自考版《市政学》教材扫描书第4章.docx

1、自考版市政学教材扫描书第4章第四章 城市发展战略 城市发展战略是对城市发展较长时期内前瞻性、综合性的规划。它对城市规划、城市经济和社会发展计划具有指导作用。它通过城市代议机构的地方性法规和决议、政府的行政规章和决定等加以具体化和实施。它对城市科学确定主导产业来带动经济发展，实现经济、社会、生态的良性互动与和谐发展具有统筹性意义。 第一节 城市发展战略概述 一、城市发展战略的含义和作用 战略最初是作为军事用词出现的。辞源对战略释义为作战的谋略。1958年，美国经济学家艾伯特赫希曼首次提出经济发展战略概念，用于研究发展中国家的经济发展思路。20世纪80年代初期中国经济学家于光远倡议开展经济发展战略

2、的研究，以适应中国改革开放条件下经济发展的需要。20世纪80年代，中国出版的一些城市经济学著作，都专门研究了城市经济发展战略的问题。随着中国城市化的推进，各地城市掀起了制定和实施城市经济和社会发展战略的热潮。 城市发展战略是关于城市的生态环境、产业结构、城市建设和社会发展的总体性规划，是城市经济和社会发展的目标、措施和步骤的前瞻性部署。 城市发展战略对城市的经济和社会发展具有以下作用： 第一，科学地认识和尊重城市的能源、资源和自然环境对城市产业和人口发展的承载力。 扬长避短地利用能源、资源和自然环境，一方面要最大限度地利用它们的有利条件，促进产业和人口的合理发展，避免它们的不利条件所产生的消极

3、作用；另一方面也要避免因不当和过度地利用它们，导致自然环境的破坏，最终限制城市的发展。 第二，在认识自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间关系的基础上，把握城市发展的方向。 城市社会发展战略决策，是指导城市经济社会发展的大政方针，它规定了城市经济社会的发展方向和发展途径。城市发展战略的基本任务是对城市发展方向作出科学定位。城市发展方向是指每个城市从具体实际出发，实现自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展和良性循环。城市的自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展，要求对自然环境进行可持续利用，并且使自然环境适合人类居住；要求产业结构中主导产业定位科学，合理配置与主导

4、产业相适应的配套产业，配置与支柱产业（由主导产业与配套产业组成）和人口相适应的共同产业；要求城市建设布局合理并且具有鲜明特色；要求控制人口的自然增长和机械增长。 第三，科学地确定主导产业的个数和相互关系，正确把握城市经济发展的主导环节。 科学地确定主导产业，是城市经济发展的主要矛盾；城市经济发展是城市社会和文化发展的基础。因此，主导产业的兴衰是一个城市的生命线。科学地确定主导产业，也是制定城市发展战略的核心任务，是城市发展战略的根本意义所在。除了大中城市郊区少数完全居住型的小城镇之外，所有的大中小城市、建制镇、乡政府驻地的集镇，以及由自然村落集中形成的新的小城镇，都应当有主导产业。主导产业有两

5、个基本特征：外向性，即该产业的产品和服务大部分满足本城市以外地区的生产和生活的需求；带动性，即能够带动当地的配套产业和共同产业的发展。一般说来，从平均工资看，主导产业高于配套产业，配套产业高于其他的共同产业。主导产业是城市各产业之间交换关系价值链的源泉。大中小城市的人口和用地规模差别取决于产业规模，而由主导产业、配套产业和共同产业组成的产业规模，归根到底是由主导产业的性质、规模和个数决定的。 第四，城市发展战略指导城市经济和社会发展计划、城市规划的制定。 城市经济和社会发展战略与城市经济和社会发展计划之间的关系，是原则与具体、长期与短期、指导与被指导的关系。从原则与具体的关系看，城市发展战略规

6、定了城市自然生态环境可持续发展、产业结构、城市建设和人口发展的基本目标、要求、措施和步骤等，需要通过制定和实施经济和社会发展计划予以具体化和落实；从长期与短期的关系看，城市经济和社会发展战略的期限一般为1020年，而城市经济和社会发展计划的期限则为5年或1年；从指导与被指导的关系看，研究和制定城市经济和社会发展战略，能够为制定城市经济和社会发展计划提供依据。城市经济和社会发展计划的制定，必须严格遵循城市经济和社会发展战略所确定的原则和纲要。此外，城市发展战略所规划的城市生产和生活发展目标，需要城市规划所包含的城市规模、城镇体系、城市布局、土地功能分区、建筑控制等一系列管理内容的规范、落实和保障

7、。城市规划既服从于城市经济发展战略，又反作用于城市经济发展战略。城市规划一方面遵循和贯彻城市发展战略关于产业发展和生活设施建设的意图，另一方面从城市规划的规律和要求出发，细化、补充和实现城市发展战略。第五，城市发展战略对本城市与所在城市体系之间的关系作出科学的定位，有利于形成城市与城市体系之间的良性互动关系。 城市规模的大小归根到底取决于主导产业的规模和主导产业的个数。每个城市总是处在一定的城市体系之中，城市体系表现为大中小城市在主导产业、配套产业和共同产业（一部分的共同产业在某些。情况下可以属于为主导产业配套的产业）之间分工与协作的城市群。主导产业的独领风骚，主导产业之间的相互匹配，配套产业

8、为主导产业服务，是形成城市体系的决定性因素，它们构成了城市体系的骨架。通过一个个城市合理的经济发展战略，使众多处于自然发展状态的城市变成规模上匹配、经济上发展协调、生产力分工合理的科学化城市体系。对一个城市来说，科学地确定主导产业是其健康发展的关键问题。如要对几个相互靠近的城市都建设相同的主导产业并确定其规模大小，按照市场经济的思路，最终可以通过企业之间的竞争来解决，或者在市场细分下各得其所，或者导致兼并和破产；必要时也可以通过中央政府的规划、指导和调控，鼓励某些城市发展某种主导产业，同时限制另一些城市发展同类主导产业。各城市之间的产业布局还有一个为其他城市的主导产业配置配套产业的问题。这些问

9、题都需要在制定城市的经济发展战略时优先予以明确和协调。 二、城市发展战略的内容和类型 城市发展战略的基本任务是认识和尊重城市所处的自然地理和经济地理等客观条件，论证和回答城市经济和社会发展战略的主要矛盾和基本问题，协调城市的生态保护战略、科技发展战略、经济发展战略、社会发展战略、文化发展战略之间的关系。 城市发展战略的内容包括： 一是科学地确定城市的主导产业。城市的主导产业是城市经济发展的主要决定因素，它决定了城市的性质。主导产业一般来说是特殊产业，如大庆市的石油业和黄山市的旅游业；但在特殊情况下共同产业也可以转化为主导产业，如义乌市的小商品贸易。配套产业多半也是特殊产业，但有些情况下共同产业

10、也可以成为配套产业。城市经济的发展方向如何，首先要明确城市的性质。城市的性质反映了它在全国城市体系中的分工、区域经济发展中的地位以及城市经济发展的特殊条件。一个城市究竟确定几个主导产业，应该从当地的资源条件和市场的需求这两个基本方面出发加以综合考虑。机械地规定小城市一般只能建设一、两个主导产业的看法是不科学的。但对小城市和小城镇来说，主导产业的个数不宜多，即使对大中城市，主导产业的个数也宜适度。主导产业对一个城市来说绝非多多益善。主导产业确定不当，会导致城市经济发展的严重挫折；主导产业过多，一方面会干扰科学定位的主导产业发展，另一方面也是“城市病”的主要根源。不同主导产业在自身规模、所需配套产

11、业的数量和规模、技术含量、在产业体系中的地位、满足其他地区的生产和生活需求的范围等方面，存在着很大的差别。它们是科学确定一个城市主导产业个数的重要依据。 二是科学地预测城市的人口规模。根据主导产业的个数和规模，测算本市范围内为本市主导产业和为其他城市主导产业配套的产业个数和规模；进一步根据主导产业和配套产业的规模，测算为本市的生产和生活服务的共同产业类型和规模；再根据产业规模测算就业人数规模以及总的人口规模。城市的产业规模和人口规模是规划和建设城市基础设施的基本依据，城市的人口规模是规划和建设城市的教科文卫体公共事业设施的主要依据。 三是科学地规划城镇体系和城市布局。一般说来，城镇体系主要是根

12、据主导产业的分布或为实现城市内外主导产业某方面配套产业相对集中的分布来规划的。对大城市来说，它主要表现为中心城区与卫星城市的关系；对中小城市来说，它主要表现为中心城区与郊区城镇的关系。城市布局主要是就中心城区而言的，它以城市的商业中心和公共园林绿地相配套的等级分布为主线，以土地的功能分区为原则而展开的，其中的产业区在大城市应当以第三产业为主，相对集中地安排主导产业，根据需要也可以适度安排科技含量高、附加值高、无污染、占用也少的都市型工业。 四是科学地规划城市基础设施尤其是交通设施体系。城镇体系和中心城区的城市布局是规划基础设施包括交通设施体系的基本依据。在大城市交通设施体系方面，应通过政府的政

13、策扶助和劳动力市场，降低长距离通勤的客流比重；长距离客运应以轨道交通为主，地面公交主要用于区域性的客运，有条件的城市应该积极而安全地利用水路客运；有必要运用经济手段限制在中心城区使用私人汽车作为通勤工具，在市郊结合部的轨道交通车站旁应建设大规模、立体式的公共停车场。 五是科学地认识和尊重城市发展赖以生存的自然地理和经济地理等客观条件所决定的承载力。水资源、生产农副产品的用地和设施、建设用地、城市绿地、大气质量等，都是城市赖以生存的自然地理和经济地理承载力的重要组成部分。城市产业规模和人口规模的发展必须尊重城市的承载力）从积极方面看，尊重城市的承载力，一则有利于城市生态平衡的维护和延续，二则有利

14、于城市的自然地理和经济地理作为其承载力，保护和促进城市生产和生活的发展；从消极方面看，女口果不尊重城市的承载力，对自然地理和经济地理的客观条件恣意妄为，超负荷地利用，结果只能是破坏生态平衡，最终会制约城市生产和生活的发展。 六是部署城市经济和社会发展战略的目标、重点、措施和步骤。城市经济和社会发展的战略目标，主要包括主导产业发展的定性目标和产值；国内生产总值及其年增长率；第一、二、三产业比重的变化；城市各类基础设施发展的数量目标；人均国内生产总值和国民收入指标；人均预期寿命；户均住房面积；教育、医疗等公共服务人员和设施保有量指标等。战略重点有时是经济和社会发展中的薄弱环节，有时是经济和社会发展

15、中影向全局的关键部门。战略重点包括培育新的主导产业、产业结构的调整、优先发展科技和教育、优先发展现代化的道路和交通体系、大力治理环境污染和建设环境保护的重点基础设施等。战略措施包括吸引和留住发展主导产业所急需的领军人才，实行向主导产业、配套产业和优秀人才倾斜的分配政策，政府运用经济手段促使企业经营方式由粗放型向集约型转变，协调城区产业与农村产业的互补和发展，改革不适合生产力发展的经济体制和行政管理体制等。战略步骤包括提出10年、5年和1年经济和社会发展分阶段的目标和指标等。 从城市发展战略的内容看，城市发展战略的类型有经济发展战略、社会发展战略、科技发展战略、文化发展战略和生态保护战略等。 城

16、市经济发展战略的内容包括下列组成部分：国内生产总值增长数量和年增长率，人均国内生产总值增长数量和年增长率；主导产业产值增长数量和年增长率，为城市内外的主导产业配套的各类产业产值增长数量和年增长率，各类共同产业的产值增长数量和年增长率；产业结构的转型和发展，包括第一、二、三产业比重变化的指标，高新技术产业产值的增长数量和年增长率，用高新技术改造和发展传统产业的产值增长数量和年增长率；经济体制改革的措施，包括改革和健全城市政府管理经济的手段和政策，如计划手段、价格手段、税收手段、财政政策和土地政策等；在各类产业中，国有经济、集体经济、个体经济、私营经济和外资经济所占比重的调整；健全各种生产要素市场

17、的目标和措施；投融资体制、流通体制、分配体制改革的目标和措施；促进企业从粗放型向集约型转变的目标和政策；城市基础设施建设的目标和政策，包括能源设施、供排水设施、交通设施、通信设施、环保设施和防灾设施等；提高市民物质生活水平的目标和措施，包括人均国民收入增长数量和年增长率，就业率，人均居住面积，每百户拥有固定电话、电视机、电冰箱、洗衣机数量，煤气普及率等。 城市社会发展战略的内容包括下列组成部分：城市人口发展战略，包括通过实行计划生育控制人口的自然增长，提高人口素质，控制流动人口等方面；城市社会保障发展战略，包括社会保险、社会福利、社会优抚、社会救济等方面；城市教育卫生体育等公共事业发展战略，包

18、括教文卫体事业发展的目标和政策；城市社区发展战略，包括社区管理机构和职能的改革和健全、社区服务设施和组织的健全、居民自治的发展等方面；城市社团发展战略，包括党和政府对社团的指导，社团管理法规和规章的健全，社团自主管理，充分发挥社团在公共事务、企业事务和社会事务中的作用；城市社会安全管理的目标和政策，包括健全社会治安综合治理体制，从源头上治理危害较大的社会治安问题，降低各类社会治安犯罪案件的发案率，保障和改善司法机构的人员待遇和工作条件等。 城市科技发展战略的内容包括下列方面：为主导产业服务，保持产品研发的领先水平，攻克技术难关。如果没有技术创新，也就不会有主导部门，因而也就不会有主导部门综合体

19、系，从而也就没有经济的发展。可见，为主导产业服务，是城市科技发展战略的重中之重；为配套产业服务，加强应用研究和科技服务；为城市的基础设施建设服务，解决基础设施建设的技术难点；通过多种经济手段，鼓励企业根据行业和自身特点，逐步提高研发投入占销售收入的比重；提高科技支出占城市财政总支出和城市国内生产总值的比重，建设一支精干的事业单位科技队伍，为城市公共服务提供技术支持；大力发展科普工作，提高市民科技素养。 城市文化发展战略的内容包括下列方面：发展电视台、报刊、广播电台等公共媒体事业的目标和政策；2、建设和发展公共的图书馆、博物馆、文化馆的目标和措施；深入开展建设和评选文明单位、文明小区、文明家庭的

20、活动；保护和发展地方性戏剧、曲艺的目标和措施；搞活文化市场，进行必要而适度的监管，满足市民多样化的文化需求；引导和扶持群众性文化；规划、建设和普及公共网络文化。 城市生态保护战略的内容包括下列组成部分：水资源保护战 略，包括水源区保护、水污染治理、污水处理、节约用水等方面；治理 空气污染的目标和措施，包括减少汽车有害尾气排放、减少化工类生产 有害气体排放、减少烟灰粉尘等；治理土壤和农产品的污染，为城乡 居民生产绿色、质优、价廉的农副产品；实现分类倒垃圾、密封运输、 垃圾处理资源化和无害化；城市园林绿化的发展目标和政策。三、城市发展战略的制定和实施 城市经济和社会发展战略是城市发展的纲领性文件，

21、对城市规划和经济计划具有指导作用。城市总体规划、城市经济和社会发展计划都须经过市人民代表大会审议和批准，城市总体规划还须报请上级政府乃至国务院批准，城市经济计划也须报送上级政府审核。因此，有必要健全制定城市发展战略的法定程序，增强其权威性和规范性。 中国城市制定城市发展战略的程序，其周期需要25年，包括以下三个阶段： 第一阶段是由中共市委和市政府组织起草城市发展战略。 这一阶段涉及下列几个环节： 一是由市委研究室、市人大研究室、市政府研究室、市政府经济研究中心等机构组成专门班子，具体组织起草城市发展战略的工作。宜由一位市委副书记亲自负责组织起草城市发展战略工作。 二是组织专家学者开展专题调研，

22、对技术性、专业性较强的重大课题撰写专题报告，为城市发展战略的有关方面提供基本的意见；召开咨询会、座谈会，听取各学科专家学者对城市发展战略疑难问题的看法。 三是通过互联网、报纸、信访等渠道，广泛征求市民对关系到自己切身利益的事项的建议和意见。 四是组织市政府各职能部门讨论和确定城市发展战略相关领域的发展目标、政策和措施。 五是召开市委全委会，审议城市发展战略草案。着重关注对上级中共党委、政府关于本市经济和社会发展的决定、要求和指示的贯彻和落实，与周边市县经济发展的协调，本市各阶级、阶层和社会集团之间利益的平衡，长远与当前、全局与局部之间的关系，对城市发展战略的重大问题提出或确认原则性意见。 六是

23、召开市政府全体会议或常务会议，审议和通过提交市人民代表大会审议的城市发展战略议案稿。 第二阶段是市人民代表大会审议和通过城市发展战略。市人民代表大会审议城市发展战略有两个基本的功能：一是反映和协调市民中各种阶层和利益集团之间的基本利益关系；二是在人与自然的关系比较均衡、市民中各种阶层和利益集团之间利益矛盾关系比较平衡的基础上，使城市发展战略成为全体市民共同意志的体现，从而获得制定和实施城市发展战略所必要的公共权威性和强制力。 第三阶段是依法经过上级政府审批，取得上级政府的认可，在完成制定城市发展战略的程序后生效。 城市发展战略必须依法经过上级政府审批，主要目的是为了保障城市发展战略中涉及更大范

24、围地区公民利益的事项，必须遵循和贯彻上级政府的有关规划，与上级政府规划的规定相一致。在实施经过上级政府审批的城市发展战略中，上级政府可以给予必要的财力、物力、人力、技术或信息等支持。 实际上，在制定城市发展战略的第一阶段，城市政府的工作部门就与上级政府的主管部门保持着及时和经常的沟通。城市政府工作部门的工作人员在了解上级政府有关规划后，在参与起草城市发展战略有关内容时，认真遵循和贯彻上级有关规划的原则精神，并且就具体问题与上级政府主管部门协商，就有关内容的规范性表述与上级政府主管部门达成一致意见，从而为城市政府发展战略在报请上级政府审批时顺利通过创造前提条件。 城市发展战略的实施，需要通过三方

25、面的规划、计划来加以落实。一是城市规划，二是城市经济和社会发展计划，三是城市政府向市人民代表大会的工作报告以及各工作部门的年度工作计划。第二节 中国城市发展战略一、中国城市发展战略的沿革 改革开放以来，中国城市发展战略的沿革，经历了20世纪80年代以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略阶段、90年代注重经济增长方式转变的城市发展战略阶段、21世纪以来以科学发展观为指导的城市发展战略阶段。20世纪80年代实行以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略，有其客观的历史背景，并且起到了积极的历史性作用。“文化大革命”严重破坏了中国生产力的发展，国民经济面临崩溃的边缘。中共十一届三中全会提出以经济建设

26、为中心，实现了历史性转折，人民群众的生产积极性像火山般喷发出来。家庭联产承包责任制为工业提供了更多的原材料，乡镇企业异军突起，城市工业迅速恢复和发展。这些因素都有力地推动着工业化、城镇化高潮的兴起，促使以工农业总产值增长率为主导的城市发展战略应运而生。在大城市第二产业恢复和发展的基础上，第三产业也开始蓬勃发展，原有的工农业总产值逐步为国内生产总值所取代。以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略，对20世纪80年代中国实现国内生产总值翻一番，形成沿海开放城市带动其他地区经济发展的新格局，起到了积极的历史性作用。 随着生产和消费对各类资源需求的急剧增加、国际市场竞争的压力、主要受技术水平限制未能充

27、分利用能源和资源导致环境污染加重等原因，以国内生产总值为主导的城市发展战略逐渐显现出粗放型经济增长方式的局限性，占用地过多，能源浪费，资源消耗大。中共中央及时提出转变经济增长方式的历史性任务，促使城市发展战略从以国内生产总值为主导向以集约型经济增长方式为主导转型。对企业和城市来说，粗放型经济增长方式主要靠增加生产要素的数量来发展经济，而集约型经济增长方式则主要靠科技加管理提高生产要素的效用来发展经济。注重经济增长方式转变的城市发展战略，要求企业和城市政府严格控制用地规模，提高土地的使用效益；千方百计降低企业生产的成本，降低城市政府管理成本，削减不必要的财政支出，尤其是政府行政管理费用的支出；向

28、科技和管理要产出、要效果、要经济效益。这个新战略的主要特点是：在速度与效益的关系上，从单纯追求产值忽视经济效益，转到在提高经济效益的基础上追求速度；在扩大再生产外延和内涵两种方式的关系上，从以外延为主、粗放的发展为主，转到以内涵为主、逐步实现集约的发展为主。注重经济增长方式转变的城市发展战略，使中国在20世纪90年代提前实现了国内生产总值翻两番的 目标，开创了由中心城市、中小城市带动各类经济区所形成的东部、中 部、西部经济联动发展的局面。 中国进入2 1世纪以来，工业快速发展导致环境污染呈现加重趋势；城乡居民生活水平提高需要消耗更多的能源和资源，中国人均能源和资源匮乏的矛盾日益突出；市场经济发

29、展中一部分社会群体收入偏低，生活困难，某些民生问题突出；生产力发展到一定水平，工业反哺农业、城市支持农村和协调地区之间的平衡发展提上议事日程。面对这些新的问题和挑战，原有的注重经济增长方式转变的城市发展战略难以完全有效地应对；而以科学发展观为指导的城市发展战略能够较好地回答和解决中国城市发展所面临的这些新问题和新挑战。 以科学发展观为指导的城市发展战略是以人为本的城市发展战略。在明确社会主义的城市发展战略根本目的方面，科学发展观一方面继承了党和政府为人民服务的优良传统，另一方面从生产力发展新的水平出发，提出尊重作为人民组成部分的每位公民的权利、需要和全面发展。坚持以人为本，就是要坚持在全国人民

30、根本利益一致的基础上关心每个人的利益要求，体现社会主义的人道主义和人文关怀，满足人们的发展愿望和多样性需求，尊重和保障人权。 以科学发展观为指导的城市发展战略是把城市经济发展作为第一要义的战略。在生产力层面，一方面规划和建设具有先进科技水平的主导产业，另一方面处理好各类产业的比例关系。在生产关系层面，通过以公有制为主导、多种所有制经济并存的产权结构，充分调动劳动者的生产积极性，并且形成灵活多样的劳动组合；在交换关系方面，让市场在资源配置中发挥基础性作用。在上层建筑层面，城市政府通过实施必要的公共管制，包括城市规划、环境保护、社会治安、交通管理等；城市的公共服务机构通过提供公共服务，包括基础设施、教科文卫体和社会保障等方面，为企业生产创造一个良好的外部环境。以科学发展观为指导的城市发展战略是城市全面发展的战略。在城市发展中，要全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。在以往的城市发展战略中，政治建设方面的内容是在城市社会发展战略中进行论述的。而以科学发展观为指导的城市发展战略，对以坚持和改善党的领导、健全人民代表大会制度、公民参政为基本内容的政治建设，对经济、政治、文化、社会四个方面建设之间的协同关系，给予了更大的重视和更多的规划。在条件成熟时，有必要与城市的经济发展战略、文化发展战略、社会发展战略并列，单独制定城市政治发展战略。 以科学发