由省管县改革看国家权利纵向配置Word格式文档下载.docx

1、中国论文网 /2/关键词：国家权力的纵向配置；“省管县”；地方自治；中央与地方中图分类号： 文献标识码：A doi：（s）. 文章编号：1672-3309（2012）05-121-02权力，是我们生活的不可逃避的永恒话题。不同的社会，权力表现出了不同的形态，专制社会集中权力、垄断权力并神化权力，民主社会则分配权力、分享权力并世俗化权力。不论处在哪个时代，或是对待权力采取何种态度，你都不可以漠视权力，回避权力。从古至今，不论从理论上来看还是从社会政治经济文化生活的实际层面来看，权力始终是国家面对的根本问题之一。国家的政治制度是围绕权力和权利这对关系构建和展开的。同时，在国家形成的漫长过程中，也阐

2、明了国家权力的运作与行使是人类社会集体的事情。因此，任何国家都必须构造一个权力运行的系统，并把国家权力分配在系统中的各个组织之中，来保障国家权力有序有效地行使。国家权力配置分为横向配置和纵向配置，横向分配是国家权力在立法机关、行政机关、司法机关等之间进行的分配，纵向分配是国家权力在中央国家机关和地方国家机关之间的配置。近些年来，我国对权力的纵向配置作了重大变革实行了“省管县”的改革。之所以说“省管县”是改革，是因为我国改革之前实行的是“市管县”的体制。在我国的经济发展和社会转型过程中，“市管县”体制确实发挥了积极作用，但是，随着社会的发展，特别是计划经济转向市场经济，“市管县”体制在实践过程中

3、，诱发了诸多法律规范，经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾。为了缓解这些矛盾和克服县乡的经济发展困境，我国做出“省管县”决策。具体说来，“省直管县主要包括：一是强县扩权改革；二是实行省直管县的财政体制。强县扩权是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手腕，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手腕，约束县乡债务失控的问题。”“省管县”的确给城乡经济特别是县乡经济带来了活力，提高了效率。但是，“省管县”制度是否能够适应未来的经济形式的变化，能否在经济相对落后的中西部欠发达地区茁壮成长，能否从根本

4、上改变结构性的政府和市场之间的关系中的冲突等等问题上还是未知数。于是，我们就要探讨纵向权力配置中的中央和地方到底应该是怎样的关系才是良性关系？到底怎样的模式才是适合一国国情的模式？到底集权和分权的维度与界限在什么地方？等等一系列亟待厘清与解决的难题。说到国家权力的纵向配置，我们首先想到的是国家的结构形式，进而想到的单一制和联邦制，从而产生一个误区，联邦制和单一制代表这两种截然不同的权力结构安排形式：前者必然是极力主张地方分权，后者必然是一味强调中央集权。不可否认，无论是从实践还是从理论方面来说，单一制和联邦制肯定存在着差别，但“联邦制”和“单一制”是两个范畴，并包含了很广的范围，不可避免，两者

5、也存在很大程度的重合。不少联邦制国家都倾向于中央集权，如典型代表印度：印度虽然是联邦制，但在许多方面更接近于典型的中央集权制国家，各邦只享有有限的自治权。联邦宪法规定了联邦和各邦之间的权力划分。联邦议会可以为全国或任何部分地区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内任何部分地区制定法律。与之相对应，单一制国家也有倾向并且突出了地方自治，我国就是典型代表。我国的单一制就包括了港澳特别行政区的高度自治以及契合我国国情的民族区域自治。因此，在笔者看来，有意义的讨论不是联邦制或者单一制，而是中央集权和地方分权的问题。之所以会与国家结构形式相关联而引起广泛讨论，是因为联邦制比较来说更注重地方自治的一类国家，而单

6、一制是相对而言更注重中央集权的一类国家而已。其中最根源的问题也不是联邦制或者单一制相对单一的范畴能够全然昭示的。对于以往，处理中央与地方关系的时候，我国一直存在“一放就乱，一乱就抓，一抓就死，一死再放”的恶性循环，显然，历史和实践证明，中央不能依靠简单的收权放权来解决问题，而是要制度创新。建立新的博弈规则，提高双方的博弈双拼。力求在满足地方需求的前提下达到全局的利益均衡。若要制度创新，笔者认为目前最优的中央与地方的关系模型是地方自治。根据弗朗西斯科契伦伯格的理论，中央地方政府关系的模型变更可以从自治模型或整合模型的角度来分析。自治模型反映除关于中央一地方政府关系的传统自由主义观点。在这种观点下

7、，国家局限于监管地方政府的活动，从而把中央和地方政府分成两个不同的领域。按照整合模型，中央一地方政府关系被当做一个功能性问题而非两个分离的政治领域来处置。地方政府参与到整个社会进程中，至于在责任承担方面，应采取务实与灵活相结合的处置原则。宪政国家的制度体制的构建进程中，必然会面对一个永恒的问题谁应该是宪政国家框架下最重要的政治机构。对于这个问题，自治模型和整合模型是有很大区别的，这种区别表现出了关于地方政府的两套规范理论：自治模型以为地方政府应该高度自治；整合模型以为国家是拥有至高无上统治权的机构，但它可以给各类附属性政治机构授权。整合与自治有许多不同类型，而且他们处在不断转变的进程中。一个关键特征就是地方政府享有一些来自中央政府的自治权。另一方面，地方自治政府在不论单一制仍是联邦制国家中发挥作用。因此，地方政府是在一个更大的政治秩序下被整合了。19世纪以来，地方自治业成为一个世界潮流，在不同类型的当代社会里，的确正在形成一个地方政府自治的新理念。我们可以清楚地看到：尽管每个国家都有非常不同的历史经历，但是都存在着趋同的趋势。地方自治在西方国家是深入骨髓的一种制度。地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。