教育法为龙头、以职业教育法为核心的职业教育法制体系初步形成。职业教育法的主要内容包括如下几个方面：确立了职业教育体系职业教育法将职业教育从类型上分为职业教育和职业培训。职业教育主要是以职业学校为基础，在学校内进行系统的教育活动；职业培训是在就业前，根据岗位和从业人员需要而进行的职业教育。以职业学校的层级不同，把职业学校教育分为初等、中等和高等职业教育。初等职业教育以小学毕业生为招生对象，属于义务教育的一部分，现主要存在于经济落后地区；中等职业教育主要对具有中等文化程度的对象，进行基础理论、专业知识和相关技能的培训，

10、其层次相当于高中，如职教中心；高等职业教育，主要是在高等教育阶段进行的职业教育培训，由高等职业学校或普通高等学校进行的教育。明确了职业教育管理体制职业教育法第 11 条规定：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”即在国务院的领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。这一领导体制对职业教育法出台之后的政策产生了重大影响，但是职业教育法并未规定学校的内部领导体制。明晰

11、了职业教育办学体制职业教育法第 19 条到第 21 条规定了职业教育的办学主体，其中主要包括各级人民政府、政府主管部门、行业组织、企业、事业组织、其他组织和个人；办学方式包括单独办学和联合办学；对于政府及其部门、行业组织，职业教育法规定的是强行性义务，即“应当举办或联合举办职业学校、职业培训机构”，对于企业则是鼓励性引导，即“企业可以单独举办或联合举办职业学校、职业培训机构。”由此，职业教育法确立了“政府主导，依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展”的多元办学格局。肯定了职业教育的师资和经费保障充分保障经费是发展职业教育的物质基础，职业教育法规定：“国家鼓励通过多种渠

12、道依法筹集发展职业教育资金。”这些渠道主要包含各级政府财政拨款、企业承担、地方附加费、适当收取学费以及运用金融信贷等途径解决职业教育的经费问题。四、我国职业教育行政法制的现状考察 我国的职业教育虽然具备一定的政策和法律规范基础，但职业教育法治化的局面并未形成。仔细分析当下我国职业教育行政法制的现状，可以看出尚存在如下突出问题：职业教育受到鄙视虽然国家政策多次强调职业教育的战略地位，认为职业教育“是落实科教兴国和人才强国的战略”，但现实情况却是职业教育仍然受到鄙视。各阶段毕业生大多数会选择升入普通教育院校，而不是选择职业教育。这一方面与学生及家长的思想观念和社会对职业教育的歧视有关，另一方面也反

13、映了职业教育和普通教育在实践中不可同日而语，仍然是教育体系中的“养子”。职业教育的规模与质量不能并重从职业教育的政策发展看，早在改革开放之初，国家就致力于提高职业教育在整个教育体系中的比重，中等职业教育在校生人数与普通高中在校生人数之比从 1983 年的 1:5上升到 1991 年的接近 1:1，再到 2002 年确立的“保持中等职业教育与普通高中教育比例大致相当”的目标。由此，职业教育已经形成了相当规模。统计数据显示，我国中等职业教育的规模和在校生确实和普通高中越来越接近，甚至已经不相上下。但是，职业教育在校生人数、职业学校规模的增加并不意味着教学质量、教学硬件条件的趋同。由图表可以看出，在

14、生师比上和教师学历的合格率上，职业教育的硬件和普通高中教育还存在很大差距。此外，这种差距还表现在体育场馆面积达标率、体育器材配备率、实验仪器达标率等诸多方 面。职业教育缺乏市场适应性专业是职业教育与经济社会的重要“接口”，是保证职业教育学生适销对路的重要环节。因此，职业教育应该充分考虑当前的时代背景，把握专业设置的基本原则。然而，当下职业院校的专业设置并没有真正与社会实践需求联系起来，也没有考虑到几年后学生毕业时的市场需求，缺乏应有的灵活性、针对性和开放性。有些学校甚至完全以盈利为目的，关起门来办学，没有根据社会环境和就业环境的变化来调整专业，而想当然地设置一些诸如计算机、旅游等热门专业，导致

15、职业教育与市场需求之间的脱节。职业教育与普通教育沟通难 1985 年颁布的关于教育体制改革的决定明确提出“职业教育与学校教育相互沟通”，但目前普通教育和职业教育依然各自为政。普通教育只注重为升学服务的文化课教育，忽视职业技能训练，以致大批初、高中毕业生升学不成、就业无技，成为有文化的待业者，甚至有大学生毕业以后还要“回炉”来参加职业技术教育。职业教育则只注重职业技能培训，忽视文化水平的提高，以致学生发展缺乏后劲，适应能力差。4“产学合作办学”模式陷入困境从上世纪 80 年代起，职业教育就积极引入社会力量办学。由最初引入事业单位办学到后来的引入行业办学、企业办学，职业教育逐步走上了社会化办学的道

16、路。然而，现实情况却不尽如人意。从职业教育的经费来源看，近几年，我国中等职业教育的经费仍然是 50%来源于国家财政拨款，而在非财政拨款中只有很小的比例来源于社团和个人的投资，这些非财政经费主要来源于学杂费、其他事业性收入以及社会捐助等渠道，可见，当下我国各类企业参与学校职业教育的积极性并不是想象的那么高。总的来说，我国的“产学结合，校企合作”的办学模式还仅仅是浅层次的。目前的状况主要是职业院校在寻求企业为学生提供实习岗位，而不是真正意义上的校企双方平等合作。5 五、我国职业教育行政法制存在问题的原因分析 职业教育政策和法律的完备并不代表实践的完美无缺，而实践中问题的产生也往往是由于政策和法律等

17、因素造成的。笔者认为，我国当下职业教育行政法制问题的主要原因有如下 5 点：政策繁多但缺乏执行力从上世纪 80 年代初至今，我国多次发布以“职业教育”为内容的政策规定。据笔者统计，大约平均两年就发布一项有关职业教育的政策。尤其是进入新世纪以后，国务院连续 3 次召开全国教育工作会议，先后作出了关于大力推进职业教育改革与 发展的决定、关于进一步加强职业教育工作的若干意见以及关于大力发展职业教育的决定。2008 年 8 月的国家中长期教育和发展纲要更是以专章的形式规定一系列职业教育的政策制度，这些都表明了国家对于职业教育的重视。然而，这种职业教育政策繁荣的背后反映的恰恰是政策执行的不力。在问题依然

18、存在的情况下，国家不得不一而再、再而三地通过出台政策的方式来引导职业教育的发展。法律体系完整但内容空洞我国职业教育法虽然从原则上确认了职业教育的体系，确立了办学模式、领导体制以及经费保障等基本框架，但这些原则性规定都缺乏应有的可操作性。在职业教育法中，有许多条文表述模糊，类似“鼓励”、“可以”、“一定比例”、“适当”等词语频繁出现。即便是职业教育的地方性法规及规章也充斥着大量号召性条款，其内容与政策无异。而且，地方性法规大多照抄职业教育法条文，自主创新的内容相当稀少。职业教育管理体制过于行政化职业教育法确立了职业教育“政府统筹，社会参与”的管理体制。在这种体制下，行政权力干预过多，政校不分、管

19、办不分是最突出的问题。一方面，一些政府部门延续了计划管理模式，将学校举办权、教学管理权、教学评价权集于一身，不仅有很大的行政权力，还有很大的经济权利，混淆了政府和办学者的角色，加剧了教学领域的行政化。从招生计划到专业设置、专项经费，再到教改课题，都要经过行政部门立项、评审和审批。各类职业院校被人为地分为三六九等，造成教学资源配置不公，学校发展趋同化，很难向高水平、有特色的方向发展。另一方面，在提高质量所需的校企合作制度建设、技能型人才需求公共信息平台建设、教学标准建设等方面又存在缺位的情况。在这种行政化的体制下，学校的教学工作也存在行政化问题，学校极大地依附于各种行政部门，导致学校教师热衷于对升级负责，而不是对学生负责。6正是由于这种行政化的体制，使得“社会参与”、“自主办学”成为一种口号，使得职业教育的质量被严重忽视。实现职业教育法制化策略